[關(guan) 鍵詞]精準扶貧;貧困治理;返貧;貧困脆弱性;返貧預警機製

　　[作者簡介]範和生，安徽大學社會(hui) 與(yu) 政治學院教授

　　本文係國家社科基金重大招標項目“采煤沉陷區‘生態—經濟—社會(hui) ’多維關(guan) 係演化規律及調控機製研究”(項目編號：14ZDB145)階段性研究成果。

　　黨(dang) 的十八大以來，在以習(xi) 近平同誌為(wei) 核心的黨(dang) 中央從(cong) 理論到實踐所形成的“精準扶貧、精準脫貧”農(nong) 村貧困治理思想指導下，上下齊心，共同推進中國減貧事業(ye) 取得曆史性新突破：6000多萬(wan) 貧困人口穩定脫貧，貧困發生率從(cong) 10.2%下降到4%以下。然而，我們(men) 也應該看到中國減貧速度放緩，遺留的往往是脫貧更為(wei) 艱難的地區和人群。尤其是已脫貧農(nong) 戶返貧情況時有發生，拉低了脫貧成果和質量。返貧問題得不到良好地解決(jue) ，全麵脫貧就不可能實現。黨(dang) 的十九大報告中又重申了脫貧攻堅戰的曆史性意義(yi) ，作出堅決(jue) 打贏脫貧攻堅戰的莊嚴(yan) 承諾，要求確保到2020年農(nong) 村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決(jue) 區域性整體(ti) 貧困，脫貧形勢刻不容緩。全麵脫貧的實現離不開返貧現象的根除，現有針對返貧的工作方向往往集中在返貧現象後期治理，而少有關(guan) 注返貧發生的前期幹預。基於(yu) 此，本文主張建立返貧現象的事前幹預機製，即構建返貧預警機製。

　　一、相關(guan) 文獻綜述

　　貧困問題涉及經濟、社會(hui) 、文化、環境等諸多領域，返貧是我國當前貧困治理中無法回避的特殊現象，而構建返貧預警機製又成為(wei) 消除返貧現象的首要任務。構建返貧預警機製就是要構建返貧發生前的信息反饋、幹預、阻斷等機製。

　　現有的貧困治理機製研究大部分是一種宏觀上的建構，主張建立完備且貫穿扶貧工作全程的創新機製。現有研究關(guan) 注於(yu) 貧困人口總體(ti) 或貧困區域人口，但較少對貧困人口進行區別化、類型化研究。注重前進式的減貧研究多，關(guan) 注脫貧人口返貧問題的較少。關(guan) 於(yu) 返貧問題的研究在時間分布上跨度較大，內(nei) 容也主要集中在返貧誘因和返貧治理兩(liang) 個(ge) 方麵。

　　第一，關(guan) 於(yu) 返貧情況的誘發因素研究。郭誌傑等(1990)認為(wei) 貧困地區自然經濟的分散、貧困價(jia) 值觀念影響、政策體(ti) 製的不配套共同促成了農(nong) 村返貧現象的多發。{1}淩國順(1999)認為(wei) 返貧現象形成的原因主要在於(yu) 返貧者自身素質素養(yang) 低，思想觀念傳(chuan) 統、保守、落後，加上不利的外部環境。{2}董春宇等(2008)則指出，農(nong) 村地區貧困人口陷入“扶貧、脫貧、再返貧”怪圈的主因在於(yu) 經濟的脆弱性，經濟的脆弱性與(yu) 貧困互為(wei) 因果。在農(nong) 村地區“扶貧、脫貧、再返貧”怪圈現象的背後，實際隱藏著社區或家庭脆弱性程度高這一深層原因。{3}丁軍(jun) 等(2010)從(cong) 農(nong) 業(ye) 收入與(yu) 分配的角度，指出導致農(nong) 村返貧現象的主要根源在於(yu) “主體(ti) 、供體(ti) 、載體(ti) ”三者的不可持續性。{4}鄭瑞強，曹國慶(2016)根據返貧因素將返貧劃分為(wei) 政策性返貧、能力缺失返貧、因災返貧和發展型返貧，並提出進行貧困人口生計空間的重塑，減少和防範貧困人口返貧。{5}綜合來看，返貧的誘發因素是多樣的，涉及政策不匹配、思想觀念落後和製度缺陷等諸多方麵。

