[關(guan) 鍵詞] 機構改革;黨(dang) 的全麵領導;國家治理現代化

　　[中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A

　　一、黨(dang) 和國家機構改革是一場深刻變革

　　黨(dang) 的十九屆三中全會(hui) 審議通過了《中共中央關(guan) 於(yu) 深化黨(dang) 和國家機構改革的決(jue) 定》和《深化黨(dang) 和國家機構改革方案》，這是以習(xi) 近平同誌為(wei) 核心的黨(dang) 中央總攬黨(dang) 和國家事業(ye) 發展全局，適應新時代中國特色社會(hui) 主義(yi) 發展要求作出的重大決(jue) 策部署。

　　自20世紀80年代以來，黨(dang) 中央部門先後於(yu) 1982年、1988年、1993年、1999年進行了四次改革，國務院機構先後於(yu) 1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年進行了七次改革。通過這幾次改革，我國黨(dang) 和國家機構的職能體(ti) 係完成了從(cong) 適應計劃經濟條件向適應社會(hui) 主義(yi) 市場經濟條件的重大轉變。那麽(me) 為(wei) 什麽(me) 還要繼續深化黨(dang) 和國家機構改革?黨(dang) 的十九屆三中全會(hui) 發布的《關(guan) 於(yu) 深化黨(dang) 和國家領導機構改革的決(jue) 定》給出了答案，那就是要在全麵深化改革進程中抓住有利時機，下決(jue) 心解決(jue) 黨(dang) 和國家機構設置和職能配置中存在的突出矛盾和問題，包括九個(ge) 具體(ti) 方麵的問題。通過對黨(dang) 和國家機構設置、職能配置、履職能力架構等進行係統性的調整，可以更好地適應新時代社會(hui) 主要矛盾重大轉化的需要，可以更好地堅持和加強黨(dang) 的全麵領導，其根本目的，在於(yu) 推進國家治理體(ti) 係和治理能力現代化這項複雜的係統工程。

　　黨(dang) 的十九大報告對深化機構和行政體(ti) 製改革做出了重要決(jue) 策部署。黨(dang) 的十九屆三中全會(hui) 進一步聚焦在“全麵深化黨(dang) 和國家機構改革”，這包括深化黨(dang) 中央機構改革(20項)、深化全國人大機構改革(3項)、深化國務院機構改革(23項)、深化全國政協機構改革(3項)、深化行政執法體(ti) 製改革(5項)、深化跨軍(jun) 地改革(6項)、深化群團組織改革、深化地方機構改革(8大類)等。共計八個(ge) 方麵、六十項重大改革任務。由於(yu) 廣泛涉及黨(dang) 和國務院、全國人大和全國政協，這次黨(dang) 和國家機構改革是十分“全麵”的改革;由於(yu) 在改革中黨(dang) 中央將減少6個(ge) 部級機構、國務院將減少15個(ge) 部級機構、全國人大和全國政協將各增加1個(ge) 專(zhuan) 委會(hui) ，[1]這次改革又是在過去機構改革基礎上的進一步“深化”，是21世紀最大規模的一次改革方案及實施計劃。

　　黨(dang) 和國家機構是我們(men) 黨(dang) 執政的重要載體(ti) ，也是上層建築的組成部分。黨(dang) 和國家機構的改革，按照黨(dang) 的十一屆三中全會(hui) 的論述，就是“改變同生產(chan) 力發展不適應的生產(chan) 關(guan) 係和上層建築，改變一切不適應的管理方式和活動方式和思想方式，因而是一場廣泛、深刻的革命”。

　　二、黨(dang) 和國家機構改革的曆程

　　黨(dang) 政關(guan) 係一直是我黨(dang) 十分重視的重大實踐問題，也是完善國家治理的核心理論課題。這裏的“政”是指廣義(yi) 的政府，包括立法行政司法等行使國家權力的所有國家機構。所謂黨(dang) 政關(guan) 係，就是執政黨(dang) 與(yu) 國家政權之間的關(guan) 係。

