2018年3月17日，第十三屆全國人民代表大會(hui) 第一次會(hui) 議審議並批準通過了國務院機構改革方案。

　　根據此前國務委員王勇受國務院委托所作的說明，此次國務院機構改革方案涉及金融監管機構改革的主要內(nei) 容包括兩(liang) 個(ge) 方麵：一是將中國銀行業(ye) 監督管理委員會(hui) 和中國保險監督管理委員會(hui) 的職責整合，組建中國銀行保險監督管理委員會(hui) ，作為(wei) 國務院直屬事業(ye) 單位;二是將中國銀行業(ye) 監督管理委員會(hui) 和中國保險監督管理委員會(hui) 擬訂銀行業(ye) 、保險業(ye) 重要法律法規草案和審慎監管基本製度的職責劃入中國人民銀行。

　　一、是機構改革，不是體(ti) 製改革

　　從(cong) 法律規則層麵來看，銀監會(hui) 與(yu) 保監會(hui) 的合並整合並無實質性的製度障礙。

　　《中華人民共和國銀行業(ye) 監督管理法》第二條授權“國務院銀行業(ye) 監督管理機構”負責對全國銀行業(ye) 金融機構及其業(ye) 務活動監督管理的工作。這裏，所謂的“國務院銀行業(ye) 監督管理機構”既可以指此次機構改革之前的“銀監會(hui) ”，也可以指改革之後的“銀保監會(hui) ”。同樣的邏輯，《中華人民共和國保險法》中的“金融監督管理部門”，在法律文義(yi) 上也可以涵蓋“保監會(hui) ”和“銀保監會(hui) ”。事實上，在1995年《保險法》出台之時，承擔我國保險行業(ye) 監管職能的機構還是中國人民銀行，盡管此後保險業(ye) 監管職能在不同的機構間發生了移轉，但既有法律的適用仍然可以延續。

　　此次機構改革涉及的另一個(ge) 內(nei) 容是“將擬訂銀行業(ye) 、保險業(ye) 重要法律法規草案和審慎監管基本製度的職責劃入中國人民銀行”。從(cong) 法理上來說，這一職能的移轉需要法律的明確授權，以符合“依法監管”和“依法立法”的法治原則。

　　從(cong) 曆史的維度來看，2003年由第十屆全國人民代表大會(hui) 第一次會(hui) 議批準的國務院機構改革方案和《國務院關(guan) 於(yu) 機構設置的通知》而進行的金融監管機構職能調整，其核心內(nei) 容就是將原屬於(yu) 中國人民銀行的銀行業(ye) 金融機構的監管職責全部劃入新設的中國銀監會(hui) 。不過，之後當年出台的《銀行業(ye) 監督管理法》其實並未在條文層麵明確地將銀行業(ye) 監管職能排他性地授予中國銀監會(hui) ，再加上《中國人民銀行法》第四條關(guan) 於(yu) 中央銀行職能範圍的表述包括了“(十三)國務院規定的其他職責”這一兜底條款，這就為(wei) 國務院授權人民銀行行使某些銀行業(ye) 監管職能提供了最為(wei) 基本的法律依據。

　　退一步講，即便認定既有的法律條文對於(yu) 人民銀行的授權不夠清晰，全國人民代表大會(hui) 常務委員會(hui) 於(yu) 2018年4月27日通過的《關(guan) 於(yu) 國務院機構改革涉及法律規定的行政機關(guan) 職責調整問題的決(jue) 定》也足以解決(jue) “過渡期”的法律適用和法律授權問題。這部法律文件決(jue) 定：“現行法律規定的行政機關(guan) 職責和工作，《國務院機構改革方案》確定由組建後的行政機關(guan) 或者劃入職責的行政機關(guan) 承擔的，在有關(guan) 法律規定尚未修改之前，調整適用有關(guan) 法律規定，由組建後的行政機關(guan) 或者劃入職責的行政機關(guan) 承擔;相關(guan) 職責尚未調整到位之前，由原承擔該職責和工作的行政機關(guan) 繼續承擔。”

