黨(dang) 的十九大報告提出“深化機構和行政體(ti) 製改革”，十九屆三中全會(hui) 對深化黨(dang) 和國家機構改革作出部署，明確了改革的指導思想、原則、目標和任務，強調這是“推進國家治理體(ti) 係和治理能力現代化的一場深刻變革”。深化政府機構改革是黨(dang) 和國家機構改革的重要任務，是國家治理變革的必然要求，要適應新時代發展的要求，以加強黨(dang) 的全麵領導為(wei) 統領，以國家治理體(ti) 係和治理能力現代化為(wei) 導向，以優(you) 化協同高效為(wei) 著力點，轉變政府職能，推進重點領域和關(guan) 鍵環節的機構職能調整優(you) 化，著力構建職責明確、依法行政的政府治理體(ti) 係，增強政府公信力和執行力，加快建設人民滿意的服務型政府。

　　一、圍繞推動高質量發展調整政府機構和職能

　　機構是職能的載體(ti) ,職能是機構的角色作用。改革政府機構不是簡單的合並分拆重組，核心要義(yi) 是轉變職能，提高效能。十九屆三中全會(hui) 提出要“轉變政府職能，優(you) 化政府機構設置和職能配置”。當前，我國發展進入新時代，社會(hui) 主要矛盾已經發生變化，人民群眾(zhong) 對美好生活需要提出了更高要求，需要各級政府提高治理能力，以推動高質量發展化解發展不平衡不充分的矛盾。麵對新時代發展提出的新要求，政府機構設置和職能配置還存在不完全適應的地方，如政府職能轉變還不到位、機構設置不夠科學、職責缺位和效能不高等問題，都需要通過深化政府機構改革來解決(jue) ，完善政府治理體(ti) 係，提升治理能力，為(wei) 各項事業(ye) 發展提供有力的組織保障。

　　這次國務院機構改革，深入貫徹黨(dang) 的十九大和十九屆三中全會(hui) 的精神和部署，適應我國社會(hui) 主要矛盾變化，聚焦發展所需、基層所盼、民心所向，著眼於(yu) 轉變政府職能，圍繞推動高質量發展，建設現代化經濟體(ti) 係，加強和完善政府經濟調節、市場監管、社會(hui) 管理、公共服務、生態環境保護五項基本職能，按照優(you) 化協同高效的原則，調整機構設置，優(you) 化職能配置，提高政府效能。例如，在經濟調節方麵，合理配置宏觀管理部門職能，深入推進簡政放權改革，營造良好的營商環境。在生態環境保護方麵，改革自然資源和生態環境管理體(ti) 製，合理配置職能，組建自然資源部、生態環境部等部門。在公共服務方麵，強化公共服務職能，組建文化和旅遊部、國家衛生健康委、退役軍(jun) 人事務部、應急管理部等政府部門。通過改革，優(you) 化了政府機構職能體(ti) 係，理順了職責關(guan) 係，使政府機構設置更加符合實際、科學合理、更有效率。在推進改革實施中，還需關(guan) 注以下幾點。

　　一是推進政府職能轉變。這是深化政府機構改革的應有之義(yi) 。無論是新組部門，還是未調整部門，都要把機構改革與(yu) “放管服”改革結合起來，進一步轉變職能，提高效能，堅決(jue) 破除製約使市場在資源配置中起決(jue) 定性作用、更好發揮政府作用的體(ti) 製機製弊端，深化簡政放權，最大限度減少政府對市場資源的直接配置，最大程度減少政府對市場活動的直接幹預，大幅降低製度性交易成本，全麵實施市場準入負麵清單製度，清理廢除妨礙統一市場和公平競爭(zheng) 的各種規定和做法，激發各類市場主體(ti) 活力和創新潛力，優(you) 化營商環境，為(wei) 推動高質量發展，建設人民滿意的服務型政府助力開道。

