關(guan) 鍵詞 新發展理念;法治中國;話語體(ti) 係;邏輯證成;實現進路

　　引言：問題的提出

　　理念是行動的先導，為(wei) 破解發展難題、增強發展動力、厚植發展優(you) 勢，黨(dang) 的十八屆五中全會(hui) 堅持以人民為(wei) 中心的發展思想，首次鮮明提出了“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念。黨(dang) 的十九大報告則進一步將“堅持以人民為(wei) 中心的發展思想”、“堅持新發展理念”提升為(wei) 習(xi) 近平新時代中國特色社會(hui) 主義(yi) 思想和基本方略，強調“發展是解決(jue) 我國一切問題的基礎和關(guan) 鍵，發展必須是科學發展，必須堅定不移貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念。”新發展理念集中反映了我們(men) 黨(dang) 對經濟社會(hui) 發展規律認識的深化，是我國發展理論的又一次重大創新。它標誌著我們(men) 黨(dang) 對經濟社會(hui) 發展規律的認識達到了新的高度，是我國經濟社會(hui) 發展必須長期堅持的重要遵循，具有戰略性、綱領性和引領性。

　　作為(wei) 經濟社會(hui) 發展的重要組成部分及國家發展戰略之一的“法治中國”建設，亦必須以新發展理念作為(wei) 基本的遵循和引領。對此，已有很多學者展開了相關(guan) 研究，尤其是對新發展理念引領下法治中國建設的內(nei) 容做了較為(wei) 詳細地探討。但是，筆者認為(wei) ，新發展理念引領法治中國建設，其整個(ge) 命題的核心在於(yu) 如何理解“引領”的問題，必須進一步解決(jue) “引領”的邏輯聯接點和方法進路，即新發展理念為(wei) 什麽(me) 能夠、以及應當如何引領法治中國建設的問題。否則，“引領”的內(nei) 容就成為(wei) 了空中樓閣，無法取得實效。這是因為(wei) ，理念的提出，並不能代替“法治中國”建設的實際操作;理念的引領，也不意味著便有了明確無二的行動指南。新發展理念需要處理好和“法治中國”的層層關(guan) 係，理清與(yu) “法治中國”建設的脈絡。這將直接關(guan) 係到我們(men) 的認識問題，決(jue) 定著我們(men) 的行動意向。如果這個(ge) 問題不能得到澄清，新發展理念對法治中國建設的引領，無疑將受到影響。而且，這個(ge) 命題也是難以成立。

　　對此，筆者認為(wei) ，當下至少存在如下兩(liang) 個(ge) 主要問題有待解決(jue) ：第一，新發展理念為(wei) 什麽(me) 能夠引領法治中國的建設?它的切入點在哪裏?這是最基本的邏輯問題，決(jue) 定新發展理念和法治中國建設的關(guan) 係建立，並影響著引領作用的具體(ti) 指向。第二，新發展理念又應當如何引領法治中國的建設?這是新發展理念引領法治中國建設的方法進路問題，是實現“引領”作用的具體(ti) 化、實踐化，也是實現“引領”的現實方法論。這兩(liang) 個(ge) 問題關(guan) 切著新發展理念與(yu) 法治中國建設關(guan) 係的核心，對它們(men) 的理清、辨明，有助於(yu) 我們(men) 更加深層次地理解國家的戰略部署。本文擬以此為(wei) 靶向，展開論述。

　　一

　　政治話語與(yu) “法治中國”的命題轉向

　　新發展理念和“法治中國”，雖然存在主題上的差異，但就其屬性而言，二者都是黨(dang) 執政理念的具體(ti) 體(ti) 現，皆隸屬於(yu) 政治話語體(ti) 係，是黨(dang) 基於(yu) 發展和法治而提出的兩(liang) 個(ge) 不同的政治命題。當兩(liang) 者被同時置於(yu) “新發展理念引領法治中國建設”的主題中時，新發展理念與(yu) “法治中國”也表現出相異的理論特質。

　　“理念”，譯自希臘語idea，根據《辭海》的解釋，其和“觀念”同義(yi) ，通常指思想，是思維活動的結果，屬於(yu) 理性認識，它是社會(hui) 存在的反應，同時也具有相對的獨立性，對社會(hui) 存在具有反作用。可見，黨(dang) 中央提出“新發展理念”的命題，一方麵旨在表明“創新、協調、綠色、開放、共享”是基於(yu) 理性思維，在新時期對“發展”的一種客觀認識，而不是一時的政策性口號，另一方麵則是基於(yu) 理念指導行動的邏輯和經驗，力圖將當下的經濟社會(hui) 發展全麵納入“創新、協調、綠色、開放、共享”的引領之下，以實現黨(dang) 執政的政治目的。

