黨(dang) 的十九大報告明確提出要完善承包地“三權”分置製度。改革開放以來，隨著市場化、城鎮化進程的加快發展，北京市農(nong) 村承包地的流轉已比較普遍。在實踐的基礎上進一步完善京郊承包地“三權”分置製度，對於(yu) 更好地維護農(nong) 民集體(ti) 、承包農(nong) 戶、經營主體(ti) 的各項權益、推動鄉(xiang) 村振興(xing) 、促進鄉(xiang) 村治理現代化具有重要的現實意義(yi) 。

　　北京市農(nong) 用地基本情況

　　根據北京經辦2014年全市集體(ti) 土地資源清查統計，截至2013年年底，北京市農(nong) 村集體(ti) 土地麵積2049.3萬(wan) 畝(mu) ，占全市土地總麵積2461.6萬(wan) 畝(mu) 的83.3%。在農(nong) 村集體(ti) 土地中，農(nong) 用地1594萬(wan) 畝(mu) ，占77.8%;農(nong) 村集體(ti) 建設用地261.1萬(wan) 畝(mu) ，占12.7%;未利用地194.2萬(wan) 畝(mu) ，占9.5%。在1594萬(wan) 畝(mu) 農(nong) 用地中，直接用於(yu) 生產(chan) 經營的農(nong) 用地637.1萬(wan) 畝(mu) ，占40%，其餘(yu) 60%是生態林。隨著改革的深化和經濟社會(hui) 的發展，京郊農(nong) 用地的流轉已經大量出現，承包地“三權”分置在實踐中不斷發展。概括起來，京郊農(nong) 用地基本情況具有以下幾方麵的特點：一是集體(ti) 直接經營的農(nong) 用地比重較大;二是確權方式多樣;三是土地流轉的比例較高;四是農(nong) 戶家庭經營與(yu) 新型經營主體(ti) 的規模化經營並存;五是土地流轉市場相對比較規範，確權登記頒證工作基本完成。

　　存在的主要問題及原因分析

　　在集體(ti) 所有權、農(nong) 戶承包權、土地經營權等方麵存在一些問題，造成這些問題的主要原因是多方麵的，一是政策研究滯後。由於(yu) 城鎮化的快速發展，京郊農(nong) 村的土地流轉發展較快，但相關(guan) 政策研究卻明顯滯後，造成對農(nong) 村土地流轉產(chan) 生的問題認識不到位、情況不清楚、解決(jue) 問題的思路不清晰、應對措施跟不上。二是政策製度滯後。未能根據京郊農(nong) 村改革發展的實際及時研究製定相關(guan) 政策製度，是造成農(nong) 村承包土地“三權”各種問題的重要因素。北京市至今沒有研究製定有關(guan) 完善“三權”分置製度的政策文件。2004年實行的《北京市建設征地補償(chang) 安置辦法》中有許多條款已經過時，已不適應現在發展的需要，但卻至今沒有納入地方立法調研修改計劃。國家有關(guan) 法律也沒有明確賦予集體(ti) 所有權、農(nong) 戶承包權、土地經營權這三權的充分權能等。三是監督管理滯後。目前，京郊農(nong) 村集體(ti) 賬麵資產(chan) 已達6000多億(yi) 元，如果包括集體(ti) 土地在內(nei) ，總估價(jia) 在10.4萬(wan) 億(yi) 元。麵對農(nong) 村集體(ti) 資產(chan) 的快速增長，相應的集體(ti) 資產(chan) 監督管理水平卻沒有及時跟上，監督管理漏洞不少，給“小官”們(men) 留下了“貪腐”的許多空間，造成村集體(ti) 和村民財產(chan) 權益的重大損失。四是產(chan) 權保護滯後。長期以來，各級黨(dang) 委和政府把政策工作的注意力和著重點都放在增加農(nong) 民收入上，而對如何保護農(nong) 民的產(chan) 權則明顯重視不夠。特別是有的地方的領導幹部法治意識不強，產(chan) 權保護觀念淡薄，為(wei) 片麵追求當地經濟增長而強征農(nong) 民土地、強拆農(nong) 民住宅，對農(nong) 民財產(chan) 權利的侵害極大。五是鄉(xiang) 村治理滯後。隨著市場化、城鎮化、城鄉(xiang) 一體(ti) 化以及農(nong) 業(ye) 現代化、人口老齡化的發展，京郊農(nong) 村經濟社會(hui) 結構發生了很大的變化，但與(yu) 此相適應的鄉(xiang) 村治理體(ti) 係和治理能力還沒跟上，致使鄉(xiang) 村的自治不力、法治不靈、德治不足，社會(hui) 風氣和政治生態有待進一步淨化。

