全國人大就預算法修正案(草案二次審議稿，下稱草案(二稿)向社會(hui) 公開征求意見已經結束，但在新的預算法通過並頒布實施之前，社會(hui) 對這一問題的關(guan) 注與(yu) 熱議仍將持續。此次網上提交的修改建議多達31萬(wan) 餘(yu) 條，其焦點集中於(yu) 預算權在行政與(yu) 立法兩(liang) 大部門間的配置失衡上。草案(二稿)的內(nei) 容顯示出行政部門預算權力的過於(yu) 強勢，同時映襯出人大的預算決(jue) 策權和監督權不夠充分。那麽(me) 新的預算法應該如何回應社會(hui) 輿論的期待，在上述兩(liang) 方麵加以改進呢？

　　一、背景

　　1、1994年以來的預算管理體(ti) 製改革

　　預算法是用來規範一國預算管理權力的法律文件，其核心內(nei) 容是預算權在各預算參與(yu) 主體(ti) 間的配置。在現代代議製度下，主要是指預算權在立法部門與(yu) 行政部門間的分配。其中，行政部門含各級支出部門(如教育部門、衛生部門等等)和核心預算部門(如財政部門)，後者掌管各級支出部門的行政經費。除了預算權的配置，預算法涉及的基本內(nei) 容還包括：財政收支的範圍與(yu) 規模、財政預決(jue) 算的法定程序、相關(guan) 預算主體(ti) 的法律義(yi) 務與(yu) 責任等。

　　改革開放以後，隨著計劃經濟體(ti) 製的解體(ti) ，原國家計委獨掌的預算權旁落，而新的預算權力架構尚未成型，造成了各支出部門肢解國家預算權的格局，導致政府收支極度分散、缺乏統一化、法治化和有效率的預算管理，這被有關(guan) 學者稱之為(wei) 預算權的“碎片化”。

　　自1994年預算法頒布實施以來，特別是2000年以來，中國財稅改革的重點由偏重財政收入管理方麵，轉向重視財政支出和預算管理改革，通過嚴(yan) 格預算外收支管理、推行部門預算、引入新的預算收支分類和細化預算編製，以及實行國庫集中收付和政府采購製度，強化了政府預算的內(nei) 部行政控製機製，初步樹立了財政部門作為(wei) 核心預算部門的地位。與(yu) 過去部門間分割的預算權配置架構相比，預算權向核心預算部門的相對集中，標誌著預算管理方麵行政控製體(ti) 係的建立，這是中國預算管理體(ti) 製的重大進步。

　　2、1994年以來預算管理體(ti) 製改革的成就與(yu) 不足

　　盡管沒有明說，但中國當前的預算管理體(ti) 製改革顯然是以西方傳(chuan) 統預算管理體(ti) 製為(wei) 藍本的。該體(ti) 製以控製和問責為(wei) 特色：在行政部門內(nei) 部，通過核心預算部門對支出部門的投入控製，以促進公共資源的配置效率和公共部門的運行效率；在行政-立法部門之間，則通過後者對前者的撥款控製，限製行政部門的總規模(表現在收入、支出、盈餘(yu) /赤字、債(zhai) 務等各類指標上)，達到財政約束的目的。

　　經曆了自1994年以來的曆次改革，中國預算管理體(ti) 製方麵所取得的主要成就是，初步樹立了財政部門作為(wei) 核心預算部門的地位，有限度地強化了對政府預算的內(nei) 部行政控製，而在強化外部的立法控製方麵並無根本進展。主要表現在：(1)人大對政府預算的決(jue) 定權、監督權不充分，預算準備過程中的辯論和質詢過程缺失，預算審批過程中的修正權和否決(jue) 權流於(yu) 形式。(2)財政問責僅(jin) 限於(yu) 自上而下的行政問責，缺乏來自立法機關(guan) 的有效問責。

　　二、對草案(二稿)的評價(jia)

　　此次全國人大麵向社會(hui) 公開征集意見的草案(二稿)最大的看點，是擬對上述預算管理體(ti) 製改革的成績予以法律確認。在現階段，預算權碎片化的情況依然存在，繼續強化和完善核心預算部門對其他支出部門的行政控製，有利於(yu) 財政收支的進一步公開化、透明化和實施公眾(zhong) 監督，對於(yu) 加強預算控製十分必要。草案(二稿)在這方麵有了明顯進步，例如：第五、十、十一、十五條，事實上(盡管文字表述上不夠明顯)規定了預算管理的全麵性、嚴(yan) 格性、公開性和年度性原則。再如：第四十條將中央預算草案初步方案提交人大審議的時間，由提前30天延長到提前45天，要求細化草案的編製，明確要求本級公共預算一般收支至少編列到款，重點支出至少編列到項。

　　然而，草案(二稿)在行政部門-立法部門預算權的配置格局上，依然未能超越現有的實踐。由於(yu) 草案(二稿)出自國務院主導的財政部門之手，導致在諸多細節上具有明顯的行政主導色彩，立法部門的權力空間遭擠占。對社會(hui) 上廣為(wei) 期待的落實和擴大人大預算決(jue) 策與(yu) 監督權的問題，未見有突破性的進展。

　　根據市場經濟國家傳(chuan) 統預算管理的經驗，在以控製為(wei) 核心的預算管理體(ti) 製下，核心預算部門對財政收支的內(nei) 部行政控製與(yu) 外部立法控製是缺一不可的。在外部立法控製軟弱的前提之下，單純強化核心預算部門對其他支出部門的行政控製，有可能導致核心財政部門獨大的局麵，甚至會(hui) 擠占立法部門權力，為(wei) 預算管理體(ti) 製的後續改革帶來隱憂。草案(二稿)多處體(ti) 現了行政部門對立法部門預算權力的這種擠占。例如：