　　第二，關(guan) 於(yu) 返貧的治理對策路徑研究。劉玲琪(2003)以陝西省為(wei) 例分析了返貧人口的特征，並主張從(cong) 加大投入、控製人口增長、調整人口分布、提高人口素質、加強社會(hui) 保障和實施產(chan) 業(ye) 開發六個(ge) 方麵應對返貧問題。{6}焦國棟(2005)則從(cong) 加大對貧困地區基礎設施建設的投入力度、大力實施開發性扶貧戰略、加大科學技術扶貧力度、努力探索扶貧到村到戶的途徑和方法、嚴(yan) 格扶貧資金管理、建立和完善貧困監測係統、著力提高返貧人口的素質、把扶貧開發與(yu) 計生工作結合起來、加快農(nong) 村貧困地區的社會(hui) 保障體(ti) 係建設九個(ge) 方麵共同努力，以期遏製返貧現象。{7}王海濱(2007)主張從(cong) 國家製度安排、貧困地區人力資本投入、常規化扶貧機製建設三個(ge) 方麵發力，杜絕返貧現象。{8} 羅利麗(li) (2008)主張形成政府、社會(hui) 與(yu) 貧困人口全程參與(yu) 的聯動機製、實施農(nong) 業(ye) 產(chan) 業(ye) 化發展戰略以及發展社會(hui) 事業(ye) ，加強貧困人口的可行能力建設。{9} 何華征，盛德榮(2017)主張從(cong) 財富內(nei) 生、心理改善、製度供應、價(jia) 值挖掘、新民教育五個(ge) 大方向來阻斷貧困人口返貧。{10}

　　學界現有的關(guan) 於(yu) 返貧的研究大多局限在返貧現象發生之後的治理層麵，而不能兼顧到返貧發生之前，忽視了前期預防的重要性。治理返貧的源頭在於(yu) 預防，這就需要建立針對性強、行之有效的返貧監測預警機製。而在返貧治理中，關(guan) 於(yu) 返貧預警機製構建的研究鮮有人涉足。返貧預警旨在加強對返貧的先期預防，返貧預警處理得當，會(hui) 大大減少返貧現象的爆發，降低後期的返貧治理難度，可以說是治理返貧的基礎性工程。

　　二、貧困脆弱性視角下的返貧預警類型

　　返貧問題是一國反貧困及反貧困戰略實施過程中出現的經濟社會(hui) 現象。{11}關(guan) 於(yu) 它的概念界定，是指某些貧困人口在解決(jue) 溫飽、脫貧之後，由於(yu) 諸多因素交互製約作用，經濟上又陷入貧困的狀態。{12}西部地區一直是我國反貧困的主戰場。進入新世紀以來，西部地區扶貧開發成績顯著，但貧困人口返貧現象比較嚴(yan) 重，返貧率較高，平均返貧率在15%—25%，個(ge) 別地方高達30%—50%，有些地方甚至出現了返貧人口超過脫貧人口的現象。{13}返貧會(hui) 拉低已取得的脫貧成果，治理返貧問題就是要處理好脫貧工作的後續問題。新頒布實施的新十年扶貧綱要《中國農(nong) 村扶貧開發綱要(2010—2020年)》提到“返貧現象時有發生”是當前扶貧開發任務仍十分艱巨的重要原因之一，習(xi) 近平在2017年全國“兩(liang) 會(hui) ”上也提到了“防止返貧與(yu) 繼續攻堅同樣重要”{14}，返貧問題治理刻不容緩。

