從(cong) 十六大以來，宅基地製度改革就提出來了，但一直沒有突破。原因是什麽(me) ?政治上的考慮是一個(ge) 因素，宅基地被認為(wei) 是農(nong) 民安身立命的地方，擔心如果改革做的不好，農(nong) 民就沒有立錐之地。另外，也有一種觀點認為(wei) ，宅基地改革隻在極少數城郊發達地區有需求，大多數農(nong) 區沒有。十八屆三中全會(hui) 作出了全麵深化改革的決(jue) 定，2015年在全國選取33個(ge) 試點縣市，啟動農(nong) 村土地改革三項試點試驗，試點之初，宅基地製度改革試點有15個(ge) ，後來為(wei) 了統籌推進改革，將改革範圍擴大到了33個(ge) 試點，而且中央在宅基地改革方麵的口子也在不斷地放。我們(men) 要考慮的是，宅基地製度改革到底有沒有需求?

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　　宅基地製度改革需求的三個(ge) 方麵

　　一是農(nong) 民的代際變化帶來農(nong) 民與(yu) 土地、農(nong) 民與(yu) 村莊的粘度變化。如果這兩(liang) 個(ge) 關(guan) 係還一直保持的很緊密，改革必要性就會(hui) 大大下降。為(wei) 什麽(me) 現在很多人堅決(jue) 反對宅基地製度改革?源於(yu) 他們(men) 仍固守鄉(xiang) 土中國的土地觀——土地是命根子，不能丟(diu) ，不能放，所以不能改。如果農(nong) 民跟土地和村莊的粘度還那麽(me) 緊的話，是改不動的。實際上，經過多年的發展，農(nong) 民和土地的關(guan) 係已經在發生變化，筆者到瀘縣調查和試驗跟蹤發現，作為(wei) 未來我國城鄉(xiang) 轉型的革命性的一代，“農(nong) 二代”的生活方式基本上已經城市化了，他們(men) 跟農(nong) 業(ye) 的關(guan) 係已經不是那麽(me) 緊密了。他們(men) 對土地的觀念也發生了重大變化，他們(men) 跟村莊的關(guan) 係也在變化，由鄉(xiang) 土變故土、家鄉(xiang) 變故鄉(xiang) 之勢，必須正視這些變化。我們(men) 隱約感到，未來“農(nong) 二代”的落腳很有可能在縣城或者鎮裏，不一定落到村裏，當然這不意味著他們(men) 會(hui) 與(yu) 村莊斷根。現在可以看到“農(nong) 二代”在城市買(mai) 房的人增加，孩子讀書(shu) 在縣城，對他們(men) 跟鄉(xiang) 村的關(guan) 係正在發生的變化不能視而不見。粘度是觀察宅基地製度改革非常重要的指標，粘度的變化反映了農(nong) 民跟土地、農(nong) 民跟村莊關(guan) 係的改變，如果粘度鬆動了，就有改革的機會(hui) 了。當然這裏也有一個(ge) 重要的政策把握，就是改革的節奏。改革的節奏取決(jue) 於(yu) 農(nong) 民與(yu) 土地以及村莊粘度的鬆動程度，不同代際的農(nong) 民跟村莊和土地的關(guan) 係，影響著宅基地製度改革的節奏。

　　二是村莊的演化和分化。現在一些人講鄉(xiang) 村振興(xing) ，越來越陷入浪漫主義(yi) 情懷，這非常危險。前幾年都在擔心農(nong) 民苦、農(nong) 村破、農(nong) 業(ye) 危，現在怎麽(me) 一下子農(nong) 民成為(wei) 最令人羨慕的職業(ye) ?還有人認為(wei) 鄉(xiang) 村振興(xing) 就是把所有的村莊振興(xing) 一遍，怎麽(me) 可能呢?我們(men) 要認清基本現實，這個(ge) 基本事實就是未來我國的村莊還會(hui) 進一步分化，而不可能齊頭並進。所以，我們(men) 認為(wei) ，村莊的死和村莊的活是基本問題，如果規律上未來隻有少部分村莊的複活，那大部分的村莊未來走向何處?這是一個(ge) 問題。第二個(ge) 基本事實，村莊適度的聚集是避開不了的現實，不可能還按以前自然村落為(wei) 基本單位安排宅基地。村莊的演化和村莊的分化，直接帶來對原來宅基地分配製度、宅基地使用製度、宅基地財產(chan) 權製度的影響。

　　三是鄉(xiang) 村經濟活動在起變化。筆者最近在各地調研發現，我們(men) 原來對農(nong) 業(ye) 的定義(yi) 、農(nong) 業(ye) 的功能、農(nong) 業(ye) 的形態在理論和政策的認識上都太窄、太單薄了。最近去日本考察，對比日本的農(nong) 業(ye) 農(nong) 村發展，一個(ge) 強烈的感受是，我們(men) 為(wei) 了城市和工業(ye) 發展，把農(nong) 業(ye) 越變越窄，變成就是解決(jue) 吃飯問題。現在來看，整個(ge) 農(nong) 業(ye) 的內(nei) 涵必須改變，事實上也在改變。農(nong) 業(ye) 的功能也要從(cong) 單純的滿足食品需求到健康、安全、文化的功能轉變，進而帶來農(nong) 業(ye) 的產(chan) 業(ye) 裂變。農(nong) 業(ye) 經濟活動變化之後，傳(chuan) 統以耕作為(wei) 半徑的村莊聚落形態也會(hui) 變化，這個(ge) 變化對我們(men) 宅基地製度改革也會(hui) 產(chan) 生了重大的衝(chong) 擊。