　　1、從(cong) 預算收支範圍(第三章)上看，第三十八條增加了第二款：“各部門、各單位上一年預算的結轉、結餘(yu) 資金按照國務院財政部門的規定辦理”。此舉(ju) 強調了行政部門對結餘(yu) 資金的支配權，明顯削弱了立法機關(guan) 對預算過程的控製。

　　2、從(cong) 預算審查和批準(第五章)上看，草案(二稿)未言及人大的預算修正權與(yu) 否決(jue) 權。

　　3、從(cong) 預算執行(第六章)上看，第四十九條規定，預算年度開始後，各級預算草案在本級人民代表大會(hui) 批準前，可以安排一係列支出，此條明顯製約了立法部門以撥款控製作為(wei) 手段製約行政部門的能力。

　　4、從(cong) 立法權上看，第二十五條規定“政府性基金預算、國有資本經營預算和社會(hui) 保障預算的收支範圍，按照國務院的規定執行”；第九十一條規定將政府性基金預算、國有資本經營預算和社會(hui) 保障預算的編製、執行和實施步驟，交“由國務院依據本法作出規定”。由行政部門行立法之責，明顯越權。

　　三、對修正案的幾點原則性建議

　　1、堅持以“控製”為(wei) 預算管理的目標不動搖

　　盡管出於(yu) 對績效的考慮，現代預算管理的實踐已經部分地超越了純粹“控製”取向的傳(chuan) 統預算管理目標，對一些權利性的預算外收支項目(如：社會(hui) 保障)采取接受和容忍的態度。但基於(yu) 中國現階段的實際情況，我們(men) 認為(wei) 《預算法》的修訂仍應堅持“控製”導向的傳(chuan) 統預算管理目標不動搖，絕不能放鬆對預算外收支的控製。

　　依據中國國情，假若沒有很好的預算控製，根本談不上財政績效。

　　2、預算法應全麵反映傳(chuan) 統預算管理的原則

　　草案(二稿)第一條、第九條涉及預算管理的目標與(yu) 原則，但其表述與(yu) 傳(chuan) 統預算管理的控製目標與(yu) 相應原則相去甚遠。建議在草案(二稿)第一條中對這一“控製”取向的管理原則明確表述。將第九條中對傳(chuan) 統預算管理的陳舊表述刪去。並在此後諸條的文字表述上，明確體(ti) 現傳(chuan) 統預算管理的全麵性、一致性、年度性、和嚴(yan) 格性原則。

　　草案(二稿)“總則”第五條涉及全麵性原則，即，各級政府的全部收支進預算。與(yu) 之對應的是第三十二條和第三十三條，其中第三十二條，較好地體(ti) 現了預算編製環節全部收入進預算，但第三十三條，用語老舊、表述模糊，並未體(ti) 現全部支出進預算的理念。第十條闡述了嚴(yan) 格性原則，應予堅持。第十一條體(ti) 現了公開性原則，但其最後一款規定“各部門負責本部門預算、決(jue) 算的公開。預算、預算調整、決(jue) 算公開的具體(ti) 辦法，由國務院規定”似不合理，應改為(wei) “由國務院製定，並報同級人民代表大會(hui) 審批”。第十五條是年度性原則。然而，此條款中規定的預算年度起止日期必須與(yu) 人大批準預算的日期保持協調，以杜絕預算批準之前就花錢的現象，保證預算的嚴(yan) 肅性。建議要麽(me) 將此條中的預算年度改為(wei) 每年4月1日到次年3月31日，要麽(me) 將人大會(hui) 議召開的時間改為(wei) 每年9月。

　　3、落實預算執行的問責機製

　　傳(chuan) 統預算管理原則的核心，是要建立預算管理的內(nei) 部行政控製和外部立法控製，然而，要實現預算控製的目標，必須落實到有效的公共問責機製。沒有問責，就沒有可信的預算控製。

　　從(cong) 監督權上看，第八十條和第八十一條規定，各級人民代表大會(hui) 和縣級以上各級人民代表大會(hui) 常務委員會(hui) 對預算、決(jue) 算中的重大事項或者特定問題的監督權僅(jin) 限於(yu) “組織調查、提出詢問或者質詢”，以及“獲得及時答複”的權力。顯然，這種監督權是十分有限而乏力的。

　　從(cong) 法律責任(第十章)上看，對違反預算法的行為(wei) ，除適用刑法的以外，所規定的都是自上而下的行政問責。在缺乏真正來自權力機關(guan) 問責的前提下，修正草案應致力於(yu) 坐實自上而下的行政問責，強化問責手段的具體(ti) 化和可實施性。

　　4、引導未來預算管理改革的方向

　　未來預算管理改革必然要強化外部控製，為(wei) 體(ti) 現法律的嚴(yan) 肅性，預算法應為(wei) 這一實踐留出空間，以避免短期內(nei) 再做大幅度的立法調整。建議全麵修正本文第二部分中所提到的行政權越位條款，為(wei) 預算管理法治化打下基礎。特別是，草案(二稿)第十二條第二款規定：“國家實行中央和地方分稅製財政管理體(ti) 製，具體(ti) 辦法由國務院規定，報全國人民代表大會(hui) 常務委員會(hui) 備案。”此款條文明顯超越了行政權力應有之邊界，眾(zhong) 所周知，中央與(yu) 地方財政關(guan) 係本係憲法規範的對象，此條款導致行政權的擴張，不但僭越立法權，更有僭越憲法之嫌疑，實不足取。