《中共中央關(guan) 於(yu) 深化黨(dang) 和國家機構改革的決(jue) 定》(以下簡稱《決(jue) 定》)指出：“統籌優(you) 化地方機構設置和職能配置，構建從(cong) 中央到地方運行順暢、充滿活力、令行禁止的工作體(ti) 係。科學設置中央和地方事權，理順中央和地方職責關(guan) 係，更好發揮中央和地方兩(liang) 個(ge) 積極性，中央加強宏觀事務管理，地方在保證黨(dang) 中央令行禁止前提下管理好本地區事務，合理設置和配置各層級機構及其職能。”這為(wei) 統籌優(you) 化地方機構設置和職能配置指明了方向、提供了遵循。

　　地方機構設置和職能配置既有一般性也有特殊性

　　地方機構改革在指導思想、目標和內(nei) 容上，與(yu) 中央層麵黨(dang) 和國家機構改革是一致的。地方機構改革要遵循統一的指導思想和統一的目標，堅持統一的原則。在改革任務方麵，要完善堅持黨(dang) 的全麵領導的製度，優(you) 化政府機構設置和職能配置，統籌黨(dang) 政軍(jun) 群機構改革，推進機構編製法定化。

　　每一個(ge) 地方均有一定的特殊性，需要因地製宜。我國是一個(ge) 大國，在具體(ti) 實施管理時，分為(wei) 眾(zhong) 多行政區劃。截至2016年底，省一級區劃有32個(ge) (不含2個(ge) 特別行政區)，地一級有334個(ge) ，縣一級有2851個(ge) ，鄉(xiang) 一級有41002個(ge) 。在眾(zhong) 多行政區劃中，不僅(jin) 存在因管理層級不同而導致的管理職責不同，而且經濟文化發展水平、產(chan) 業(ye) 結構和發展規劃、民族構成等方麵的差異也都決(jue) 定了在機構設置和職能配置上要因地製宜。

　　妥善處理一般性和特殊性的關(guan) 係，關(guan) 鍵要把握好4個(ge) 要點：一是確保全國政令統一，二是賦予省級及以下政府更多自主權，三是構建簡約高效的基層管理體(ti) 製，四是規範垂直管理體(ti) 製和地方分級管理體(ti) 製。

　　確保黨(dang) 中央令行禁止和全國政令統一是統籌優(you) 化地方機構設置和職能配置的最基本前提

　　地方機構設置要保證有效實施黨(dang) 中央方針政策和國家法律法規。黨(dang) 章規定：“必須實行正確的集中，牢固樹立政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，堅定維護以習(xi) 近平同誌為(wei) 核心的黨(dang) 中央權威和集中統一領導，保證全黨(dang) 的團結統一和行動一致，保證黨(dang) 的決(jue) 定得到迅速有效的貫徹執行。”憲法第一百一十條規定：“地方各級人民政府對上一級國家行政機關(guan) 負責並報告工作。全國地方各級人民政府都是國務院統一領導下的國家行政機關(guan) ，都服從(cong) 國務院。”維護全國政治權力的集中統一，維護全國各族人民的安定團結，是全國人民的政治共識。我們(men) 要高度重視確保黨(dang) 中央令行禁止和全國政令統一的極端重要性，並將之貫徹到統籌優(you) 化地方機構設置和職能配置的全過程。

　　省、市、縣各級涉及黨(dang) 中央集中統一領導和國家法製統一、政令統一、市場統一的機構職能要基本對應。確保黨(dang) 中央令行禁止和全國政令統一，必然要求從(cong) 中央到省、市、縣各級黨(dang) 和國家的機構職能基本對應。基本對應並不排斥每一個(ge) 地方的特殊性，它強調的是有效實施黨(dang) 中央方針政策和國家法律法規，而不是強調機構和職能完全對應。基本對應並不是要求“上下一般粗”，它強調的是上下貫通、執行有力，而不是實行機構和職能的機械對接。每一個(ge) 地方的機構都是有限額的，而且越往下限額越少。如果都一一對接，也對接不過來。所以，在機構總數有限的情況下，能對口設置的對口設置;不能對口設置的，隻能保證下級有明確的機構和職能來承接上級機構的指令並貫徹實施。