　　返貧現象的頻發，其實質在於(yu) 貧困本身具有的脆弱性特征。貧困人口之所以出現返貧現象，正是在於(yu) 不能抵擋任何形式的衝(chong) 擊，或者說任何微小的變動，甚至於(yu) 簡單的政策傾(qing) 斜優(you) 勢喪(sang) 失，也會(hui) 使其重新陷入貧困。也就是說，造成返貧現象的一個(ge) 重要原因是貧困者及貧困線附近的個(ge) 體(ti) 是“脆弱的”。{15} 這種在貧困線附近浮動的情況，是一種動態貧困，稍不注意便會(hui) 變為(wei) 返貧，就會(hui) 拉低脫貧的整體(ti) 效率。需要注意的是，隻有可持續脫貧才能從(cong) 源頭上防止返貧，而返貧預警機製構建則是實現可持續脫貧的關(guan) 鍵一環。對於(yu) 返貧的治理，預警機製構建是在返貧發生之前就有所應對，是返貧治理的基礎性工程。對於(yu) 返貧人口，針對其誘發返貧的因素理性辨識和剖析，在此基礎上才能有針對性地構建預警機製，降低後期返貧治理的難度，使脫貧又易返貧的特殊群體(ti) 徹底脫貧，徹底鞏固既有脫貧成果。

　　貧困脆弱性主要包含兩(liang) 個(ge) 方麵：一是受到的衝(chong) 擊;二是抵禦衝(chong) 擊的能力。脆弱性是兩(liang) 者博弈的結果，根據受到的衝(chong) 擊來源不同，可以將返貧劃分為(wei) 三種預警類型，由此有針對性地構建預警機製。

　　1.政策環境預警

　　政策環境預警主要是指國家政策方麵變動所引發的返貧現象。貧困人口本身就屬於(yu) 弱勢群體(ti) ，在政策扶持上就帶有傾(qing) 斜性質，扶貧資金等資源往往傾(qing) 注在這些貧困人口身上，從(cong) 而幫助其穩定生活，脫貧致富。但現實情況：一是原貧困人口脫貧之後，不能夠繼續享受帶有扶持性質的項目、資金等政策照顧，自我發展能力又相對虛弱，脫貧後的生計難以為(wei) 繼，結果隻能是重返貧困線以下。二是許多脫貧人群長期在貧困線附近遊走，脫貧難以致富，扶持政策撤出必然導致返貧。三是扶貧工作本身存在一些缺陷。當下的脫貧攻堅工作是一項意義(yi) 重大的政治任務，基層為(wei) 出政績，往往強調量化考評，工作的數量優(you) 於(yu) 質量，再加上部分地區考核方式的不合理，又刺激基層采取片麵化的信息反饋方式，脫貧攻堅的成果容易變成一串亮麗(li) 的數字，而缺乏對貧困戶確切生計的關(guan) 注，出現數字脫貧而實際生活仍然貧困的狀況。四是扶貧工作的重點在於(yu) 減貧，減貧數字成為(wei) 當前各級黨(dang) 委政府空前關(guan) 注的指標，數字化的指標體(ti) 係隻能是在數字上為(wei) “脫貧”做功夫，但要真正促使貧困戶自身發展，促進經濟增收，以貧困戶自身勤勞致富的雙手來創收脫貧則難度較大，部分脫貧戶也隻是暫時性的，數字化的“被脫貧”，由於(yu) 自身造血功能不足，難以抵擋任何衝(chong) 擊，政策稍有變動，這些減貧數字就有可能反彈。另外，貧困人口生存的自然環境條件一般比較惡劣，脫貧人口賴以生存的貧瘠資源加上“退耕還林”“退耕還草”“水源區保護”“降低碳排放”等生態保護政策約束，物價(jia) 上漲和補貼降低等因素影響就會(hui) 使部分脫貧人口出現返貧，同時如果出現生態移民，移民過程中的生計損失與(yu) 隨之而來的生計風險也是導致返貧的重要因素。{16}其他政策性導致返貧現象還有，如社會(hui) 保障方麵，貧困地區社會(hui) 公共服務供給水平不高，社會(hui) 保障覆蓋麵不夠，導致部分脫貧農(nong) 戶在遭受衝(chong) 擊時難以抵抗，再度陷入貧困。