　　二是明確部門職責關(guan) 係。通過這次國務院機構改革，形成了新的政府組織機構框架，總體(ti) 上理順了部門職責關(guan) 係。接下來，還需要在新的組織框架下進一步調整、細化和明確部門職責關(guan) 係，構建職責明確的政府治理體(ti) 係，防止出現職責重複、多頭管理、推諉扯皮等情況。首先是明確不同部門的職責範圍，使一個(ge) 部門對相關(guan) 事務實行集中管理，一件事情盡可能由一個(ge) 部門負責，做到分工明確，邊界清晰。其次是分清主次責任，對於(yu) 部門間無法避免的職責交叉事項，或者在工作流程上需要不同部門分階段或分環節管理的事項，按照“誰主管誰負責”的原則，使主管部門負主要責任，其他部門負配合責任，防止權責不一、權責脫節。最後是加強協調配合，對常態性涉及多個(ge) 部門的管理事項，建立由主管部門牽頭的協調機製，如建立部際聯席會(hui) 議，形成工作合力。

　　三是優(you) 化部門內(nei) 設機構設置。根據曆次機構改革的經驗和規律，一輪大的機構調整重組後，容易出現部門內(nei) 設機構增多、職責交叉重複、各幹各的、職數超編等情況，內(nei) 部關(guan) 係磨合需要較長時間。深化改革的思路，就是按照部門新的職能定位和大部門製原理，進行內(nei) 部優(you) 化組合，對一些部門中分設過細、職責重複、相互牽扯的內(nei) 設機構，可加大整合力度，采取大司局、大處室設置;對部門內(nei) 部決(jue) 策與(yu) 執行不分、監管職責缺位等問題，應將主要承擔執行性、監管性職責的內(nei) 設機構和直屬機構界定為(wei) 專(zhuan) 門的執行機構，使之相對獨立，專(zhuan) 事執行和監管，增強政府執行力;對職數超編現象，應根據新的職責任務，做出合理的調整和安排。

　　二、對職能相近的黨(dang) 和政府機構統籌設置

　　改革開放以來，我國先後集中進行了7次政府機構改革，屬於(yu) 行政體(ti) 製改革的範疇。這次機構改革與(yu) 以往不同，將改革範圍涵蓋黨(dang) 和國家各類機構統籌推進。黨(dang) 的十九大提出“統籌考慮各類機構設置，科學配置黨(dang) 政部門及內(nei) 設機構權力、明確職責”。十九屆三中全會(hui) 提出“統籌設置黨(dang) 政機構，黨(dang) 的有關(guan) 機構可以同職能相近、聯係緊密的其他部門統籌設置，實行合並設立或合署辦公”。這裏的“統籌設置”就包括黨(dang) 和政府機構。在這方麵，一些部門和地方已進行過改革探索。例如，多年來黨(dang) 的紀檢部門和政府監察部門實行合署辦公，取得顯著成效。廣東(dong) 順德2009年開始探索統籌黨(dang) 政機構改革，通過精簡合並、合署辦公等形式，將原來41個(ge) 黨(dang) 政部門整合為(wei) 16個(ge) ，增強了黨(dang) 的執政能力和政府執行力，有效化解了機構分設過細、職能重疊、多頭管理等問題。2010年起廣東(dong) 有25個(ge) 縣(市、區)借鑒順德的做法和經驗開展了改革試點。

　　站在推進國家治理變革的高度，深化機構改革要以加強黨(dang) 的全麵領導為(wei) 統領，統籌黨(dang) 和政府機構設置。針對一些領域黨(dang) 和政府機構重疊、職責交叉、權責脫節等突出問題，按照優(you) 化協同高效的要求，通盤考慮黨(dang) 和政府機構設置，準確定位，合理分工，有分有合，對一些職能相近，聯係緊密的黨(dang) 的機構和政府機構可采取綜合設置，實行合並設立或合署辦公，理順職責關(guan) 係，提高整體(ti) 效能。在地方，對省市縣職能相近、工作重合的黨(dang) 委機構和政府機構，探索合並設立或合署辦公，使一類事務盡可能由一個(ge) 部門負責或統籌，推動地方機構整合精簡。