　　而“法治中國”，則是對我們(men) 黨(dang) 曆史上，尤其是改革開放以來關(guan) 於(yu) 法治建設成功經驗的深刻總結，也是對未來中國法治建設的科學定位。將法治建設上升到政治的高度，實際上就是“借助政治意識形態架構，營造良好的法治話語權氛圍，強化政治思維方式中的法治話語權”。在這一政治命題之下，黨(dang) 的十八屆三中全會(hui) 具體(ti) 指出，“必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會(hui) 一體(ti) 建設”，並在操作內(nei) 容上，需要在“維護憲法法律權威”、“深化行政執法體(ti) 製改革”、“確保依法獨立公正行使審判權檢察權”、“健全司法權力運行機製”、“完善人權司法保障製度”等方麵展開工作。這一係列部署無疑是黨(dang) 中央對法治中國建設的具體(ti) 化安排。雖屬政治範疇，但在這樣的安排下，“法治中國”的命題卻體(ti) 現出了不同的意涵。

　　一方麵，“法治中國”作為(wei) 政治命題，體(ti) 現了“中國”實行依法治國的自信，也是對法治的“國家”權威，國家法製統一性的一種維護。另一方麵，就具體(ti) 化的推進措施來看，“法治中國”命題的實現，實際上也顯現了黨(dang) 中央意欲通過“實現治權結構的法治化”，以達到“富強、民主、文明、和諧、自由、小康”的價(jia) 值追求。這其實是一種法治化的思路，是對依法治國，實現國家治理法治化的一種概括，是一種法律規範意識的表達，體(ti) 現了黨(dang) 對“法治中國”建設需要遵循法治規律的真切認識，是一種“運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定”的現實闡釋。正是在這樣的過程中，“法治中國”悄然地實現了從(cong) 政治命題向法治命題的轉換。

　　當然，這種轉換不是被動的，而是一種積極主動的表現。因為(wei) “法治中國”不能隻停留在頂層的設計上，“法治中國”的建設必須依賴具體(ti) 的措施，在遵循法治規律的前提下，實現“法治中國”從(cong) 立法到司法的全方位地規範建構。這既是“法治中國”由抽象走向具體(ti) 的過程，也是實現國家治理法治化的必由之路。在這樣一種語境下，新發展理念對法治中國建設的引領，實際上就是新發展理念對作為(wei) 法治命題的“法治中國”指涉的法治國家、法治政府、法治社會(hui) 建設的引領，最終的目的在於(yu) 實現整個(ge) 國家公權力的法治化、國家行政權行使的法治化、相對於(yu) 國家公權力的政黨(dang) 和其他社會(hui) 共同體(ti) 行使社會(hui) 公權力的法治化。

　　有學者可能會(hui) 質疑，認為(wei) 將作為(wei) 政治命題的新發展理念，融入到作為(wei) 法治命題的“法治中國”的說法，實際上依然處在政治的話語體(ti) 係之中，容易變成單純的政治宣傳(chuan) 和政治依附，有礙法治本身的規律。這其實是一種典型的將法律與(yu) 政治做對立的看法。對此，我們(men) 應當認識到，法治的發展是根本無法做到與(yu) 政治無涉的，二者也不應當被割裂看待。正如學者所言，“中國處於(yu) 後發達國家的曆史處境，要趕超西方必須采取跨越式發展道路來推進現代化;這就意味著中國法治建設始終要堅持通過政策和法律來改變社會(hui) ，推動經濟基礎和上層建築的變革。這種客觀發展的必然性決(jue) 定了中國法治在‘實踐’層麵上必須采取以政策為(wei) 主導的後現代法治模式，始終堅持黨(dang) 的路線、方針和政策在法治秩序建構中的主導作用，國家和法律始終是執行和落實黨(dang) 的政策的有效工具”。

　　然而，政治與(yu) 法治畢竟分屬於(yu) 不同的範疇，它們(men) 有著各自獨有的規則架構和話語體(ti) 係。如何實現作為(wei) 政治命題的新發展理念，與(yu) 作為(wei) 法治命題的“法治中國”在理論上的對接，實現新發展理念引領法治中國建設的邏輯自洽，始終是無法繞開的問題。本文的研究便是著眼於(yu) 此，力圖在政治話語體(ti) 係的基礎上，對“新發展理念”對“法治中國”建設的引領做更深層次的理論解讀，以求能在法治的語境之下為(wei) 我們(men) 認識“新發展理念”與(yu) “法治中國”的關(guan) 係提供一個(ge) 可視化的視角。