　　簡言之，此次國務院機構改革方案涉及到金融監管機構的職能調整並不必然(在短期或者長期內(nei) )觸發修改我國現行基本金融法律製度(比如《人民銀行法》、《銀行業(ye) 監督管理法》、《保險法》)的迫切需要，通過各監管部門“三定(定職能、定機構、定編製)方案”的修訂或者重新製定，基本上來說就可以實現此次機構改革的目標。

　　這至少從(cong) 一個(ge) 方麵說明了，此次國務院機構改革方案所涉及的金融監管機構職能的重新界分，還算不上是對我國現有金融監管體(ti) 製和金融監管法製格局的根本性大調整。

　　進一步，如果更具體(ti) 地來分析此次金融監管機構改革的內(nei) 容，其實沒有必要過分高估或者過分解讀此次改革的重要性。

　　各界對我國金融監管體(ti) 製的未來發展方向有非常多的討論，也期望通過每一次改革措施的出台來推進我國金融監管體(ti) 製的進步與(yu) 優(you) 化，這種心情當然是可以理解的。因此當人們(men) 看到此次國務院機構改革方案中包含了金融監管機構改革的內(nei) 容之後，自然就會(hui) 把此次改革方案與(yu) 此前熱議的種種金融監管體(ti) 製改革目標聯係在了一起。但是，要知道我國金融監管體(ti) 製的改革絕對是一場“持久戰”，指望一次性的機構職能調整就能負擔如此眾(zhong) 多的改革任務，恐怕也是強人所難了。

　　在筆者看來，此次金融監管機構改革無論如何不能與(yu) 各界所期待的金融監管體(ti) 製改革簡單劃上等號。不少人士所推測(或者說是猜測)的通過此次改革而可以實現的“雙峰監管”和“功能監管”其實都隻是一種美好(或者說是空洞)的願望罷了。

　　二、不代表“雙峰監管”

　　此次國務院機構改革方案公布之後，新加坡《聯合早報》在其報道中認為(wei) ，中國的金融監管體(ti) 製將邁向“一委一行兩(liang) 會(hui) ”框架之下，央行主攻審慎監管、銀保監會(hui) 負責行為(wei) 監管的“雙峰監管模式”，這與(yu) 英國在2008年全球金融危機之後采取的監管改革方向高度相似。但這一論斷似乎過於(yu) 草率了，當下中國金融監管機構的整合與(yu) 職能調整，無論在形式上還是在實質內(nei) 容上都與(yu) 典型意義(yi) 的雙峰監管模式相去甚遠。

　　簡單來說，所謂“雙峰監管”指的是把監管目標作為(wei) 劃分依據，確立兩(liang) 大監管主體(ti) ，其中一個(ge) 負責審慎監管(prudential regulation)，另一個(ge) 負責行為(wei) 監管(conduct regulation)。雙峰模式是近年來在國際範圍內(nei) 較為(wei) 流行的一種金融監管模式，荷蘭(lan) 、加拿大、澳大利亞(ya) 、南非等國家紛紛采用了這一全新的體(ti) 製。

　　例如，澳大利亞(ya) 分別成立了“金融穩定委員會(hui) ”(Financial Stability Commission) 和“消費者保護委員會(hui) ”(Consumer Protection Commission)，荷蘭(lan) 則由中央銀行和金融市場管理局(Authority for Financial Markets, AFM)分別扮演“雙峰”的角色。這麽(me) 做的好處在於(yu) ，可以填補央行的貨幣政策與(yu) 傳(chuan) 統金融監管機構的微觀審慎監管之間的“空隙”，有利於(yu) 宏觀審慎政策的構建與(yu) 實施，並最終實現有效預防係統性金融風險發生的目標。