　　三、根據地方履職特點優(you) 化地方政府機構設置

　　我國是一個(ge) 大國，設有五級政府，中央政府機構和地方政府是一個(ge) 有機整體(ti) 。合理設置地方政府機構，理順中央地方政府職責關(guan) 係，才能發揮好中央和地方兩(liang) 個(ge) 積極性。十九屆三中全會(hui) 強調要“統籌優(you) 化地方機構設置和職能配置，構建從(cong) 中央到地方運行順暢、充滿活力、令行禁止的工作體(ti) 係”。地方政府機構改革是整個(ge) 政府機構改革的重要組成部分，在以往曆次改革中，許多地方勇於(yu) 探索，先行先試，為(wei) 麵上改革積累了有益經驗。同時，目前地方政府機構設置中還存在著一些不合理不協調等問題，需要通過改革加以解決(jue) 。

　　第一，統籌優(you) 化地方政府機構設置。長期以來，一些領域中央和地方政府機構職能上下一般粗，上級有的下級也有，沒有突出各自職能重點;有些適合地方管理的事務，中央政府部門管得過多過細，地方缺乏自主權。改進的思路，就是根據地方政府職能特點來優(you) 化機構設置及職能配置，省市縣涉及國家法製統一、政令統一、市場統一的機構職能要基本對應，明確同中央政府對口的組織機構，確保行政體(ti) 係上下貫通、執行有力。賦予省級及以下政府機構更多自主權，增強地方治理能力，把那些直接麵向基層、量大麵廣、更加適合地方管理的事務下放給地方，除中央有明確要求外，地方可結合本地實際，因地製宜設置政府機構，並可把相關(guan) 機構並入同上級政府機構對口的機構，在規定限額內(nei) 確定機構數量、名稱、排序、編製等。

　　第二，綜合設立基層政府機構。基層政府機構設置應麵向群眾(zhong) ，符合基層事務特點，按照簡約高效的要求，整合相關(guan) 職能和機構，設立綜合性機構，對上級政府機構既可“一對多”，也可“多對一”，並實行治理重心下移，盡可能把資源、服務、管理放到基層，增強基層治理能力。

　　第三，理順垂直機構與(yu) 地方管理關(guan) 係。垂直機構是指中央政府部門在地方設立的分支機構或派出機構，與(yu) 地方管理有著密切關(guan) 係。十九屆三中全會(hui) 提出要“規範垂直管理體(ti) 製和地方分級管理體(ti) 製”。從(cong) 實際情況看，改革開放後我國實行權力下放，地方有了更多自主權，同時也出現了地方保護、市場分割、“上有政策下有對策”等問題，因此一些中央政府部門相繼設立垂直機構，以保證中央政令暢通，由此又出現了地方職能受肢解、與(yu) 地方矛盾突出等新問題。改革的思路，是根據中央地方事權劃分來理順關(guan) 係，屬於(yu) 中央事權並由中央負責的事務，中央設立垂直機構實行管理，並健全與(yu) 地方的協作配合機製;屬於(yu) 中央和地方共同事權並需地方負責的事務，實行分級管理，中央政府部門加強指導、協調和監督;屬於(yu) 地方事權並由地方負責的事務，由地方政府管理，形成職責明確、權責一致、協同配合的政府治理體(ti) 係。