　　二

　　新發展理念引領法治中國建設的邏輯證成

　　既然強調新發展理念對法治中國建設的引領作用，那麽(me) 最基本的問題便是新發展理念為(wei) 什麽(me) 能夠引領法治中國的建設，或者說，是什麽(me) 將新發展理念與(yu) 法治中國的建設相聯結，使得二者具有一種聯動的效應。對此，我們(men) 認為(wei) ，從(cong) 法治角度論，至少可以從(cong) 以下三方麵尋找到二者在邏輯上的連接點。

　　(一)市場經濟就是法治經濟

　　改革開放三十多年來，我國經濟獲得了飛速的發展，成果舉(ju) 世矚目。其中，對社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製的探索和建立無疑起到了決(jue) 定性的作用。這也讓我們(men) 認識到了市場在促進經濟發展中的強大威力。隨著我國經濟的縱深發展，市場作用的地位也越來越受到重視，黨(dang) 的十八屆三中全會(hui) 更是將“市場在資源配置中起決(jue) 定性作用”作為(wei) 進一步深化經濟體(ti) 製改革的核心，使得以往在資源配置中處於(yu) “基礎性作用”地位的市場，一躍升級為(wei) 起“決(jue) 定性作用”。這不僅(jin) 僅(jin) 是源於(yu) 對我國經濟發展現狀的認識，也是對世界範圍內(nei) 各國現代化經驗的總結。

　　然而，我們(men) 也不應當忽視，雖然說經濟的發展離不開市場的作用，但市場經濟發展的背後也離不開法治的支撐，市場經濟本質上是法治經濟。一方麵，法治內(nei) 生於(yu) 市場經濟的發展，市場經濟所蘊含的平等、自由，正是法治所承載的價(jia) 值基礎。正如馬克思、恩格斯所言，“先有交易，後來才由交易發展為(wei) 法製”，“在社會(hui) 發展某個(ge) 很早的階段，產(chan) 生了這樣的一件需要：把每天重複著的生產(chan) 、分配和交換產(chan) 品的行為(wei) 用一個(ge) 共同規則概括起來，設法使個(ge) 人服從(cong) 生產(chan) 和交換的一般條件。這個(ge) 規則首先表現習(xi) 慣，後來便成了法律。”另一方麵，實行市場經濟，必然需要相應的法律製度來加以保障和引領。因為(wei) ，市場經濟健康發展所依賴的平等交換、公平競爭(zheng) 環境，隻有法治才能給予。而且，市場經濟也並不是完全的理性經濟，其自身也存在“市場失靈”的消極狀況，“為(wei) 了充分發揮市場經濟的積極作用，克服其弱點和消極因素，必須引入法律的調節機製”，借助法治加以矯正。

　　目前，我國的經濟逐漸步入“新常態”，經濟放緩的同時也出現很多亟待解決(jue) 的體(ti) 製機製問題，急需轉方式、調結構，新發展理念正是“針對我國經濟發展進入新常態、世界經濟複蘇低迷形勢提出的治本之策”。一方麵，通過“創新”激發市場活力，推動大眾(zhong) 創業(ye) 、萬(wan) 眾(zhong) 創新，釋放新需求，創造新供給，推動新技術、新產(chan) 業(ye) 、新業(ye) 態蓬勃發展。另一方麵，堅持“開放”發展，順應我國經濟深度融入世界經濟的趨勢，奉行互利共贏的開放戰略，發展更高層次的開放型經濟。而這兩(liang) 方麵的達成，必須借助法治的力量：通過法治實現對產(chan) 權的有效保護，合同的切實履行，激勵“創新”;通過完善相關(guan) 開放經濟的法律體(ti) 製機製，進一步打破地域限製，推動形成更高的“開放”格局。

　　與(yu) 此同時，市場經濟並不會(hui) 保持絕對的理性，“市場失靈”很容易引致經濟的壟斷、生態環境的破壞、發展的不協調等問題。在這些問題麵前，“很多人將會(hui) 因對市場秩序——其遵循傳(chuan) 統的合同和財產(chan) 規則——的絕對依賴而受到傷(shang) 害……擔心自己的國家會(hui) 存在嚴(yan) 重的財富和權力懸殊，尤其是一些人可能出現無家可歸、食不果腹，或者缺少其他基本的生存必需品”。此時的政府必須出麵，借助法律強行幹預，對市場失靈加以矯正，以保護生態環境、確保發展均衡，保障公民的生存條件。這些內(nei) 容正契合於(yu) “綠色”、“協調”、“共享”的發展理念所蘊含的內(nei) 容，與(yu) 新發展理念的目的和價(jia) 值追求高度吻合。總體(ti) 概覽可以作出這樣的論斷，新發展理念中的“創新”、“開放”，意在激發經濟發展的活力和開拓發展的格局，而“綠色”、“協調”、“共享”則側(ce) 重於(yu) 市場經濟的質量，避免和矯正市場經濟可能出現的失靈。這和法治既是市場經濟發展的產(chan) 物，也是構建市場經濟秩序的基本保障，是完全一致的。

