對於(yu) 改革開放40年高速的經濟增長與(yu) 快速的工業(ye) 化、城市化，獨特的土地製度安排與(yu) 變遷路徑起到非常重要的作用。土地的寬供應保證了經濟高增長;地方政府以低廉的工業(ye) 用地價(jia) 格招商引資，利用土地提供園區基礎設施，促進高速工業(ye) 化，使中國成為(wei) 世界製造工廠;利用土地的資本化和以地融資，解決(jue) 了中國城市發展所需的巨額資本來源，助推快速的城市化。

　　過去獨特的土地製度安排近年來製度收益明顯降低，製度成本上升

　　但是，這套製度架構近年來的製度收益明顯降低，製度成本上升，對國民經濟運行的風險加大。主要表現為(wei) ：經濟增速下行和經濟發展階段轉換以後，繼續靠土地拉增速的效力減低，一個(ge) 明顯的事實是，近幾年隨著經濟增長的階段性轉換放慢，土地的需求下降，地方土地供應的增速也跟著慢下來，以地招商引資的作用減低。具體(ti) 表現為(wei) ，全國性的工業(ye) 用地占比下降，製造業(ye) 用地需求下降，東(dong) 部地區的企業(ye) 經過上一輪的發展已經告別資本短缺，企業(ye) 升級後土地成本份額下降，以土地抵押獲取貸款的需求下降，中西部地區企業(ye) 進入意願低，發展機會(hui) 不足，地方政府繼續以地低價(jia) 招商和提供比東(dong) 部地區更好的基礎設施，但入駐企業(ye) 少，園區績效不佳;在實體(ti) 企業(ye) 用地需求減少、房地產(chan) 供地與(yu) 政府土地收入掛鉤情況下，房地產(chan) 用地繼續保持低位，為(wei) 了保增長，地方政府更大比例將土地配置為(wei) 基礎設施用地，供地結構失衡加大，加劇國民經濟結構的失衡;土地出讓的成本上升，地方政府出讓淨收益下降，政府債(zhai) 務和以地償(chang) 債(zhai) 壓力加大;土地出讓收入不足以支撐大規模建設資金需求，地方政府不得不加大土地抵押融資，由此加大銀行金融風險。由此，土地製度改革最主要的是對經濟增長階段性轉換後土地功能的變化做出反應，對原有製度實施的收益、成本與(yu) 風險變化做評估，並在此基礎上，對相關(guan) 製度安排做出負曆史責任的完善與(yu) 修改。

　　中國經濟下一程的顯著特征

　　中國經濟的下一程會(hui) 有一些顯著不同於(yu) 上一程的特征，對這些特征的把握將有利於(yu) 研判土地製度改革的基本方向：

　　一是經濟發展對土地的依賴減低。中國下一程的經濟如果不能轉向創新驅動，而是繼續加大土地依賴，轉型可能歸於(yu) 失敗。隨著經濟增長轉入中高速，以土地寬供應保增長的時代已經結束，土地的發動機功能不再，土地配置效率的提高對經濟增長的質量將發揮更重要的作用，土地供應與(yu) 配置方式如何順應這一變化，是土地製度的改革回避不了的第一大問題。

　　二是產(chan) 業(ye) 轉型升級使土地低成本支撐的產(chan) 業(ye) 競爭(zheng) 力減弱。要素相對價(jia) 格、比較優(you) 勢與(yu) 製度成本的變化，使中國不可能繼續依靠土地的低成本保住世界製造工廠地位。一部分區域、城市、產(chan) 業(ye) 、企業(ye) 通過轉型升級提升全球競爭(zheng) 力。一些喪(sang) 失競爭(zheng) 力的區域、城市、產(chan) 業(ye) 、企業(ye) 將麵臨(lin) 被淘汰的命運。建設用地結構的優(you) 化與(yu) 工業(ye) 用地的重組以及供地方式的改革，土地製度的改革也必須應對這一變化。

　　三是必須認真對待城鄉(xiang) 中國作為(wei) 一種經濟社會(hui) 形態的長期存在。從(cong) 經濟社會(hui) 形態來看，中國的現代化須經曆三個(ge) 階段：鄉(xiang) 土中國、城鄉(xiang) 中國、城市中國，而非從(cong) 鄉(xiang) 土中國直接抵達城市中國。城鄉(xiang) 中國之所以成為(wei) 一個(ge) 獨立的經濟社會(hui) 形態和發展時期，是因為(wei) 具有一些獨特的特征：不同於(yu) 鄉(xiang) 土中國和城市中國的穩定狀態，城市和鄉(xiang) 村因經濟、社會(hui) 與(yu) 製度變遷而不斷變化;將經曆一場由人口遷移的代際差異引發的城鄉(xiang) 結構革命，第二代農(nong) 民工的離土離農(nong) 、出村不回村，引致農(nong) 業(ye) 功能與(yu) 形態變化、鄉(xiang) 村產(chan) 業(ye) 和業(ye) 態變化;將出現城鄉(xiang) 形態的巨變、村莊高度分化， 大部分村莊的衰敗與(yu) 少部分村莊的活化並存;一部分小鎮的成長，成為(wei) 連接城市與(yu) 鄉(xiang) 村的驛站;一部分城市因要素集聚、知識擴散與(yu) 創新活力而勝利，城市的生與(yu) 死並存;技術與(yu) 製度的重大變遷將推動這一階段的曆史轉型，人口遷移、要素相對價(jia) 格變化將創造大量新的獲利機會(hui) ，誘發技術變遷，促進農(nong) 業(ye) 、製造業(ye) 與(yu) 服務業(ye) 的轉型升級加快，帶來經濟和政治行為(wei) 主體(ti) 的互動，促進製度變遷;城鄉(xiang) 互動將取代單向城市化，人口在城鄉(xiang) 之間對流，資本在城市尋求獲利的同時資本下鄉(xiang) 加快，土地在城鄉(xiang) 之間的配置和資本化加快。城鄉(xiang) 中國之轉型成功並進入城市中國階段，打通城鄉(xiang) 的製度改革是關(guan) 鍵，土地製度的係統改革是關(guan) 鍵之關(guan) 鍵。(作者為(wei) 中國人民大學經濟學院教授)