一、體製銜接困境

 

　　調查中發現，省直管縣財政體製僅僅是在財政資金的劃撥上實現了省縣直達，行政管理體製並沒有發生變化。在財政權方麵，省是直管縣(市)的領導，在人事權和行政權方麵，地級市(州)是直管縣(市)的領導。這就造成了財政體製與行政體製不銜接的困境：一方麵，縣級政府的人事權仍在市級手裏，受頭上“帽子”的限製，縣級政府並不能真正放開手腳，破除現有財政限製，全力發展縣域經濟和提供公共服務。另一方麵，縣級政府的其他行政權力受垂直領導體製和市級領導的限製，難以實現橫向統籌。這種分工聯合型的管理體係，由於缺乏統一協調，會在政策執行和監督的具體過程中造成缺位、重複與割裂等問題。

 

　　二、權責匹配困境

 

　　省直管縣財政體製下，市級財政不再擁有對縣級財政的管理權限，在不具有合法性地位的前提下，地級市麵臨權責匹配的困境。調查發現，72 .5%的地級市財政局長、46.4%的縣財政局長認為權責匹配情況弱化。通過對其他數據的比較分析可以發現其原因如下：

 

　　第一，地級市的財力弱化。31.4%的地級市財政局長、37.2%的縣財政局長認為地級市的財力在弱化。其原因在於，雖然H省在設定的改革原則中提出要“維持現行利益分配格局，保證各級財政現行體製和政策規定範圍內的既得財力不受影響”，但是，地級市並沒有享受到縣域經濟快速發展的“增量”分成。

 

　　第二，省政府的支持力度減弱。科級幹部由於主觀因素和信息不對稱的限製，難以對“省政府的支持力度”做客觀描述，而41.1%的處級幹部認為省政府的支持力度減弱，這對於地級市有效開展工作和履行自身職責來說具有不利影響。

 

　　第三，地級市對縣級的控製力減弱。處級和科級認同“對縣(區)的控製力減弱”的比例分別為90.2%和70.7%。其原因在於，地級市不再具備縣級財務的集中權和轉移支付的分配權，加上其自身財力也在弱化，無法對縣形成有效的財政約束或激勵。

 

　　三、定位困境

 

　　調查發現，省直管縣財政體製改革後，縣(縣級市)和地級市麵臨定位困境，主要表現在以下幾個方麵：

 

　　第一，定位認識不明確。剔除掉小概率事件，對於縣(縣級市)的定位，處級和科級的最高選擇比例和最低選擇比例間的差距隻有11.8%和13.0%;對於地級市的定位，處級和科級的最高選擇比例和最低選擇比例間的差距是21.6%和32.6%，但是其他的選項選擇比例比較接近。以上說明，無論縣(縣級市)還是地級市，政府幹部對其的定位認識是不明確的。

　　第二，定位認識不統一。關於“縣是公共產品的提供者”這一定位，在有效樣本中，有80.4%的處級幹部和67.5%的科級幹部認同，在縣(縣級市)的定位中，這是處級幹部與科級幹部認識差異最大的定位描述;關於“地級市是城鄉協調發展的統籌者”這一定位，有56.9%的處級幹部和34.1%的科級幹部認同，在地級市的定位中，這是處級幹部與科級幹部認識差異最大的定位描述;同時，關於其他定位描述，處級幹部和科級幹部的認識中也存在不同程度的差異。同時，在關於“省直管縣財政體製改革推進的限製因素”的多選題中，有37位處級幹部和69位科級幹部認同政府職能定位是限製省直管縣財政體製改革推進的因素之一，分別占各自有效樣本的72.5%和56.1%。可見，領導幹部對政府職能定位的認識影響省直管縣的實施效果，從側麵驗證了目前麵臨的定位困境。

 

　　四、合作困境

 

　　根據問卷統計的結果，98%的市、縣財政局長認為實行省直管縣後基層財政對轉移支付的依賴程度在增加。市、縣財政局長都在訪談中提到，一方麵，市縣財政依賴上級政府的轉移支付，財政幹部希望為本地爭取到較多的轉移支付金額。另一方麵，轉移支付的類型和規模不夠合理，大部分是專項轉移支付，限製了使用的對象，同時需要基層政府提供相關配套，市縣政府的財政壓力很大。這種依賴程度的提高客觀上造成了縣與縣、縣與市之間為爭奪更多的轉移支付資金而進行激烈競爭。在問卷調查中，有69.9%的科級幹部認為“縣域之間的競爭加劇”，在同類選項中科級幹部選擇比例是最高的，處級幹部中也有47.1%認同這一問題;同時，有62.7%的處級幹部認為“市縣經濟協作弱化”，在同類選項中處級幹部選擇比例是最高的，科級幹部中也有50.4%認同這一問題。由此可見，實行省直管縣財政改革之後，地級市和直管縣之間關係轉變，出現的爭項目、爭資金等情況已經造成市縣之間，的合作困境，不利於區域經濟的協調發展，不利於基本服務均等化的實現。

 

　　五、監督困境

 

　　實行省直管縣財政體製改革後，直管縣(市)麵臨監督力度加強與監督效果不力的矛盾困境。一方麵，在對“省對縣(市)財政的監管力度”的調查中，大部分科級幹部和部分處級幹部認為監督力度加強。43.1%的地級市財政局長、73.2%的縣財政局長認為省對縣(市)財政的監管力度增加。另一方麵，由於監督機製的不健全，導致多重檢查和重複檢查，直管縣(市)要承擔來自中央、省、市、同級部門的多重檢查，但具體監督的結果難以在不同監督體係間流通共享。隨著縣(市)項目增加、資金額度加大，監督檢查的頻率增加，檢查時間跨度大，不僅導致縣(市)財政部門工作人員疲於接待檢查，而且導致縣級財政承擔的監督檢查成本逐年上升。