　　(二)公共秩序和公共利益維護的目標統一

　　新發展理念作為(wei) 政治命題，承載著政治的總體(ti) 目標追求，具體(ti) 內(nei) 容主要體(ti) 現在公共秩序和公共利益兩(liang) 個(ge) 方麵。“曆史表明，凡是在人類建立了政治或社會(hui) 組織單位的地方，他們(men) 都曾力圖防止出現不可控製的混亂(luan) 現象，也曾試圖確立某種適於(yu) 生存的秩序形式。這種要求確立社會(hui) 生活有序模式的傾(qing) 向，絕不是人類所做的一種任意專(zhuan) 斷或‘違背自然’的努力”。基於(yu) 人類的這一天性，任何政權無一不將為(wei) 公民提供良好的社會(hui) 秩序作為(wei) 其正當性的重要證成路徑，這使得在人類的公共生活中建立有效的秩序成為(wei) 政治的首要基本價(jia) 值追求。很難想象，有什麽(me) 政治體(ti) 製是不需要公共秩序的維護，有什麽(me) 樣的執政黨(dang) 不希望在自己的統治之下，有個(ge) 安穩的公共秩序。從(cong) 人類的發展史來看，政治權力的目的也在於(yu) 秩序的建立與(yu) 維護，“它以其特殊的權威或權力所具有的普遍製約力和強製力，對社會(hui) 成員的調整和社會(hui) 秩序的整合提供特殊的‘勞務’”。

　　同樣的，對公共利益的維護，也是政治所不可或缺的目標所在。“公共利益的保護和公共事務的維持，乃是現實政治的直接的也是根本性的重大目的。”這不僅(jin) 適用於(yu) 政治國家，也適用於(yu) 具體(ti) 實踐中的個(ge) 人。“無論是政治家和公共行政人員還是與(yu) 此緊密相關(guan) 的公民，需要把作為(wei) 目的的公共利益當作自己的規範價(jia) 值和行為(wei) 標準，從(cong) 而使政治獲得一種高貴的倫(lun) 理品質。”新發展理念所體(ti) 現的“以人民為(wei) 中心”的發展思想，以及在深化改革中“維護社會(hui) 和諧穩定”的精神，便是這樣的目標體(ti) 現。

　　法治亦複如是。一方麵，維護秩序是法的最基本的價(jia) 值訴求，也是法所欲建構的目標。法作為(wei) 一種具有外在強製力的行為(wei) 規則，其目的就在於(yu) 通過對社會(hui) 關(guan) 係的調整和控製在人們(men) 之間形成一種穩定性、確定性和規則性的良好狀態和明確的權利義(yi) 務關(guan) 係，從(cong) 而保證社會(hui) 活動具有秩序。另一方麵，對於(yu) 公共利益的維護也是法的重要追求，公共利益也已發展成為(wei) 現代法治社會(hui) 的一項重要原則，這不僅(jin) 體(ti) 現在法治的發展史之中，也成為(wei) 一種不可逆的主流趨勢。當今世界，“公共利益原則作為(wei) 法治社會(hui) 的根本理念，得到許多國家或地區立法例的支持，從(cong) 憲法到部門法都確立公共利益原則的地位”。我們(men) 國家也將維護公共利益條款寫(xie) 入了憲法，並在部門法中，對其運用加以了具體(ti) 化地規定。

　　綜上可見，維護公共秩序和公共利益，無疑屬於(yu) 承載政治價(jia) 值和目標的新發展理念與(yu) 法治所共享的共通點。

　　(三)“以人民為(wei) 中心”與(yu) “權利保障”的價(jia) 值趨同

　　“發展是黨(dang) 執政興(xing) 國的第一要務”，但發展並不是最終的目的，發展的最後必須回歸到“人”的基礎上來。“人”是馬克思主義(yi) 哲學的根本宗旨和底蘊，對此，馬克思早已指明，“人是全部人類活動和全部人類關(guan) 係的本質和基礎”，“人的本質不是單個(ge) 人所固有的抽象物，實際上，它是一切社會(hui) 關(guan) 係的總和”。為(wei) 堅持和明確馬克思主義(yi) 以人為(wei) 中心的哲學觀，黨(dang) 的十八屆五中全會(hui) 首次提出以人民為(wei) 中心的發展思想，強調“把實現人民幸福作為(wei) 發展的目的和歸宿，做到發展為(wei) 了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享……堅持以人民為(wei) 中心的發展思想，就要把增進人民福祉、促進人的全麵發展作為(wei) 發展的出發點和落腳點，發展人民民主，維護社會(hui) 公平正義(yi) ，保障人民平等參與(yu) 、平等發展權利”。這實際上正是對馬克思關(guan) 於(yu) “人”的理論的延續和發展，雖然屬於(yu) 政治話語體(ti) 係，但其提出的“公平正義(yi) ”、“權利”，已然有了法治的味道，而且和法治的內(nei) 涵有了高度的統一性。

