探索宅基地所有權、資格權、使用權分置改革、建立新增耕地等指標跨省域調劑機製……今年《政府工作報告》提出的全麵深化農(nong) 村改革內(nei) 容中，多項與(yu) 農(nong) 村土地製度改革相關(guan) 。

　　厘清人與(yu) 地的關(guan) 係，始終是農(nong) 村改革的核心。農(nong) 地製度改革今年有哪些具體(ti) 舉(ju) 措?相關(guan) 改革如何穩妥推進?改革各方利益能否得到更好保障?本報記者走訪了一些農(nong) 民和專(zhuan) 家，求解答案。

　　延——

　　土地承包再延30年，既是“定心丸”也是“活絡丹”;解決(jue) 人地矛盾不該靠不斷平分、細碎化土地規模

　　“第二輪土地承包到期後再延長30年!”當消息傳(chuan) 到山東(dong) 商河縣懷仁鎮閆家村時，閆德順全家都很開心。老閆女兒(er) 女婿外出務工，早已在城裏買(mai) 房安家，老兩(liang) 口上了年歲，大田種不動了，想流轉出去賺點穩定的租金，可又擔心地轉出去後收不回。“這下心能放肚子裏了。”

　　閆德順的“定心丸”，對同村的種糧大戶閆墩福來說，就是“活絡丹”。他去年在村裏流轉了100多畝(mu) 地，建起家庭農(nong) 場。“眼看著離第二輪承包到期就剩10年了，萬(wan) 一地收回去，我這投入就‘打水漂’了。現在政策定了，我這心更活了，能放手去幹了。”

　　黨(dang) 的十九大報告提出“保持土地承包關(guan) 係穩定並長久不變，第二輪土地承包到期後再延長三十年”，今年《政府工作報告》明確要將這一政策落到實處。國務院發展研究中心農(nong) 村經濟研究部部長葉興(xing) 慶認為(wei) ：“這一政策安排既體(ti) 現了穩，也體(ti) 現了活”。

　　穩——改革開放以來，我國農(nong) 村土地進行了兩(liang) 輪承包，第二輪承包到期後再延30年，將使農(nong) 村土地承包關(guan) 係穩定75年。葉興(xing) 慶說：“這足以體(ti) 現保持土地承包關(guan) 係穩定並長久不變，對擁有承包地的普通農(nong) 戶及流轉承包地的新型農(nong) 業(ye) 經營主體(ti) ，都能起到穩預期的作用。”

　　活——新一輪承包期再延長30年，時間大體(ti) 是在第二個(ge) 百年奮鬥目標實現的節點，我國的經濟結構、社會(hui) 結構、城鄉(xiang) 人口結構等都會(hui) 發生更大變化，目前的改革舉(ju) 措為(wei) 屆時進一步完善相關(guan) 政策預留了空間。“隨著農(nong) 村人口代際轉換，土地承載的社會(hui) 保障功能會(hui) 逐漸弱化，其要素功能愈發彰顯，屆時應當做出更適合農(nong) 村生產(chan) 力發展水平的土地製度安排。”葉興(xing) 慶說。

　　圍繞土地承包延期，也有部分農(nong) 民提出自己的關(guan) 切：家裏人口增加了能再分到地嗎?舉(ju) 家進城落戶後承包地怎麽(me) 辦?

　　“這些問題反映的都是人地矛盾。”葉興(xing) 慶認為(wei) ，人多地少是我國的基本農(nong) 情，人地矛盾會(hui) 一直存在。解決(jue) 這個(ge) 矛盾不能通過不斷平分、不斷細碎化土地規模來解決(jue) 。“根據人員增減不斷調整土地承包政策，會(hui) 犧牲製度的穩定性。今後應當通過將承包地承載的生計保障、社會(hui) 保障等功能交給社會(hui) 保障體(ti) 係，同時多渠道、多途徑促進農(nong) 村勞動力轉移就業(ye) ，統籌解決(jue) 這個(ge) 問題。”