　　四、建立統籌使用各類編製資源的動態調整機製

　　編製配備事關(guan) 機構的人員數額、結構分布、職位配置、財政支出和成本效益，直接影響到機構的履職和運行，是政府機構改革不可或缺的內(nei) 容。黨(dang) 的十九大提出要“統籌使用各類編製資源”，十九屆三中全會(hui) 提出要加大統籌調配力度，建立動態調整機製，強化剛性約束等新要求。多年來,政府機構的人員編製采取總量控製，總體(ti) 保持適中，但一直存在著膨脹壓力大、財政負擔重、結構分布失衡、隱形擴編嚴(yan) 重等問題，這就需要按照“統籌使用”的思路, 加大改革創新力度，建立嚴(yan) 控總量、盤活存量的動態調整機製，用好各類編製資源，既保障各項事業(ye) 需要，又防止人員膨脹。

　　一是盤活存量。推行需求引領、盤活存量、動態供給的管理模式，形成動態調整機製，加大統籌編製調配的範圍和力度，破除部門間、地區間、層級間、身份間的編製使用壁壘，在總量內(nei) 有保有壓，此消彼長，靈活調劑或周轉使用各類編製資源，進行動態調整，優(you) 化結構布局。

　　二是“人隨事走”。編製資源是用來履職的，應當隨著職能變化及時調整，職能弱化的核減，職能強化的增配。例如，隨著簡政放權深入，可將原來主要從(cong) 事行政審批的人員編製崗位轉移到監管或服務崗位。創新提供服務方式，推行購買(mai) 服務、服務外包、技術創新等，減少機構的編製數量，或者以同樣編製提供更多服務。按照事業(ye) 單位分類改革的思路，將行政類事業(ye) 單位人員轉為(wei) 行政編製，經營類事業(ye) 單位人員轉為(wei) 企業(ye) 編製，公益類事業(ye) 單位實行更加符合實際的編製管理方式。

　　三是剛性約束。研究製定各類人員編製配備的標準、評估和管理的製度，加大機構編製信息公開力度，嚴(yan) 格執行編製管理規定，加大查處力度和問責追責，建立機構編製、組織人事、財政審計、紀檢監察等部門的協調配合機製，增強合力。

　　五、以政府機構編製法定化鞏固改革成果

　　機構編製法定化是政府機構改革的法治保障，是依法治國、依法行政的必然要求。黨(dang) 的十九大提出“完善國家機構組織法”，十九屆三中全會(hui) 提出“要依法管理各類組織機構，加快推進機構、職能、權限、程序、責任法定化”。這就將機構編製立法提到改革日程，以法治來保障機構改革成果。改革開放以來，我國先後修訂了國務院和地方政府組織法，分別製定了國務院和地方政府機構編製管理條例等法律法規，開展部門“三定”規定工作，但相對而言立法仍滯後於(yu) 形勢發展的需要，存在著製度不健全，已有法律規定過於(yu) 原則簡約，剛性約束不強等問題。

　　推進政府機構編製法定化應從(cong) 多個(ge) 層麵依法有序展開。主要包括：完善政府組織機構基本法，研究修訂國務院組織法和地方政府組織法，對政府機構組織的原則、序列、規格、職數、職責權限、隸屬關(guan) 係等內(nei) 容做出明確規定;研究製定機構編製法，明確政府部門的職責權限、內(nei) 設機構、人員編製、職數配置、運行規則等內(nei) 容;推動配套立法，完善公務員法、預算法、監察法相關(guan) 法律法規，形成相互銜接配套的機構編製法律法規體(ti) 係;加強和完善部門“三定”規定，重點是適應這次政府機構改革的需要，將深化“放管服”改革與(yu) 部門“三定”規定結合起來，推動政府職能轉變，把不該政府管的事項轉移出去，把該由下級政府管的事項下放，把該由政府管的事項規定到位，同時要理順部門職責關(guan) 係，增強“三定”規定嚴(yan) 肅性和權威性;全麵推行政府部門權責清單製度，實現權責清單同“三定”規定有機銜接，提高權責清單製度的規範性、科學性和實用性，有效規範和約束政府部門履職行為(wei) ，加快形成職責明確、依法行政的政府治理體(ti) 係。■