　　毛澤東(dong) 作為(wei) 中國政黨(dang) 製度和國家製度的締造者，早就明確提出“黨(dang) 是領導一切的”。1954年9月，毛澤東(dong) 在第一屆全國人民代表大會(hui) 第一次會(hui) 議開幕式講話中明確指出：“領導我們(men) 事業(ye) 的核心力量是中國共產(chan) 黨(dang) 。”1962年1月，毛澤東(dong) 在擴大的中央工作會(hui) 議上指出：“工、農(nong) 、商、學、兵、政、黨(dang) 這七個(ge) 方麵，黨(dang) 是領導一切的。黨(dang) 要領導工業(ye) 、農(nong) 業(ye) 、商業(ye) 、文化教育、軍(jun) 隊和政府。”1966年“文革”開始後不久，全國掀起了“踢開黨(dang) 委鬧革命”的浪潮，除野戰部隊外各級黨(dang) 委陷於(yu) 癱瘓，基層黨(dang) 組織停止活動，黨(dang) 的領導遭到嚴(yan) 重破壞。1969年黨(dang) 的九大，又針對性地提出“整黨(dang) 建黨(dang) ”。1973年12月，毛澤東(dong) 在主持召開政治局會(hui) 議時說：“政治局是管全部的，黨(dang) 政軍(jun) 民學、東(dong) 西南北中。”這次政治局會(hui) 議的背景是，毛澤東(dong) 提出實行八大軍(jun) 區司令員對調，同時，由鄧小平同誌出任中央政治局委員、中央軍(jun) 委委員，待到十屆二中全會(hui) 追認。這次政治局會(hui) 議上毛澤東(dong) 提出，政治局要議政。軍(jun) 委要議軍(jun) ，不僅(jin) 要議軍(jun) ，還要議政。當時是“文革”期間，黨(dang) 的領導大大削弱，1973年8月召開黨(dang) 的十大就是為(wei) 了恢複和保持黨(dang) 的領導。但是在實際中，黨(dang) 領導一切演變成了黨(dang) 包辦一切、幹預一切，黨(dang) 政不分、以黨(dang) 代政的現象十分普遍。

　　為(wei) 消除黨(dang) 政不分的種種弊端，鄧小平提出黨(dang) 政分開。1978年黨(dang) 的十一屆三中全會(hui) 公報指出：“應該在黨(dang) 的一元化領導之下，認真解決(jue) 黨(dang) 政企不分、以黨(dang) 代政、以政代企的現象”。1980年8月，鄧小平在中央政治局擴大會(hui) 議上《黨(dang) 和國家領導製度的改革》的講話，強調解決(jue) 黨(dang) 政不分、以黨(dang) 代政問題。黨(dang) 的十二大報告指出，要消除權力過分集中、兼職副職過多、機構重疊、職責不明、人浮於(yu) 事、黨(dang) 政不分等種種弊端，克服官僚主義(yi) 、提高工作效率。黨(dang) 的十三大報告明確提出實行黨(dang) 政分開，即黨(dang) 政職能分開，黨(dang) 的領導是政治領導，即政治原則、政治方向、重大決(jue) 策的領導和向國家政權機關(guan) 推薦重要幹部。從(cong) 黨(dang) 政不分到黨(dang) 政分開，是我們(men) 黨(dang) 的領導製度的一項重大改革。然而，鄧小平提出的黨(dang) 政分開不是西方國家的“黨(dang) 政分開”，黨(dang) 政分開的出發點和落腳點都是加強和改善黨(dang) 的領導，而不是削弱黨(dang) 的領導。黨(dang) 政分開也不是黨(dang) 與(yu) 政的絕對分開，而僅(jin) 是黨(dang) 組織和國家政權在職能上的分開，把行政權、審判權、檢察權、自治權等從(cong) 過去的“黨(dang) 政合一”中分離出來，使各部門各司其職，提高行政效率;黨(dang) 在內(nei) 政、外交、經濟、國防、人事等各個(ge) 方麵重大問題的決(jue) 策上，仍擁有領導地位。