　　對於(yu) 新增人口能否再分地，農(nong) 業(ye) 農(nong) 村部部長韓長賦日前明確表示，總的原則是堅持承包地大穩定、小調整，尊重農(nong) 民意願，在政府指導下通過村集體(ti) 民主協商解決(jue) 。二輪承包到期時，也將依法和依照農(nong) 民群眾(zhong) 的集體(ti) 意見來解決(jue) 這類問題。

　　關(guan) 於(yu) 舉(ju) 家進城落戶農(nong) 戶的承包地，現有的政策是退與(yu) 不退由農(nong) 戶自願，鼓勵依法有償(chang) 地退回村集體(ti) 。葉興(xing) 慶說，目前缺少的是權利退出的市場化通道。他建議，可成立跨村、跨鄉(xiang) 的公益性農(nong) 村土地收儲(chu) 整治機構，將離農(nong) 進城、自願退出的農(nong) 戶土地收購、整治，然後按照適度規模向外發包。

　　分——

　　宅基地“三權分置”改革，有助於(yu) 將閑置的農(nong) 房、宅基地用起來，但要防止炒起來

　　43歲的金雪豔，在江蘇蘇州市高新區通安鎮樹山村土生土長。“近些年村裏人到城裏買(mai) 房居住的漸漸多起來，村裏的不少老屋既沒人住，又沒法用，隻能空在那裏。”這兩(liang) 年有公司過來將閑置農(nong) 房改成民宿後，樹山村變了。遊客增多，農(nong) 產(chan) 品不愁賣，村民腰包越來越鼓。“一年4萬(wan) 多元收入，比不少城裏人賺得還多呢。”

　　金雪豔見證的變化，反映的其實是不少鄉(xiang) 村土地供需嚴(yan) 重不匹配的現實。

　　從(cong) 供給側(ce) 看，近年來，由於(yu) 農(nong) 村人口遷移日漸增加和土地退出不暢，閑置宅基地和農(nong) 房增多。中國社科院農(nong) 村發展研究所《中國農(nong) 村發展報告(2017)》指出，新世紀第一個(ge) 10年，農(nong) 村人口減少1.33億(yi) 人，農(nong) 村居民點用地反而增加了3045萬(wan) 畝(mu) ，相當於(yu) 現有城鎮用地規模的1/4。每年因農(nong) 村人口轉移，新增農(nong) 村閑置住房5.94億(yi) 平方米，折合市場價(jia) 值約4000億(yi) 元。

　　從(cong) 需求側(ce) 看，鄉(xiang) 村休閑、旅遊、養(yang) 老等新產(chan) 業(ye) 以及農(nong) 村電商等新業(ye) 態在農(nong) 村發展迅速。僅(jin) 2017年，全國休閑農(nong) 業(ye) 和鄉(xiang) 村旅遊各類經營主體(ti) 就達33萬(wan) 家，比上年增加3萬(wan) 多家。“井噴式”的增長態勢讓農(nong) 村新產(chan) 業(ye) 、新業(ye) 態的用房用地需求日益強烈，無地無房可用常常成為(wei) 這些創新主體(ti) 吐槽的焦點。

　　“供需無法匹配，其根源在於(yu) 缺乏相應的製度安排來保障各方權益。”葉興(xing) 慶說。今年的中央一號文件提出，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體(ti) 所有權，保障宅基地農(nong) 戶資格權和農(nong) 民房屋財產(chan) 權，適度放活宅基地和農(nong) 民房屋使用權。“探索‘三權分置’改革，為(wei) 閑置農(nong) 房和宅基地的利用提供了空間。應當注意的是，要讓閑置的農(nong) 房、宅基地用起來，同時也要防止炒起來。”

　　葉興(xing) 慶說，判斷“用起來”還是“炒起來”，一個(ge) 很重要的維度是看誰來主導。按照現行的宅基地製度安排，隻有農(nong) 村集體(ti) 經濟組織內(nei) 部成員才能獲得宅基地的使用權，把閑置農(nong) 房、宅基地用起來，也應強調農(nong) 村集體(ti) 經濟組織的主導作用，通過與(yu) 工商資本聯營、合作，有效盤活閑置資源。要嚴(yan) 格防止投機資本將閑置的宅基地、農(nong) 房炒起來，更不能讓城裏的投機資本利用農(nong) 村宅基地建別墅大院和私人會(hui) 所。