　　眾(zhong) 所周知，法治一詞最早出現於(yu) 古希臘時期，當時即有了“良法”的價(jia) 值衡量。隨著歐洲啟蒙運動興(xing) 起，法治已逐漸走向以權利為(wei) 中心的價(jia) 值場域，“法律必須承認、尊重和保障人民的權利和自由”便是其最基本的價(jia) 值內(nei) 含和追求，“法治的精神價(jia) 值和理念追求，最根本的也是以民主的法製，保障人權和公民的權利，製約國家權力”，人權和公民基本權利至上是其基本原則之一。“權利保障”其實就是“以人為(wei) 中心”的發展觀念，在法治層麵的具體(ti) 體(ti) 現。

　　其實，不僅(jin) 是內(nei) 含上的統一，隨著“國家尊重和保障人權”條款的入憲，“權利保障”的法治意涵，也有著憲法層次的依據。隨之，“以人為(wei) 中心”的發展觀念便有了與(yu) 實定法相連接的邏輯點，這是最能體(ti) 現作為(wei) 政治話語體(ti) 係的新發展理念，與(yu) 法治存在聯係的地方。

　　以上是從(cong) 發展的理論來討論新發展理念與(yu) 法治之間的邏輯關(guan) 聯性，但二者的關(guan) 係卻不僅(jin) 限於(yu) 此。通過研究我們(men) 還發現，作為(wei) 對經濟社會(hui) 發展起引領作用的新發展理念，就其自身的內(nei) 容來看，也體(ti) 現出“以人民為(wei) 中心”的價(jia) 值訴求。一方麵，無論是力促經濟社會(hui) 發展的“創新”、“開放”，還是矯正發展中可能出現問題的“協調”、“綠色”，以及到體(ti) 現發展為(wei) 了人民的“共享”，都透露著“人”的色彩，顯示出五大發展理念是以追求人的自由而全麵發展為(wei) 最終的價(jia) 值依歸的本相。這和法治的權利保障的價(jia) 值內(nei) 含也是不謀而合的。另一方麵，新發展理念，作為(wei) 對經濟社會(hui) 發展規律的新認識，對今後我國經濟社會(hui) 發展的引領，也將促進公民發展權的進一步拓展。有學者恰當地論述到，“‘創新發展’理念有助於(yu) 保障人在發展中實現潛能的權利，‘協調發展’理念體(ti) 現了均衡發展權的要求，‘綠色發展’理念需要關(guan) 注到健康和可持續發展的權利，‘開放發展’理念有助於(yu) 實現發展的交互受益權，‘共享發展’理念與(yu) 發展的平等參與(yu) 權和受益權密切相關(guan) ”。

　　總之，雖然新發展理念與(yu) 法治處於(yu) 不同的話語體(ti) 係，但在價(jia) 值依歸上，“以人為(wei) 中心”的發展觀念和“權利保障”的法治理念是相統一的，這是兩(liang) 者相連接的又一邏輯點。它和“市場經濟就是法治經濟”、“公共秩序和公共利益維護的目標統一”共同構成了新發展理念引領法治中國建設的邏輯連接點。

　　三

　　新發展理念引領法治中國建設的實現進路

　　以上“邏輯連接點”隻是解決(jue) 了新發展理念引領法治中國建設的可能性問題，但在具體(ti) 操作中，又如何能使得新發展理念真正實現對法治中國建設的引領，則是必須要解決(jue) 的另一個(ge) 難題。這背後實際上體(ti) 現的是對“引領”的科學解讀，涉及的實質是“引領”的方法論問題。

　　(一)新發展理念與(yu) 法治中國關(guan) 係的話語轉換

　　把握新發展理念引領法治中國建設的含義(yi) ，有不同的路徑可供選擇，但從(cong) 新發展理念與(yu) 法治中國的總體(ti) 框架入手，對二者關(guan) 係進行宏觀地把握，進而觀察“引領”的含義(yi) ，不失為(wei) 一種簡便而可行的方法。當然，就新發展理念與(yu) 法治中國的關(guan) 係而論，也有不同的論述進路。對此，我們(men) 采取的是對新發展理念與(yu) 法治中國先進行話語上的轉化，進而觀察二者的邏輯關(guan) 聯。