　　為(wei) 進一步加強黨(dang) 政協調、政政協調，我黨(dang) 進一步從(cong) 黨(dang) 政分開走向黨(dang) 政分工，提出黨(dang) 總攬全局、各方協調的原則。2000年1月，江澤民在中紀委第四次全體(ti) 會(hui) 議上指出：中國共產(chan) 黨(dang) 是領導建設有中國特色社會(hui) 主義(yi) 偉(wei) 大事業(ye) 的核心力量。工農(nong) 兵學商，黨(dang) 是領導一切的。江澤民提出，要按照總攬全局、協調各方的原則，進一步加強和完善黨(dang) 的領導體(ti) 製，改進黨(dang) 的領導方式和執政方式，既保證黨(dang) 委的領導核心作用，又充分發揮人大、政府、政協以及人民團體(ti) 和其他方麵的職能作用。胡錦濤提出，要堅持發揮黨(dang) 總攬全局、協調各方的領導核心作用，提高黨(dang) 科學執政、民主執政、依法執政水平，保證黨(dang) 領導人民有效治理國家。

　　進入新時代，適應新矛盾，習(xi) 近平總書(shu) 記反複強調黨(dang) 的全麵領導。習(xi) 近平總書(shu) 記提出，中國特色社會(hui) 主義(yi) 最本質的特征是中國共產(chan) 黨(dang) 領導，中國特色社會(hui) 主義(yi) 製度的最大優(you) 勢是中國共產(chan) 黨(dang) 領導，要堅持黨(dang) 對一切工作的領導。黨(dang) 政軍(jun) 民學，東(dong) 西南北中，黨(dang) 是領導一切的。必須增強政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，自覺維護黨(dang) 中央權威和集中統一領導。提高黨(dang) 把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力，確保黨(dang) 始終總攬全局、協調各方。2018年2月，黨(dang) 的十九屆三中全會(hui) 明確提出完善堅持黨(dang) 的全麵領導的製度，建立健全黨(dang) 對重大工作的領導體(ti) 製機製。

　　三、新時代黨(dang) 和國家機構改革必須堅持黨(dang) 的全麵領導

　　在各領域各方麵工作中堅持黨(dang) 的全麵領導，是深化黨(dang) 和國家機構改革的根本所在。

　　什麽(me) 是黨(dang) 的全麵領導?首先，黨(dang) 是領導一切的。自毛澤東(dong) 在1962年提出這一偉(wei) 大判斷以來，曆屆黨(dang) 的領導人都始終堅持這一根本原則，習(xi) 近平進一步將“黨(dang) 是領導一切的”寫(xie) 入黨(dang) 章。黨(dang) 的十九大報告提出新時代中國特色社會(hui) 主義(yi) 方略的“十四個(ge) 堅持”之首，就是堅持黨(dang) 對一切工作的領導。其次，堅持黨(dang) 的全麵領導的目的是充分發揮黨(dang) 的領導的製度優(you) 越性，不等於(yu) “黨(dang) 政合一”，更不是簡單的“黨(dang) 政分開”，而是在黨(dang) 政分工的基礎上進一步加強黨(dang) 的領導能力，要克服“黨(dang) 政不分”的弊端，也要克服“相互否決(jue) ”的弊端，保證國家統一、法製統一、政令統一、市場統一。

　　如何貫徹黨(dang) 的全麵領導?黨(dang) 的領導是具體(ti) 的、務實的，必須把黨(dang) 的領導貫徹到治國理政全部活動之中，在黨(dang) 領導下不斷完善中國特色社會(hui) 主義(yi) 製度，不斷發展經濟、政治、文化、社會(hui) 、生態文明等各方麵的製度體(ti) 係。具體(ti) 來看：一是建立健全黨(dang) 對重大工作的領導體(ti) 製機製，在黨(dang) 領導各方麵工作的全局中起到綱舉(ju) 目張的統領作用;二是強化黨(dang) 的組織在同級組織中的領導地位，確保黨(dang) 的組織同其他組織的關(guan) 係真正理順;三是要更好發揮黨(dang) 的職能部門作用，促進黨(dang) 中央決(jue) 策部署落實到位，確保實現黨(dang) 在政治上、思想上、組織上的全麵領導;四是統籌設置黨(dang) 政機構，科學配置黨(dang) 政部門及內(nei) 設機構權力、明確職責，構建適應新時代發展要求的黨(dang) 政機構新格局。[2]