　　活權先要確權。目前全國農(nong) 村宅基地登記發證率達到82%，集體(ti) 建設用地登記發證率達到76%。國家行政學院教授劉銳說，宅基地確權需要準確把握法律法規和政策規定，不能“一刀切”，不能讓違法違規者通過“三權分置”獲取超額利益。要處理好違法違規宅基地占有者、合法宅基地權利人以及因各種客觀原因沒有取得宅基地的農(nong) 民之間利益平衡。

　　調——

　　新增耕地等指標跨省域調劑，將使土地增值收益從(cong) 發達地區流向欠發達地區，從(cong) 城市化地區流向非城市化地區

　　今年的中央一號文件提出，改進耕地占補平衡管理辦法，建立高標準農(nong) 田建設等新增耕地指標和城鄉(xiang) 建設用地增減掛鉤節餘(yu) 指標跨省域調劑機製，將所得收益通過支出預算全部用於(yu) 鞏固脫貧攻堅成果和支持實施鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略。《政府工作報告》對此進行了重申。

　　葉興(xing) 慶表示，此項改革的實質是在全國範圍內(nei) 實現土地增值收益從(cong) 發達地區流向欠發達地區，從(cong) 城市化地區流向非城市化地區。“從(cong) 現實看，東(dong) 部發達地區經過多年發展，補充耕地的空間基本沒有了，難以完成占補平衡，欠發達地區通過土地整治，將新增耕地指標等調劑給發達地區，一方可以獲得發展空間，一方可以獲得發展資金，實現雙贏。”

　　基層實踐早已開始。去年底，四川馬邊縣與(yu) 浙江紹興(xing) 市越城區正式簽訂土地增減掛鉤節餘(yu) 指標流轉協議，這是全國首筆土地增減掛鉤指標跨省流轉。此次簽約流轉指標共計7000畝(mu) ，總金額達50.4億(yi) 元。四川省國土資源廳相關(guan) 負責人介紹，指標流轉收益將全部用於(yu) 當地脫貧攻堅，為(wei) 農(nong) 村的聚居點建設、扶貧產(chan) 業(ye) 發展提供資金支持。

　　今年全國兩(liang) 會(hui) 結束之後，國辦印發了《跨省域補充耕地國家統籌管理辦法》和《城鄉(xiang) 建設用地增減掛鉤節餘(yu) 指標跨省域調劑管理辦法》，明確兩(liang) 項新政的實施細則，回應了指標量、價(jia) 如何確定等社會(hui) 關(guan) 切。

　　就補充耕地跨省統籌而言，《辦法》規定，由中央部委充當指標調劑的中間人，以占用耕地類型確定基準價(jia) ，依據指標需求者經濟發達程度收取不同的補償(chang) 費用，在5檔省份指標調節係數中，北京、上海位列第一檔，調節係數為(wei) 2，重慶、四川、貴州等省份位列五檔地區，調節係數為(wei) 0.5。

　　就增減掛鉤節餘(yu) 指標跨省調劑而言，《辦法》明確將由國家統籌跨省域調劑使用的建設用地增減掛鉤節餘(yu) 指標限定為(wei) 深度貧困的“三區三州”(即西藏、四省藏區、南疆四地州和四川涼山州、雲(yun) 南怒江州、甘肅臨(lin) 夏州)和其他深度貧困縣。此項指標量、價(jia) 均由中央部委指定，不是供需雙方自由競價(jia) 。專(zhuan) 家表示，此規定有利於(yu) 減少指標供給方的盲目性，避免指標價(jia) 格大起大落。但要注意的是，計劃分配的指標量有可能與(yu) 各地提供節餘(yu) 指標的潛力、意願脫節，會(hui) 造成一些地方自上而下分配節餘(yu) 指標的“生產(chan) 量”，有可能導致行政推動、強迫命令、違背農(nong) 民意願的情況發生，在實際工作中應注意防止。

　　葉興(xing) 慶提醒，資源是最寶貴的，欠發達地區要從(cong) 長計議，別為(wei) 了眼前的收益把指標全部騰挪給發達地區，要為(wei) 自己未來發展留下用地空間。(記者 朱雋)