　　如前所述，新發展理念與(yu) 法治中國都屬於(yu) 政治話語體(ti) 係，但與(yu) 新發展理念有所不同的是，法治中國同時也有著法治的意蘊，其具體(ti) 的實現過程，實際上體(ti) 現的就是法治的本身。因此，新發展理念與(yu) 法治中國的關(guan) 係，實際上就是政治話語體(ti) 係與(yu) 法治話語體(ti) 係的關(guan) 係。從(cong) 兩(liang) 者各自實現的載體(ti) 而言，法治的核心在於(yu) 依法治國，其實現的基本載體(ti) 是法律。法治實踐的製度要素和機製，也要求社會(hui) 的治理和整合由法律實現，法律的民主性、權威性、穩定性、連續性、控權性，以及尊重和保障人權、維護公民權益的價(jia) 值承載，都是法治的具體(ti) 實現，在這一點上，法治與(yu) 法律是重合的。而作為(wei) 政治命題的新發展理念，它是黨(dang) 為(wei) 推動經濟社會(hui) 發展而提出的施政綱領，是黨(dang) 為(wei) 實現一定的政治目標而提出的政治決(jue) 策。在本質上，它屬於(yu) 執政黨(dang) 的政策範疇，是執政黨(dang) 推動各項事業(ye) 發展的重要措施和進行各項政治活動的主要方式。因此，從(cong) 這方麵看，新發展理念和法治中國之間的關(guan) 係，其實就是政策和法律之間的關(guan) 係，對新發展理念和法治中國的觀察，便可以直接從(cong) 政策和法律的關(guan) 係角度加以把握，從(cong) 而實現具象化。

　　從(cong) 法理角度而言，執政黨(dang) 政策並不屬於(yu) 法的淵源，自然不能和法律相等同。但另一方麵，由於(yu) 執政黨(dang) 的執政地位，其發布的政策在國家生活中又占有重要的地位，不僅(jin) 影響著法律的製定和實施，而且對於(yu) 法治本身而言，有著舉(ju) 足輕重，甚至實質上發揮著決(jue) 定作用的影響力。因此，總的來說，政策和法律之間是一種難以模式化的關(guan) 係，新發展理念與(yu) 法治中國便在這樣的關(guan) 係中膠著。這對解讀新發展理念對法治中國的引領，以及如何實現引領是一個(ge) 棘手的難題。我們(men) 認為(wei) ，解決(jue) 這個(ge) 難題，沒有別的出路，隻能通過進一步理清政策與(yu) 法律的關(guan) 係來加以把握。

　　(二)“引領”的方法論詮釋

　　一般來說，處理政策和法律之間關(guan) 係的最佳方式，是通過立法程序將政策上升為(wei) 法律，這樣便可以將執政黨(dang) 的施政理念和方式，向全國鋪開。因為(wei) ，執政黨(dang) 政策是執政黨(dang) 內(nei) 部製定的，不具有國家的意誌性，其適用對象僅(jin) 局限於(yu) 執政黨(dang) 。而法律則不同，它具有普遍性，其適用對象為(wei) 全體(ti) 公民。執政黨(dang) 政策通過立法程序上升為(wei) 法律的過程，其實就是其適用對象的擴展過程。不僅(jin) 如此，將政策上升為(wei) 法律後，其實施便有了國家強製力的保證，這對於(yu) 政策實施效果的達致，無疑是極為(wei) 重要的。這對實現新發展理念引領法治中國建設，無疑也是最直接的方式。

　　然而，其中的問題並不簡單。因為(wei) ，政策畢竟不同於(yu) 法律，它“在內(nei) 容上具有指導性與(yu) 號召性，注重原則上的闡述，雖然有些政策也有規範性，但一般比較原則，沒有法律那樣具體(ti) ”，沒有法律那般以明確的社會(hui) 規範，規定著人們(men) 的權利與(yu) 義(yi) 務。新發展理念便是如此，“創新、協調、綠色、開放、共享”都是極具原則性的倡導，即使黨(dang) 在全會(hui) 公報和後來的一係列的會(hui) 議講話中對其進行了解釋，但若要化為(wei) 規範性的具體(ti) 法律條款，也是很難實現的，至少需要極為(wei) 高超的立法技術。

　　當然，法律文本中也並不全然都是規範性的條款，還存在著原則性和綱領性的規定，比如經常出現在民法典中的“誠實信用”條款，以及憲法中大量的綱領性規定。這給新發展理念進入法律文本提供了很好的棲居地。將新發展理念作為(wei) 原則性或者綱領性內(nei) 容似乎看起來很正當，也很合理，但也存在著致命的缺陷。其一，就原則性條款的路徑而言，“創新、協調、綠色、開放、共享”能否成為(wei) 法律的一項原則是存在疑問的。雖然法律原則是法律的基礎性原理或者是為(wei) 其他法律要素提供基礎或本源的綜合性原理或出發點，但它也是具有法律效力的，可以直接作為(wei) 法院審判的依據，尤其是可以作為(wei) 疑難案件的斷案依據，以糾正嚴(yan) 格執行實在法可能帶來的不公。而新發展理念本質上屬於(yu) 政治命題，並不是抽象於(yu) 法律本身，更不能想象“創新、協調、綠色、開放、共享”可以作為(wei) 法院審判的依據。其二，即使如憲法文本一般，將新發展理念作為(wei) 綱領性條款納入法律文本，但這一做法也會(hui) 使得新發展理念如同憲法綱領性條款一般，麵臨(lin) 著是否具有規範性的質疑，這種質疑也會(hui) 進一步引起其能否作為(wei) 法律審查的依據問題。在這種質疑聲中，作為(wei) 綱領性條款的新發展理念，它的約束力極易得到消解，最終隻能淪為(wei) 一項原則性、口號性的宣傳(chuan) 。