　　賦予省級及以下政府更多自主權是統籌優(you) 化地方機構設置和職能配置的重要任務

　　下放權力是增強地方治理能力的重要途徑。地方和中央的事務不完全一樣，中央主要是加強宏觀事務管理，而地方不僅(jin) 要保證黨(dang) 中央政令暢通，還要管理好本地區事務。中央大政方針需要地方各級結合本地實際，調配各種資源，通過各種辦事環節的具體(ti) 操作，最終才能讓群眾(zhong) 得到實惠。要辦事就得有能力，增強地方治理能力的一個(ge) 重要途徑是下放權力。《決(jue) 定》提出“把直接麵向基層、量大麵廣、由地方實施更為(wei) 便捷有效的經濟社會(hui) 管理事項下放給地方”，就是著眼於(yu) 增強地方的治理能力，提高辦事效率，更好地服務群眾(zhong) 、方便群眾(zhong) 。

　　做好地方因地製宜設置機構和配置職能這一套自選動作。《決(jue) 定》指出：“除中央有明確規定外，允許地方因地製宜設置機構和配置職能，允許把因地製宜設置的機構並入同上級機關(guan) 對口的機構，在規定限額內(nei) 確定機構數量、名稱、排序等。”對於(yu) 某一個(ge) 具體(ti) 地方來說，中央關(guan) 於(yu) 深化黨(dang) 和國家機構改革的大政方針已經明確，主要的改革任務已經明確，相應的規定動作會(hui) 逐級下達，地方在機構設置和職能配置上的自主權也已經明確。剩下的是如何吃透中央精神，結合本地實際，用好自主權，編排出因地製宜設置機構和配置職能的自選動作，並在做好規定動作的同時做好自選動作。各地都有自己的具體(ti) 情況，也都有自己的特殊性。即便是中央規定的統一動作，落到具體(ti) 的地方，也是輕重難易各不相同。這就需要在做自選動作的過程中，堅持黨(dang) 的思想路線和發揚黨(dang) 的優(you) 良傳(chuan) 統，堅持一切從(cong) 實際出發，深入調查研究，從(cong) 群眾(zhong) 中來、到群眾(zhong) 中去，解放思想、實事求是、與(yu) 時俱進、求真務實。

　　構建簡約高效的基層管理體(ti) 製是統籌優(you) 化地方機構設置和職能配置的戰略選擇

　　鄉(xiang) 鎮和街道管理體(ti) 製建設，事關(guan) 國家治理體(ti) 係和治理能力的基礎。鄉(xiang) 鎮和街道是我國最基層的政權，上級指令多數要通過這一級政權來實現。對於(yu) 城市居民和農(nong) 村村民來說，更多也是通過鄉(xiang) 鎮和街道的所作所為(wei) 來感受黨(dang) 和國家的溫暖，並通過其形象來認知黨(dang) 和政府。同樣，老百姓對黨(dang) 和國家機構改革效果的評價(jia) ，也主要是看鄉(xiang) 鎮和街道的辦事效率是否提高，是否更公道、更便捷。基礎不牢，地動山搖。必須高度重視基層政權建設，夯實國家治理體(ti) 係和治理能力的基礎。

　　基層政權機構設置和人力資源調配必須麵向人民群眾(zhong) 、符合基層事務特點。上級機關(guan) 是分部門研究製定政策，鄉(xiang) 鎮和街道則是組成團隊，包村(居委會(hui) )到人、包戶到人去落實政策。工作模式不同，人員和職能任務的擺布模式自然也就不同。所以，鄉(xiang) 鎮和街道機構設置必須麵向人民群眾(zhong) 、符合基層事務特點，不能照搬上級機關(guan) 的設置模式，不能要求鄉(xiang) 鎮和街道也對口上級機關(guan) 設置機構和配置職能。