　　黨(dang) 的全麵領導是機構改革攻堅的必然要求。改革的攻堅性要求黨(dang) 的全麵領導。從(cong) “黨(dang) 的建設”到“國家機構改革”，黨(dang) 中央始終堅定全麵深化改革的大戰略，改革大業(ye) 次第鋪開。新中國成立以來，我國進行了十幾次較大的國家機構改革，取得了顯著成效，但依舊存在許多未能啃動的“硬骨頭”。首先，之前的機構改革主要體(ti) 現在組織結構和職能結構上，在權力結構和利益結構上並未做到根本性的調整。其次，之前的機構改革重點在“簡政”，即轉變政府職能，向市場、社會(hui) 放權;在“精兵”方麵則舉(ju) 措不多，幹部隊伍、公務員隊伍“能上能下”的機製尚不健全。這些“硬骨頭”涉及複雜的利益關(guan) 係，很難通過國家機構的自我革新得到解決(jue) ，必須從(cong) 政治層麵著手解決(jue) ，交由“黨(dang) 的全麵領導”加以攻堅，體(ti) 現了我黨(dang) 的改革大智慧。

　　改革的全麵性要求黨(dang) 的全麵領導。此次改革涉及黨(dang) 政軍(jun) 群各類機構的係統性改革，具體(ti) 包括中央機構、全國人大機構、國務院機構、全國政協機構、行政執法體(ti) 製、跨軍(jun) 地、群團組織、地方機構等八個(ge) 方麵。從(cong) 上至下、從(cong) 中央到地方各級機構均作了全麵調整改革部署，作為(wei) 這些機構的領導核心，黨(dang) 的全麵領導對改革有決(jue) 定性作用。

　　加強黨(dang) 的全麵領導是適應新矛盾的需要。社會(hui) 主要矛盾是推動社會(hui) 經濟發展的主要動力。1949年以來，我國社會(hui) 主要矛盾經曆了三次較大的演變，國務院機構改革也經曆了三個(ge) 不同階段。

　　一是社會(hui) 主義(yi) 建設探索時期。1956年黨(dang) 的八大首次提出，當前社會(hui) 主要矛盾不再是階級鬥爭(zheng) ，而是人民對於(yu) 經濟文化迅速發展的需要同當前經濟文化不能滿足人民需要的狀況之間的矛盾。應該說，這一定位是十分符合當時國情，但在探索社會(hui) 主義(yi) 建設道路過程中也出現了一些曲折，如“文化大革命”時期出現了用所謂階級鬥爭(zheng) 代替生產(chan) 鬥爭(zheng) 的做法。

　　這一時期，國家機構改革最大的特征是與(yu) 官僚主義(yi) 作鬥爭(zheng) 。毛澤東(dong) 同誌對政府官僚主義(yi) 深惡痛絕，因此這一時期的中央政府機構改革，呈現明顯的去官僚化。這主要體(ti) 現在：機構整合和人員裁減。由於(yu) 中央對社會(hui) 主要矛盾的定位在經濟發展與(yu) 階級鬥爭(zheng) 之間徘徊，計劃經濟體(ti) 製又要求政府對國民經濟發展進行大規模係統幹預，在中央政府機構設置方麵必然“小而多”，因此機構改革也始終未能跳出“機構精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。但這一時代作出了兩(liang) 個(ge) 重大製度創新一直沿用至今，一是國家製度，體(ti) 現在1954年憲法和國家機構的創建;二是黨(dang) 的製度，體(ti) 現在八大黨(dang) 章。但值得說明的是，即便是在“文革”期間，國家機構的去官僚化也仍然沒有長期將黨(dang) 的領導棄至一邊。1968年秋，全國29個(ge) 省區市都建立了本級革命委員會(hui) 。此後不久，為(wei) 體(ti) 現黨(dang) 對革委會(hui) 的領導，各省區市又成立了中共革委會(hui) 核心小組，行使原省委職權;從(cong) 1969年黨(dang) 的九大開始進行全麵“整黨(dang) 建黨(dang) ”，各省區市又重新開始選舉(ju) 產(chan) 生新一屆的黨(dang) 委領導班子。到1971年8月，各省區市黨(dang) 委新的領導班子均已恢複，並成為(wei) 各省“革委會(hui) ”的直接領導機構。[3]