　　2.自然環境預警

　　自然環境預警主要針對的是因自然環境變化而致返貧的情況。上文中業(ye) 已提及，貧困人口生存的自然環境條件一般比較惡劣，這是扶貧業(ye) 界共識。自然環境所誘發的返貧情況主要包括兩(liang) 個(ge) 方麵：一是貧困人口生存的自然條件惡劣，自然資源匱乏，發展產(chan) 業(ye) 條件有限。大多數貧困人口集中的地域往往為(wei) 高原、山地、丘陵地形，難以發展生產(chan) 。筆者曾在安徽省大別山區農(nong) 村進行過調研，當地農(nong) 戶反映，隻有在當地農(nong) 作物茶樹和板栗收成極好的情況下，農(nong) 戶才會(hui) 在農(nong) 地收獲，平時收成稍差一些，很多人都不願收取，出現“棄收”，因為(wei) 勞動成本太高。而丘陵地形，人均耕地麵積少，又不適合發展其他產(chan) 業(ye) ，遺留在村中的都是勞動能力較差的人群。脫貧難，即便已脫貧，也難以穩固，易出現返貧。有些貧困地區，既缺乏動植物資源，又缺乏水土、礦產(chan) 資源，加之交通不便，生產(chan) 生活困難，嚴(yan) 重依賴扶貧政策。二是因災返貧。因災返貧是由於(yu) 區域內(nei) 地震、泥石流、幹旱、洪澇等自然災害多發而使得脫貧人口重新麵臨(lin) 生存與(yu) 發展困境。重大自然災害一方麵為(wei) 區域受災群眾(zhong) 帶來生命和財產(chan) 損失，另一方麵還會(hui) 在一定程度上破壞公共服務設施、經濟基礎設施，使扶貧的投入和扶貧效果大打折扣。我國是一個(ge) 自然災害多發的國家，農(nong) 業(ye) 生態條件在很多地區正在惡化。據統計，2016年全國各類自然災害共造成1.9億(yi) 人次不同程度受災，農(nong) 作物受災麵積26220.7千公頃，其中絕收麵積2902.2千公頃。{17}氣候災害會(hui) 影響最基本的農(nong) 業(ye) 生產(chan) ，貧困人口往往依靠單純農(nong) 業(ye) 收入維持生活，結果是依賴農(nong) 業(ye) 收入的貧困人口承擔著氣候變化帶來的最大威脅。

　　3.主體(ti) 自身預警

　　主體(ti) 自身預警是針對因主體(ti) 自身原因而導致返貧的情況。主體(ti) 自身所導致的返貧是最普遍的，也是最難克服的。主體(ti) 自身導致返貧是指返貧人口自身由於(yu) 主客觀因素所導致的返貧，或者說返貧主體(ti) 的能力不足，即返貧人口自身素質的弱質性、低層次性所致的能力供給不足。{18}能力不足主要表現為(wei) 身體(ti) 健康水平下降、思想觀念落後、知識技能水平較低和應對風險能力缺失。身體(ti) 健康水平下降的主要表現為(wei) 因病返貧、因殘返貧、因老返貧等情況，據數據顯示，在目前剩餘(yu) 的貧困人口中，家庭成員因病致貧、因病返貧的比例高達44%{19}。在農(nong) 村地區，特別是貧困多發地區，經濟基礎薄弱，相關(guan) 的社會(hui) 保障體(ti) 係並未健全，家庭積蓄極其有限，患病得不到良好醫治，“一人得病，家徒四壁，四處欠債(zhai) ”情況尤為(wei) 嚴(yan) 重，對於(yu) 一些大病來說，基礎性的日常藥物維持已經讓貧困家庭捉襟見肘，更遑論徹底治愈疾病的費用。另外，因為(wei) 身體(ti) 殘疾或者年老體(ti) 弱而喪(sang) 失勞動能力的貧困人口不在少數，這部分人在收入數字上“被脫貧”之後，仍麵臨(lin) 生計來源的難題，常會(hui) 因此返貧。思想觀念落後是指現有貧困戶中還存在“等靠要”思想，依賴心理強，日常生活主要是靠政策扶持、政府幫助，享受相關(guan) 的低保照顧，財富得到些許積累，在政策扶持下完成脫貧。不過，因其無所作為(wei) ，返貧變為(wei) 常態。知識技能水平較低主要表現為(wei) 貧困人口受教育水平偏低、專(zhuan) 業(ye) 技能缺少或水平不高，致富能力弱，脫離貧困線之後，家庭經濟基礎仍然薄弱，而可選擇的生計方式狹窄，隻能是片麵地遵循貧困時期舊有的生產(chan) 生活方式，進一步發展難度較大，稍有挫折即會(hui) 重新陷入貧困。應對風險能力缺失是指在市場競爭(zheng) 中，返貧戶處於(yu) 劣勢地位，在同等市場競爭(zheng) 條件下，往往競爭(zheng) 失敗，導致貧困線上勉強度日的生活支離破碎，跌入貧困線之下，重新返貧。