　　英國在金融危機之後也放棄了原有的單一監管模式，撤銷了金融監管局(Financial Services Authority, FSA)，在該國的中央銀行(英格蘭(lan) 銀行)內(nei) 部設立了專(zhuan) 門負責對存款機構、保險公司和係統重要性投資公司等機構實施微觀審慎監管的審慎監管局(Financial Prudential Authority, FPA)，而FPA與(yu) 貨幣政策委員會(hui) (Monetary Policy Committee, MPC)以及負責宏觀審慎政策實施的金融政策委員會(hui) (Financial Policy Committee, FPC)均為(wei) 英格蘭(lan) 銀行的內(nei) 設機構。此外，在英格蘭(lan) 銀行之外設立金融行為(wei) 監管局(Financial Conduct Authority)，以監管市場主體(ti) 的行為(wei) ，保護投資者和金融市場交易的參與(yu) 者。由此在英國確立了由FCA和FPA作為(wei) 雙峰的金融體(ti) 係監管架構。

　　比較一下我國此次監管機構改革方案，表麵上看起來與(yu) 英國類似的一個(ge) 舉(ju) 措是強化中央銀行在維護金融係統穩定性方麵的職責與(yu) 權力，例如把擬訂銀行業(ye) 、保險業(ye) 重要法律法規草案和審慎監管基本製度的職責劃入中國人民銀行。

　　但是，目前我國的金融監管架構與(yu) 雙峰模式的差異還是非常明顯的：銀行業(ye) 和保險業(ye) 的微觀審慎監管職能總體(ti) 上仍然保留在央行體(ti) 係之外。自2003年人民銀行與(yu) 銀監會(hui) 分家之後，央行事實上已經不具備承擔微觀審慎監管職能的人力和物力。而要讓這兩(liang) 家複合絕非一件易事，況且還要冒著央行貨幣政策被利益集團重新俘獲的風險。至於(yu) 何為(wei) “重要的”法律法規草案以及“基本的”審慎監管製度，這在規則層麵是極端不清晰的，這必然要留待今後央行與(yu) 銀保監會(hui) 在具體(ti) 事項上進行博弈。此外，現階段來看，銀保監會(hui) 與(yu) 證監會(hui) 仍然會(hui) 基於(yu) 市場類型的劃分來分別行使行為(wei) 監管職責，短期內(nei) 要改變這一職能分配格局幾乎是不可能的任務。

　　不可否認，雙峰監管模式是一種較為(wei) 先進的金融監管體(ti) 製安排，但就目前中國金融體(ti) 係的客觀情況來看，支持雙峰模式的基礎條件仍然有很大的缺位。其中一個(ge) 關(guan) 鍵因素在於(yu) ：當下我國的金融監管機構與(yu) 發達國家的金融監管機構在本質屬性上是不同的，我國的所謂金融“監管”機構其實很大程度上是金融“管理”機構，其所負擔的金融“監管”職能要遠遠超過教科書(shu) 意義(yi) 上的金融監管職能，無法簡單地用“審慎監管”和“功能監管”來劃分。

　　比如說，我國的金融監管機構還負擔著促進金融市場發展和支持宏觀經濟增長的職能(所以我們(men) 會(hui) 看到政府為(wei) 金融市場提供各種隱性擔保)，並且扮演著上級主管部門的角色(例如管理大型國有控股金融機構的黨(dang) 組織關(guan) 係，決(jue) 定其高管的任命和調動等)。

　　可以說，當金融監管機構還不是真正意義(yi) 上的金融監管機構的時候，雙峰模式無異於(yu) 一種奢望。

　　今年兩(liang) 會(hui) 期間，針對記者關(guan) 於(yu) 雙峰監管模式的提問，周小川作了如下的回應：“機構改革還是主要依據中國國情，也參考了國際上各種不同的金融監管機構的設置，參考的過程中也研究了所謂‘雙峰’監管的體(ti) 製，但是，我們(men) 目前覺得還是要觀察一段時間，不是說我們(men) 就要采用‘雙峰’監管的尺度。”