　　從(cong) 以上三個(ge) 方麵來看，宅基地製度改革的需求不僅(jin) 僅(jin) 是在發達地區存在，也在大多數的傳(chuan) 統農(nong) 區存在。這些地區“農(nong) 二代”跟土地和村莊的關(guan) 係變化是最大的。原來我們(men) 宅基地製度的基本安排，在整個(ge) 鄉(xiang) 村的三個(ge) 因素發生變化以後，必須作出改變。如果不作出改變，宅基地製度會(hui) 成為(wei) 鄉(xiang) 村轉型和城鄉(xiang) 關(guan) 係滯後的最重要製度安排。

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　　宅基地改革最難的地方在哪裏?

　　筆者認為(wei) 宅基地改革難在如何破宅基地製度的特殊性。我們(men) 設置了一套非常複雜、非常奇特的製度安排，這套製度安排原來基本上是負責兩(liang) 個(ge) 基本目標：一是保證農(nong) 民有住所;二是保證耕地可控。為(wei) 了這兩(liang) 個(ge) 目標，宅基地製度的設置越做越特殊。特殊性的第一點就是為(wei) 保證每個(ge) 人有住所，實行無償(chang) 分配，這就是宅基地取得的無償(chang) 性;第二是宅基地的成員性，就是以集體(ti) 組織成員作為(wei) 分配的基礎;第三是宅基地財產(chan) 權的殘缺，隻有居住權，無財產(chan) 權、收益權、轉讓權;第四是村莊的封閉性，其他人和資本的都不能進來，進來之後都是不懷好意的。這些特殊性安排帶來的結果就是，這個(ge) 製度是不能動的。宅基地製度改革，就要想辦法在這四件事上找到突破口。

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　　宅基地改革的三個(ge) 理論問題

　　一個(ge) 是集體(ti) 所有權和農(nong) 戶成員權。承包地是集體(ti) 所有製下農(nong) 地的承包權到農(nong) 戶，所以集體(ti) 所有製就是成員權所有製。宅基地在所有製安排上跟承包地在所有製上都叫集體(ti) 所有製，但是在所有權的權利安排是不一樣的。對於(yu) 宅基地，集體(ti) 所有權有實實在在的權力，能分配和管製宅基地，從(cong) 宅基地上獲取收益，以及管控村莊分到農(nong) 戶以外的公共部分，這個(ge) 到底怎麽(me) 理解?在農(nong) 村，同樣是集體(ti) 土地(承包地和宅基地)，卻產(chan) 生了兩(liang) 種不同的集體(ti) 所有權的製度安排。

　　第二是宅基地的事實權利和法定權利。從(cong) 宅基地的財產(chan) 屬性來看，農(nong) 村的幾類土地裏麵，農(nong) 民真正認為(wei) 最具有財產(chan) 特性的就是宅基地。從(cong) 領證情況看，農(nong) 民認為(wei) 宅基地是祖祖輩輩傳(chuan) 下來的，對宅基地財產(chan) 屬性認識是最強的。但是，宅基地權利的賦予和獲得上，又不是按財產(chan) 權取得的，是通過公權力分配給農(nong) 民的。在法律內(nei) 涵上，分配給農(nong) 民的使用權又沒有財產(chan) 屬性，隻有居住屬性，不能作其他使用，隻能蓋房子，不能轉讓和出租，也不能交易。所以就產(chan) 生了一個(ge) 問題，曆史上習(xi) 慣形成的宅基地的事實權利，和通過公權分配給農(nong) 民的宅基地使用權，這兩(liang) 者差異很大。目前進行宅基地製度改革時，我們(men) 所采取的給農(nong) 民宅基地權利顯化的方式，都是通過公權力顯化的，而且都是通過政府權利的安排來給農(nong) 民一部分分配的權力。所以，這裏就麵臨(lin) 一個(ge) 很大的問題，即宅基地和農(nong) 村承包地的“三權分置”，是不是賦予其財產(chan) 權的屬性，如果賦予了財產(chan) 權的屬性，第一權利的賦權要全麵;第二公權要降低;第三宅基地的使用、交易財產(chan) 權應該是以權利的認定為(wei) 基礎，以權利價(jia) 值為(wei) 基礎。

　　第三是宅基地使用權和集體(ti) 建設用地使用權的關(guan) 係。目前宅基地權利的賦權隻有居住權，而當前推進的集體(ti) 經營性建設用地的改革，卻賦予了其出讓、租賃、入股，實行與(yu) 國有土地同等入市、同權同價(jia) 權利，超越了宅基地製度改革的內(nei) 容。那麽(me) 宅基地能否作為(wei) 集體(ti) 建設用地具有同等的權利呢?這是我們(men) 接下來需要麵臨(lin) 的一個(ge) 問題。