　　二是進入改革開放時期。1981年黨(dang) 的十一屆六中全會(hui) 重新認識國情，全會(hui) 決(jue) 議中再次提出：在現階段，我國社會(hui) 的主要矛盾是人民日益增長的物質文化需要同落後的社會(hui) 生產(chan) 之間的矛盾。

　　這一時期，國家機構改革最大的特點是適應社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製改革的需要。進入改革開放時代，發展已成為(wei) 第一要務，社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製的建設和完善成為(wei) 我黨(dang) 和國家最核心的任務。最初，經濟改革由農(nong) 村發軔，逐步轉向城市，計劃經濟體(ti) 製下政府機構設置的問題逐漸暴露，過多的實際經濟管理部門已不適應發展市場經濟的要求，管得過多過死是這一階段機構改革的直接原因。這一時期的機構改革圍繞適應社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製的要求，漸進性地進行了機構調整，逐步改變管得過多過死的機構設置狀況，將更多權力下放給市場和社會(hui) ，將政府不必要的職能以“轉企”、“轉社”的形式剝離。這一時期，理順黨(dang) 政關(guan) 係的主要目標是解決(jue) “以黨(dang) 代政”、“黨(dang) 政不分”的問題，探索更加科學的黨(dang) 的執政方式。從(cong) 這一時期的主要矛盾出發，黨(dang) 所肩負的提高經濟社會(hui) 生產(chan) 力、滿足人民日益增長的物質文化需要的主要任務，也決(jue) 定了各級政府的“發展型”特征，一方麵更好地激發和維護市場主體(ti) 的活力、創造力，另一方麵在社會(hui) 主義(yi) 市場經濟活動中找準定位，避免越位、防止缺位。

　　三是中國特色社會(hui) 主義(yi) 新時代。黨(dang) 的十九大報告首次做出重大判斷：我國社會(hui) 主要矛盾已經轉變為(wei) 人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。

　　國家機構改革的最大特點是順應國家治理現代化需要，著力提高黨(dang) 和國家機構改革的係統性、協同性。本輪黨(dang) 和國家機構改革最重要的政治背景，就是黨(dang) 的十八大以來黨(dang) 的領導全麵加強。從(cong) 2016年1月中央政治局會(hui) 議提出“四個(ge) 意識”，到十八屆六中全會(hui) 審議通過《關(guan) 於(yu) 新形勢下黨(dang) 內(nei) 政治生活的若幹準則》，再到黨(dang) 的十九大報告，無不強調加強黨(dang) 的集中統一領導。黨(dang) 和國家機構改革，就是加強黨(dang) 的領導的落腳點，這一方麵是因為(wei) “黨(dang) 的領導的實施，離不開黨(dang) 和國家機構堅決(jue) 有效的執行力”，“加強黨(dang) 的長期執政能力建設，要求順應黨(dang) 和國家事業(ye) 發展需要、健全完善‘優(you) 化協同高效’的黨(dang) 和國家管理體(ti) 製”，[4]另一方麵也是由於(yu) 不平衡不充分是發展方麵更深層次的問題，客觀上需要在國家治理上進行更徹底的變革。韓正同誌在黨(dang) 的十九屆三中全會(hui) 提出，要抓住關(guan) 鍵環節和時間節點，做好國務院機構改革工作。堅持“先立後破、不立不破”。之前的改革更多要求是“破”，即破除和變革製約經濟社會(hui) 發展的上層建築，而現在更多要求是“立”，即創新符合新時代我國經濟社會(hui) 發展的上層建築，在相關(guan) 職責調整到位前，有關(guan) 部門和單位要按原職責落實工作任務，確保不出現責任缺位、工作斷檔。

　　總之，我國的經濟基礎經曆了從(cong) 社會(hui) 主義(yi) 計劃經濟向社會(hui) 主義(yi) 市場經濟轉變，再到當前向更加開放的發展轉變，上層建築也隨著經濟基礎不斷調整，反映了社會(hui) 主要矛盾的不斷演變，反映了經濟社會(hui) 發展的根本要求。