　　這也表明，決(jue) 策層對這一問題是保持著謹慎態度的。在我國現階段市場與(yu) 法治發達程度都有限的條件下，短期內(nei) ，我國治理金融市場係統性風險能力的提升可能還是要取決(jue) 於(yu) 國務院金融穩定發展委員會(hui) 這一政治機製運行的實際效果，而不取決(jue) 於(yu) 監管機構的分分合合。

　　三、不代表“功能監管”

　　自2017年7月全國金融工作會(hui) 議提出“功能監管”改革方向以來，各界對於(yu) 中國金融監管體(ti) 製改革和金融法製改革的總體(ti) 目標有了較為(wei) 一致的認識。所以，當此次國務院機構改革方案公布以後，一種解讀就認為(wei) 金融監管機構的整合(具體(ti) 說就是銀監會(hui) 與(yu) 保監會(hui) 的合並)代表著功能監管改革目標的具體(ti) 推進。然而，在筆者看來，這很可能是一種誤讀。

　　功能監管改革所指向的是我國既有的“機構監管”模式。所謂機構監管(institutional regulation或entity regulation)是指將金融機構牌照類型作為(wei) 劃分不同監管者之間權限的依據，同一類型金融機構均由特定的監管者監管，即由銀監會(hui) 負責監管商業(ye) 銀行和信托投資公司，證監會(hui) 則負責監管證券公司和基金管理公司，而保險公司監管保險公司。在這樣的體(ti) 製下，監管者的權力行使的指向主要不是針對金融機構的某項業(ye) 務或某種產(chan) 品，而是金融機構本身。

　　舉(ju) 例而言，對銀監會(hui) 而言，隻要是商業(ye) 銀行的經營活動，都被納其監管權力的覆蓋範圍之內(nei) ，而不問商業(ye) 銀行的具體(ti) 的業(ye) 務或其產(chan) 品在法律定性上屬於(yu) 存貸款業(ye) 務還是證券業(ye) 務(最典型的就是銀行理財產(chan) 品)。在分業(ye) 經營的格局下，機構監管模式可以較好地確保各金融監管部門守土有責。然而這樣的一種“鐵路警察，各管一段”式的監管體(ti) 製無法適應事實上已經是處於(yu) 混業(ye) 經營狀態(例如已經出現大量的金融控股公司以及大量的跨市場金融產(chan) 品)的中國金融市場，極易滋生“監管套利”(例如各監管部門對資管產(chan) 品的監管要求不一從(cong) 而導致金融機構通過層層嵌套等方式來規避監管)或者“監管空白”(例如非持牌機構所發行金融產(chan) 品的監管責任主體(ti) 不明確)問題。

　　而功能監管(functional regulation)的思路則主張依據金融體(ti) 係的基本功能來設計監管製度，實現對金融業(ye) 跨產(chan) 品、跨機構、跨市場的協調。這一模式所重點關(guan) 注的是金融機構所從(cong) 事的經營活動，而並非金融機構本身。美國前財長魯賓(Robert Rubin)將功能監管形容為(wei) 是“一個(ge) 監管過程，在這一過程中，一種特定的金融功能由同一監管者進行監管，無論這種業(ye) 務活動由哪一個(ge) 金融機構經營。”

　　正是在這樣的一種背景之下，功能監管被確立為(wei) 我國金融市場監管體(ti) 製改革的總體(ti) 方向。然而，需要澄清的是，功能監管與(yu) 某種特定的監管機構組織形式是不存在必然聯係的。長期以來，在我國法學界(遠甚於(yu) 經濟學界)有一種誤導性的觀點認為(wei) ，針對綜合經營下金融業(ye) 務交叉現象的層出不窮，為(wei) 實施跨產(chan) 品、跨機構、跨市場的監管，有必要設立一個(ge) 統一的監管機構來對金融業(ye) 實施整體(ti) 監管。但這毫無疑問是對功能監管實質含義(yi) 的嚴(yan) 重誤解。要知道，功能監管強調的是，監管者權力劃分以不同的金融功能而不是以不同的金融機構為(wei) 基本出發點。它本身並不主張一定要建立起一種大一統的監管體(ti) 製。