　　根據工作需要，設立綜合性機構，實行扁平化和網格化管理。《決(jue) 定》提出，基層政權的機構設置要“根據工作實際需要，整合基層的審批、服務、執法等方麵力量，統籌機構編製資源，整合相關(guan) 職能設立綜合性機構，實行扁平化和網格化管理”。一是根據工作實際需要來考慮基層的機構，既不要一哄而起，也不要千篇一律。二是盡可能綜合設置。基層的人員編製等資源極為(wei) 有限，基層辦事是綜合辦事，需要相互補充、相互調劑，隻能整合力量、整合資源、整合相關(guan) 職能，設立綜合性盡可能高一些的機構。三是基層機構不要疊床架屋。不要在服務大廳上再搞一個(ge) 管大廳的機構，然後上麵再來一個(ge) 分管領導。鄉(xiang) 鎮和街道分管領導可以直接兼服務大廳的主任，實行扁平化管理。網格化管理是現代城市管理的一種手段，即將城市社區分成眾(zhong) 多網格化的小格，然後利用現代科技手段實現對每一個(ge) 網格的精細化管理。

　　推動治理重心下移，保證基層事情基層辦、基層權力給基層、基層事情有人辦。加強基層政權建設，還必須推動治理重心下移，盡可能把資源、服務、管理放到基層，真正讓基層政權有足夠的能力發揮作用。基層政權最靠近人民群眾(zhong) 、最了解具體(ti) 情況，人民群眾(zhong) 的訴求最先向基層政權表達，最後的管理責任也是由基層來承擔的。因此，要將基層辦事所需資源給予基層。

　　真正發揮基層政權的基礎性作用，優(you) 化上級機關(guan) 對基層的領導方式。上級機關(guan) 要改變要求下級對口設置機構的習(xi) 慣性思維，既允許“一對多”，由一個(ge) 基層機構承接多個(ge) 上級機構交辦的任務;也允許“多對一”，由基層不同機構向同一個(ge) 上級機構請示匯報工作。同樣，上級機關(guan) 對基層的監督管理也不能搞成事無巨細都要拿到上級來審批。上級機關(guan) 要著力明確基層的辦事依據，規範政策標準和工作流程，控製基層辦事的自由裁量權。同時，輔之以必要的監督和檢查，特別是要健全監督體(ti) 係，發揮人民群眾(zhong) 監督作用，發揮行政相對人(到基層辦事的人員)評價(jia) 基層的作用。

　　不能忽視供水、供電、供氣等直接服務民生的公共事業(ye) 部門的改革。對於(yu) 人民群眾(zhong) 來說，經常打交道的還有基層負責供水、供電、供氣等的各種“站”和“所”。黨(dang) 和國家機構改革的一條極為(wei) 重要的原則是堅持以人民為(wei) 中心，改革的出發點和落腳點是實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益。所以，在推進基層政權改革時，要積極推進直接服務民生、向人民群眾(zhong) 提供普遍服務的公共事業(ye) 部門的改革，改進這些基層單位的服務方式，最大限度地方便群眾(zhong) 。

　　規範垂直管理體(ti) 製和地方分級管理體(ti) 製

　　從(cong) 政治學的角度來劃分，我國的國家結構形式是單一製，而不是聯邦製，並不搞所謂的地方政府專(zhuan) 屬權。憲法規定，中華人民共和國的國家機構實行民主集中製的原則(第三條)。憲法還規定，國務院是最高國家行政機關(guan) (第八十五條)，國務院統一領導全國地方各級國家行政機關(guan) 的工作，規定中央和省、自治區、直轄市的國家行政機關(guan) 的職權的具體(ti) 劃分(第八十九條第四項)。從(cong) 憲法第八十九條對中央政府職權的規定和第一百零七條對縣級以上地方各級人民政府權限的規定來看，有少部分事項是中央政府有、地方政府沒有的，而多數事項是中央和縣以上地方各級人民政府都有的。從(cong) 政治實踐來看，一類事務是中央負責、中央直接管，而另一類是多數事務，是中央定大政方針，具體(ti) 由地方分級管理。理順和明確中央與(yu) 地方的權責關(guan) 係，要從(cong) 理順和明確這兩(liang) 類事務的權責關(guan) 係入手。

　　屬於(yu) 中央事權、由中央負責的事項，由中央設立垂直機構實行規範管理。實行垂直管理是強調由中央負責任，並不是搞“井水不犯河水”。在實際工作中，中央垂直管理機構需要協助和配合地方行使職權，也需要地方的協作和配合，因而要健全垂直管理機構和地方的協作配合機製。

　　屬於(yu) 中央和地方協同管理、需要地方分級負責的事項，實行分級管理。實行分級管理強調的是地方各級的責任，而不是排斥中央的統一領導。為(wei) 此，中央要加強指導、協調和監督。