　　四、黨(dang) 的全麵領導是中國國家治理現代化的核心

　　習(xi) 近平總書(shu) 記指出：“國家治理體(ti) 係是由眾(zhong) 多子係統構成的複雜係統，這個(ge) 係統的核心是中國共產(chan) 黨(dang) 。”[5]深化黨(dang) 和國家機構改革，如同為(wei) 中國國家治理體(ti) 係和治理能力現代化提供了更強有力的“推進器”，而堅持完善黨(dang) 的全麵領導，就是確保國家治理現代化始終朝著正確的航向，而不會(hui) 走向西方化。

　　那麽(me) ，中國的國家治理現代化如何不同於(yu) 西方化?這是由中國的基本國情所決(jue) 定的，是由中國人民的曆史選擇所決(jue) 定的，也是由世界格局深刻變動過程中的一係列深刻教訓所決(jue) 定的：從(cong) 中國的基本國情來看，誠如習(xi) 近平總書(shu) 記所指出的，“我國今天的國家治理體(ti) 係，是在我國曆史傳(chuan) 承、文化傳(chuan) 統、社會(hui) 經濟發展的基礎上長期發展、漸進改進、內(nei) 生演化的結果”。從(cong) 人民的曆史選擇來看，中國共產(chan) 黨(dang) 從(cong) 登上政治舞台到成為(wei) 執政黨(dang) ，始終有著廣大人民的堅決(jue) 擁護;中國共產(chan) 黨(dang) 也始終代表最廣大人民的根本利益，始終全心全意為(wei) 全體(ti) 人民謀幸福。從(cong) 其他國家的教訓來看，世界上沒有哪個(ge) 非西方的發展中國家通過照搬西方化而達到了西方發達資本主義(yi) 國家的經濟社會(hui) 發展水平，恰恰相反，人們(men) 看到的是“阿拉伯之春”演變為(wei) “阿拉伯之亂(luan) ”進而演變為(wei) “阿拉伯之災”，國家悲劇一再上演。

　　中國國家治理體(ti) 係之所以具有優(you) 越性，其基礎就在於(yu) 堅持黨(dang) 的領導，紮根中國實際、不搞西方化。相比於(yu) 美國“否決(jue) 政治”的低效與(yu) 混亂(luan) ，中國的政治製度和政治活動更加團結、更具效率，是從(cong) 有效治理中國這一“超級國家”的需求出發而創新和不斷完善的“超級治理體(ti) 係”。[6]隻要牢牢把握住黨(dang) 的領導這個(ge) 最本質特征、在堅持完善黨(dang) 的全麵領導中發揮製度優(you) 越性，中華民族“複興(xing) 夢”、社會(hui) 主義(yi) “強國夢”都將在新時代的偉(wei) 大實踐中、在全體(ti) 人民的不懈奮鬥中如期成為(wei) 現實。

　　參考文獻

　　[1]習(xi) 近平. 關(guan) 於(yu) 深化黨(dang) 和國家機構改革決(jue) 定稿和方案稿的說明 [A].《中共中央關(guan) 於(yu) 深化黨(dang) 和國家機構改革的決(jue) 定》《深化黨(dang) 和國家機構改革方案》輔導讀本 [C].北京：人民出版社，2018：102-103.

　　[2]黃坤明. 建設總攬全局、協調各方的黨(dang) 的領導體(ti) 係 [A]. 《中共中央關(guan) 於(yu) 深化黨(dang) 和國家機構改革的決(jue) 定》《深化黨(dang) 和國家機構改革方案》輔導讀本 [C].北京：人民出版社，2018：68-70.

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　　[5]高選民.強化黨(dang) 的組織在同級組織中的領導地位 [A]. 《中共中央關(guan) 於(yu) 深化黨(dang) 和國家機構改革的決(jue) 定》《深化黨(dang) 和國家機構改革方案》輔導讀本 [C].北京：人民出版社，2018：131.

　　[6]胡鞍鋼，楊竺鬆.中美國家治理績效比較(2000-2012)[A]. 國家治理周刊，2014(8).

　　[基金項目]全國哲學社科規劃辦高端智庫建設專(zhuan) 項項目(20155010298)。

　　[作者簡介] 胡鞍鋼，清華大學國情研究院院長，清華大學公共管理學院教授;程文銀，清華大學公共管理學院博士生;楊竺鬆，清華大學公共管理學院博士後。