　　事實上，各國從(cong) 自身金融市場的實際需要出發對金融監管機構的設置采取了類型各異的方式，既有以金融危機之前的英國金融監管局(Financial Services Authority, FSA)以及日本金融廳為(wei) 代表的單一監管機構模式(Integrated Financial Sector Model)，也有美國為(wei) 代表的傘(san) 形監管模式(Umbrella Regulation Model)和以荷蘭(lan) 、澳大利亞(ya) 、加拿大和金融危機之後的英國為(wei) 代表的雙峰模式(Twin Peaks Model)。

　　其實，各國金融監管機構的不同架構形態並不會(hui) 影響功能監管理念的應用。問題的關(guan) 鍵是以什麽(me) 樣的標準來劃分不同監管者之間或者同一監管者內(nei) 部不同部門之間的職責界限，而不是監管機構是單數的還是複數的。

　　因此，將此次機構改革方案中銀監會(hui) 與(yu) 保監會(hui) 合並為(wei) 銀保監會(hui) 解釋為(wei) 功能監管改革的推進實在過於(yu) 牽強，哪怕在未來把證監會(hui) 也合並進來，形成一個(ge) 更大的“金融監管委員會(hui) ”，那也絲(si) 毫不意味著功能監管目標的實現。

　　要知道，單一監管機構的建立不代表實現了功能監管，而反過來功能監管的實現也並不以單一監管機構的設立為(wei) 必須前提。如果脫離了對基本金融法律製度的改造而僅(jin) 僅(jin) 去空談監管體(ti) 係在機構組織上的重新設置，那並無助於(yu) 金融市場的有序、有效發展，反而無謂牽扯了精力，耗費了公共資源。

　　以美國為(wei) 例，1999年的《金融服務現代化法》(Gramm-Leach-Bliley Act, GLBA)在法律層麵確認了混業(ye) 經營的合法性，為(wei) 此這部法律專(zhuan) 門設了“功能監管”一章，廢除了此前聯邦證券法對商業(ye) 銀行的適用豁免，要求商業(ye) 銀行的大部分證券業(ye) 務轉交單獨的關(guan) 聯機構或子公司進行，並接受美國證券交易委員會(hui) (SEC)的監管。顯然，美國為(wei) 了應對混業(ye) 經營對既有監管體(ti) 製的挑戰，並未采取合並不同監管機構的做法，而是通過立法來調整各個(ge) 金融監管機構之間的職能邊界，以確保金融產(chan) 品處於(yu) 適當的監管環境之中。

　　考慮到原先的銀監會(hui) 和保監會(hui) 在微觀審慎監管工作方麵的共通性，因此將這兩(liang) 大監管機構合並也許能夠起到提升監管效率、加強監管合作的正麵功效。但說到底這與(yu) 功能監管的要求還是不能劃等號的。

　　四、結語：體(ti) 製改革的真正著眼點

　　回到前麵所說的，不能將此次金融監管機構改革拔高到金融監管體(ti) 製改革的高度。

　　更具體(ti) 地來說，功能監管改革是我國金融監管體(ti) 製改革的重要方向，而改革的推進並非是在監管機構設置層麵大做文章，真正應該著手做的是調整《證券法》、《信托法》、《證券投資基金法》等基礎性金融法律製度的內(nei) 容，以拓展、更新並厘清“證券”、“基金”、“信托”等法律概念的範疇，為(wei) 改革的推進提供紮紮實實的法律保障。