　　對策建議

　　針對以上這些問題，筆者提出四點建議。

　　第一，圍繞彰顯農(nong) 民集體(ti) ，加強集體(ti) 所有權的製度建設。一是要突出農(nong) 民集體(ti) 是土地集體(ti) 所有權的權利主體(ti) 的地位。要改變由村幹部而不是農(nong) 民集體(ti) 行使和管理集體(ti) 所有權的局麵。農(nong) 民集體(ti) 不是抽象的，而是由一個(ge) 個(ge) 具體(ti) 農(nong) 民組成的。必須加強農(nong) 村集體(ti) 經濟組織建設和民主議事製度建設，保障集體(ti) 經濟組織成員或代表依法行使知情權、表達權、參與(yu) 權、監督權、決(jue) 策權。二是要防止集體(ti) 所有權行使中的兩(liang) 種錯誤傾(qing) 向，一種是要防止鄉(xiang) 村幹部借口集體(ti) 所有權而隨意收回農(nong) 戶承包權的現象，另一種是要防止鄉(xiang) 村幹部在集體(ti) 所有權受到侵害時無所作為(wei) 或無能為(wei) 力的現象。三是要明確規定集體(ti) 所有權的具體(ti) 權能。從(cong) 法理上說，集體(ti) 所有權人即農(nong) 民集體(ti) 對集體(ti) 土地依法享有占有、使用、收益、處分的權利，但這種行使又是有條件、範圍和限度的。這是由我國農(nong) 村土地集體(ti) 所有、家庭承包的基本經營製度決(jue) 定的。建議《農(nong) 村土地承包法修正案草案》增加“集體(ti) 所有權的保護和行使”一節內(nei) 容，將發包方的有關(guan) 內(nei) 容納入其中並充實完善，使之與(yu) “土地承包權的保護與(yu) 轉讓”“土地經營權的保護與(yu) 流轉”並列。

　　第二，圍繞明確充分賦權，加強農(nong) 戶承包權的製度建設。一是要對承包地進行充分賦權，核心是擴大農(nong) 民對承包地的處分權能，具體(ti) 是賦予農(nong) 戶對承包地享有繼承權、贈與(yu) 權、融資擔保權等權能，轉讓權可以不限於(yu) 本集體(ti) 經濟組織範圍之內(nei) 。二是將土地承包權分為(wei) 初始承包權和繼受承包權。在第一輪或第二輪承包時獲得土地承包權的農(nong) 戶享有初始承包權，此後通過轉讓、繼承、贈與(yu) 獲得承包權的為(wei) 繼受承包權。特別重要的是，如果不建立繼受承包權製度，農(nong) 民的土地承包權將隨著人口的自然消亡而消亡。三是第二輪承包期到期後，自動延長土地承包期30年，要繼續堅持“增人不增地、減人不減地”原則，不得打亂(luan) 重分土地。集體(ti) 經濟組織新增人口，既可以通過轉讓、繼承、贈與(yu) 獲得繼受承包權，也可以通過市場流轉獲得土地經營權。四是要保護農(nong) 戶承包權免遭來自所有權和經營權兩(liang) 方麵的夾擊與(yu) 侵蝕，既要謹防鄉(xiang) 村幹部借口堅持集體(ti) 所有權而侵害農(nong) 戶承包權，又要警惕地方政府與(yu) 社會(hui) 資本借口放活土地經營權而損害農(nong) 戶承包權。