　　我們(men) 認為(wei) ，基於(yu) 前麵論及的邏輯連接點，最好的方式便是通過法律價(jia) 值的中介實現對新發展理念的轉換。首先，“創新”、“開放”，在本質上是為(wei) 促進經濟社會(hui) 發展，為(wei) 其提供發展動力，開辟發展的國際環境，這和作為(wei) 法的效率原則是相貼切的。而“綠色”、“協調”則是麵對發展可能帶來的負麵影響而提出的矯正的手段，目的在於(yu) 維護生態環境，實現發展的平衡，這與(yu) 亞(ya) 裏士多德提出的矯正正義(yi) 是相符合的，與(yu) 法的正義(yi) 價(jia) 值是統一的，隻是這裏的正義(yi) 體(ti) 現的是集體(ti) 的正義(yi) ，是出於(yu) 時間和空間上的正義(yi) 的平衡。“共享”則體(ti) 現了發展的最終的價(jia) 值依歸，這與(yu) 法的平等價(jia) 值是相一致的。基於(yu) 此，我們(men) 認為(wei) ，在立法層麵，可以通過將“創新、協調、綠色、開放、共享” 轉化為(wei) 法律上的“效率、正義(yi) 、平等”來直接進入法律之內(nei) ，這不存在技術上的困難，也是最為(wei) 合適、高效的方式。

　　另一方麵，我們(men) 也不能忽視，並不是所有的政策都需要轉化為(wei) 法律，而是有其獨立存在的價(jia) 值和空間。新發展理念作為(wei) 經濟社會(hui) 發展的規律認識和指引，並不一定非要走通過立法的方式加以法條化的路徑，處理不當反而會(hui) 擠壓新發展理念的政策空間和獨立的價(jia) 值。我們(men) 認為(wei) ，最好的方式是依靠法治的作用，使立法和法的實施能夠貫徹政策的內(nei) 容和精神，具體(ti) 來說，就是將新發展理念作為(wei) 法治中國建設的控製手段，用於(yu) 監督和糾正立法和法實施中可能出現的偏差。市場經濟就是法治經濟、“以人為(wei) 中心”與(yu) “權利保障”的價(jia) 值趨同，以及公共秩序和公共利益的目的統一性，便是新發展理念能夠貫穿法治中國建設的最佳證明。

　　還有一點值得我們(men) 注意的是，並不僅(jin) 僅(jin) 隻是立法，法的實施也是法治的重要一環。由於(yu) 法律條文具有概括性和抽象性，在具體(ti) 的適用中，需要對條文進行解釋，也需要對適用的結果加以論證，說明理由。不似立法，對政策的法條化具有嚴(yan) 格的規範要求，法律適用中的解釋和理由說明，因為(wei) 不是裁判的依據，並不能改變法律條文本身，因此可以考慮融入非法律的因素作為(wei) 修辭，比如習(xi) 慣、價(jia) 值、政策等，這給新發展理念的進入提供了可能。一方麵，法律的解釋需要遵循一定的解釋方法，在不同的解釋方法中，貫徹新發展理念是比較便宜的方法，尤其是體(ti) 係解釋，“為(wei) 尋求法律解釋的恰當性，體(ti) 係解釋不僅(jin) 要向其他法律規範開放，還要向道德、價(jia) 值等其他社會(hui) 規範開放，在法律與(yu) 其他社會(hui) 規範、法律與(yu) 社會(hui) 之間尋求一致性”，這是政策影響法律解釋的最普遍的地方，也新發展理念融入法律適用的最佳方式。另一方麵，在行政和司法這樣的法律適用環節，將新發展理念作為(wei) 論據來論證法律適用結果的合法性和合理性也是可行的，而且新發展理念還可以直接被用於(yu) 說服公民對法律實施結果的理解，提高裁判和行政行為(wei) 的可接受性，降低法律實施過程中的成本，凸顯人性執法、和諧司法。