　　第三，圍繞規範土地經營，加強土地經營權的製度建設。一是將土地經營權區分為(wei) 承包經營權和流轉經營權。承包經營權是作為(wei) 集體(ti) 經濟組織成員獲得土地承包權時自我經營土地的權利，或者繼受承包權人自我經營土地的權利;流轉經營權是通過土地流轉市場獲得的土地經營權。對這兩(liang) 種經營權既要區別對待，又要共同保護。所謂區別對待，就是要看到承包經營權和流轉經營權的不同之處，承包經營權中既有承包權又有經營權，而流轉經營權中隻有經營權沒有承包權，這兩(liang) 種經營權中的權利含有量不同。所謂共同保護，就是既不得因強調承包經營權而忽視流轉經營權的保護，也不得借口擴大規模經營、發展新型經營主體(ti) 而隻扶助流轉經營權卻漠視承包經營權，要建立覆蓋兩(liang) 種經營權的普惠型農(nong) 業(ye) 支持保護補貼政策體(ti) 係。三是明確規定土地經營權人享有占有、使用、收益的權利以及出租(轉包)、入股、融資擔保等合理的處分權，尤其是要建立普惠型的融資擔保製度，保障小農(nong) 經營戶獲得必要的金融信貸支持。重點是要將土地經營權的保護納入規範化、法治化的軌道。四是隨著農(nong) 戶承包期的再延長，要相應延長土地流轉合同，穩定土地經營人的預期。五是進一步重視農(nong) 業(ye) 基礎設施建設，加大農(nong) 業(ye) 基礎設施建設投入力度，真正落實土地經營權人根據政策法律法規建設農(nong) 業(ye) 配套設施的權利。此外，在保障土地經營權人正當權益的同時，也要重點防止基層組織和個(ge) 人強迫或限製承包農(nong) 戶流轉土地、防止流轉土地的非農(nong) 使用。要適當限製土地經營權的多次流轉等。

　　第四，圍繞保護農(nong) 民產(chan) 權，加強鄉(xiang) 村治理的製度建設。一是根據中共中央、國務院印發的《關(guan) 於(yu) 完善農(nong) 村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，研究製定《北京市完善農(nong) 村土地所有權承包權經營權分置辦法》。進一步明確和規定京郊農(nong) 村土地集體(ti) 所有權、農(nong) 戶承包權、土地經營權的具體(ti) 權利，進一步理順“三權”之間的關(guan) 係。二是切實修改《北京市建設征地補償(chang) 安置辦法》，重新製定《北京市征地補償(chang) 安置辦法》。重點有三個(ge) 方麵：首先，要根據憲法精神，將征地範圍局限在公共利益的需要上，並給予公正補償(chang) ，加快建立城鄉(xiang) 統一的建設用地市場;凡是經濟建設需要產(chan) 業(ye) 用地的，由用地單位與(yu) 村集體(ti) 根據市場原則進行協商租地，或村集體(ti) 以土地入股參與(yu) 建設。在符合規劃和用途管製的前提下，農(nong) 村集體(ti) 經濟組織可以自主利用集體(ti) 建設用地發展產(chan) 業(ye) ，壯大集體(ti) 經濟。其次，凡因公共利益征收農(nong) 村土地，屬於(yu) 確權確地的土地，應當將土地補償(chang) 費的85%或90%補償(chang) 給農(nong) 戶，其餘(yu) 10%或15%補償(chang) 給集體(ti) 經濟組織，以體(ti) 現征地對集體(ti) 承包地的集體(ti) 所有權和承包經營權的征收補償(chang) 。而征收確權不確地的確股、確利土地，土地補償(chang) 款隻能補償(chang) 給集體(ti) 經濟組織，由集體(ti) 經濟組織合理進行按股分紅或分利。再次，盡快停止和取消現行農(nong) 轉居政策。2014年國務院發布《關(guan) 於(yu) 進一步推進戶籍製度改革的意見》，明確規定取消農(nong) 業(ye) 戶口和非農(nong) 業(ye) 戶口劃分，統一登記為(wei) 居民戶口。2016年9月，北京市政府也發布《關(guan) 於(yu) 進一步推進戶籍製度改革的實施意見》，同樣明確了取消農(nong) 業(ye) 戶口和非農(nong) 業(ye) 戶口劃分，統一登記為(wei) 居民戶口。在此形勢下，再實行農(nong) 轉居政策就顯得十分荒唐，必須立即停止和取消已實行多年的征地農(nong) 轉居政策。要加大城鄉(xiang) 社會(hui) 保障製度建設力度，盡快實現城鄉(xiang) 基本公共服務均等化。三是進一步健全完善農(nong) 村集體(ti) 資產(chan) 監督管理體(ti) 製機製。特別是要針對一些圈占農(nong) 村集體(ti) 土地卻長期荒廢、以租代征土地未能確權、早期低價(jia) 大規模出租集體(ti) 土地、工商資本投機流轉大量土地卻閑置未利用等突出問題，要加強調查研究，采取切實有效的措施加以解決(jue) ，以維護村集體(ti) 和農(nong) 民的土地權益。四是要將全麵從(cong) 嚴(yan) 治黨(dang) 、全麵依法治國向鄉(xiang) 村全麵延伸和全覆蓋。牢固樹立農(nong) 村產(chan) 權保護意識，建立健全農(nong) 村產(chan) 權保護政策法律製度，全麵營造風清氣正的良好鄉(xiang) 村政治生態。