　　(三)“引領”作用的反向效應

　　新發展理念，作為(wei) 執政黨(dang) 政策，強調它對法治中國建設的引領，實際體(ti) 現的是執政黨(dang) 希望通過法律這一中介，將自己的意誌向全社會(hui) 宣示，從(cong) 而達到政策所欲追求的影響社會(hui) 的目的。這本質上是一種政治目標融入法律借助法律實現的一個(ge) 過程。但是，如果“受到法律之外經濟、社會(hui) 、政治目標的影響，法律的自主性、自治性受到嚴(yan) 重侵蝕，法律在這種強力政治邏輯的型塑下容易走向法律工具主義(yi) 或實用主義(yi) ”，甚至出現政治取代法律的極端現象。這是執政黨(dang) 不願意看到的局麵，因為(wei) ，雖然“法律結構一方麵大大擴張了政治權力的有效性，但是在另一方麵，政治權力也必須在法律結構框架內(nei) 才能實現這種有效性……政治權力在漠視法律的同時也難以建立自身的普遍有效性”。因此，我們(men) 在推進法治進程，實現新發展理念引領法治中國建設的同時，要時時保持警惕，準確理解“引領”的含義(yi) ，尊重政治與(yu) 法律相互間的獨立性和差異性，避免政治話語對法治話語的傾(qing) 軋與(yu) 替代，出現因法律功能的失調而可能引致的政令不暢問題。這正是本文在具體(ti) 解讀新發展理念引領法治中國建設時保持審慎性的原因所在。

　　然而，我們(men) 也不能忽視這樣的事實——正是政治與(yu) 法律處於(yu) 不同的話語體(ti) 係，遵循著不同的規則和邏輯，使得新發展理念在引領法治中國建設時，也顯現出一種“引領”的反向效應。眾(zhong) 所周知，就法律本身而言，規範性是其本質內(nei) 涵，且具有明確的雙向性，一方麵對社會(hui) 有著規範作用，另一方麵也在規範著自己。法律作為(wei) 一種規範性存在，使其得以成為(wei) 社會(hui) 普遍的行為(wei) 標準，這決(jue) 定了法律具有與(yu) 政治分離並能夠調控政治的內(nei) 在機製與(yu) 特性。正如馬丁·洛克林所言，“法律並不僅(jin) 僅(jin) 是政治的產(chan) 物，還為(wei) 政治行為(wei) 預設條件”。正是這種規範的雙向性，使得“法律作為(wei) 規則體(ti) 係，暗合社會(hui) 對政治的反控製訴求，能夠形成對政治的節製”。

　　因此，在主張新發展理念引領法治中國建設，通過具體(ti) 路徑實現“引領”的同時，實際上也是對新發展理念這一政治命題在法治話語中的拘束和規範。通過這種拘束和規範，一方麵有助於(yu) 提升新發展理念作為(wei) 政策的民主性和科學性，在為(wei) 新發展理念能夠得到更加規範表達的同時，也為(wei) 法律的具體(ti) 化提供更多的自主空間;另一方麵也可以借助法律這一中介，為(wei) 政治作用於(yu) 社會(hui) 提供一個(ge) 緩和的地帶，使得政治本身有一個(ge) 自我理性化的過程，從(cong) 而消除政治本身的剛性和傲慢，避免對社會(hui) 造成難以挽回的傷(shang) 害。這也正是“運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定”的現實路徑所在。

　　四

　　結語

　　新發展理念引領法治中國的建設，是一項重要的政治命題。 “市場經濟就是法治經濟”、“公共秩序和公共利益維護的目標統一”、“‘以人民為(wei) 中心’與(yu) ‘權利保障’的價(jia) 值趨同”這三個(ge) 方麵的邏輯連接點，為(wei) “引領”提供了可能性，但在具體(ti) 的方法論上則需要慎重的探索，以防止政治代替法律，破壞法律獨立性的出現。最好的方式便是通過法律價(jia) 值的中介實現‘創新、協調、綠色、開放、共享’ 的轉換, 以及通過作為(wei) 法律適用中的解釋和論證中的修辭兩(liang) 條路徑加以實現。而在實現“引領”的同時，其實也意味著執政黨(dang) 政策進入了法治的軌道，它的實施也須按照法治的思維和方式進行。當然，如何在具體(ti) 內(nei) 容上體(ti) 現出新發展理念對法治中國建設的引領，還有待實踐的觀察，也需要學界做進一步地探索。為(wei) 此，我們(men) 不能將腳步僅(jin) 僅(jin) 停留在政治層麵，單純依賴政治話語加以詮釋，而需進一步從(cong) 法治的視角觀察，化解其中政治和法律之間的隔閡，實現“引領”的理論建構，促進“引領”的法治化運行。

　　作者：周佑勇，東(dong) 南大學法學院教授、教育部長江學者獎勵計劃特聘教授