　　三、脫貧後的返貧預警機製構建

　　當前對於(yu) 扶貧成效的評價(jia) 通常以貧困戶人均收入或戶均收入為(wei) 依據，確定貧困線標準，如超過貧困線標準，即被認為(wei) 順利脫貧，繼而認為(wei) 扶貧工作取得了預期成效。以此類推，整個(ge) 地區的扶貧工作正是建立在這樣的脫貧邏輯之上。然而，事實證明，在我國農(nong) 村，達到貧困線以上僅(jin) 是脫貧的第一步，即便已經脫貧的人口仍然處於(yu) 脆弱狀態，抵禦各種潛在衝(chong) 擊的能力非常低下。所以，扶貧工作宜以降低當地農(nong) 村人口的脆弱性為(wei) 目標，不應僅(jin) 以某一固定的標準為(wei) 依據;同時,在扶貧工作中重視降低風險,還要對這一環節增加投入。{20} 誠然，扶貧攻堅任務的完成應基於(yu) 扶貧工作的質量，與(yu) 此同時，應注意已脫貧人口的返貧風險，避免返貧現象拉低脫貧質量，返貧的事先預防尤為(wei) 重要，返貧預警機製構建應是當下扶貧攻堅工作的一個(ge) 重要方麵。

　　圖1 返貧預警機製構建模型

　　1.預警信息機製

　　返貧預警機製的構建關(guan) 鍵在於(yu) 信息的收集、處理。建立預警信息處理中心，可以有效地收集、處理會(hui) 影響到貧困戶、已脫貧戶生活變動、生活質量下降的信息，在此基礎上，係統設計脫貧人口返貧風險預警指標體(ti) 係，對脫貧戶進行動態監測。一是依托扶貧開發信息係統，在建檔立卡的基礎上建立返貧輿情監測中心，主要負責對已脫貧農(nong) 戶的跟蹤監測，強化對脫貧戶家庭收入狀況、返貧潛在因素和後續幫扶措施的信息提取，嚴(yan) 防突發衝(chong) 擊導致返貧。例如，甘肅省采取的工作形式：以扶貧信息網絡為(wei) 依托，建立上聯“全國扶貧信息網絡係統”，下接貧困縣、鄉(xiang) 、村的“一平台、兩(liang) 係統”扶貧對象動態化信息管理體(ti) 係。針對貧困戶，開展收支台賬、記錄幫扶措施、核查幫扶效果、核算收入等工作，在此基礎上對已脫貧群體(ti) 仍保持一段時期內(nei) 的跟蹤監測。二是建立良好的由下而上的信息傳(chuan) 導渠道，在村級由專(zhuan) 人擔任預警員，對可能引起貧困戶生活變化的因素通過建立電話、網絡平台，暢通信息的收集、整理、反饋渠道。可以參照借鑒廣西壯族自治區賀州市建設的“扶貧信息員”製度、甘肅省建立的省扶貧信息管理平台，這些舉(ju) 措實現了省、市、縣、鄉(xiang) 、村上下之間，扶貧係統內(nei) 部，扶貧係統與(yu) 行業(ye) 部門、金融機構、幫扶單位之間的互聯互通，信息共享。三是與(yu) 農(nong) 業(ye) 部門、氣象管理部門等有關(guan) 部門協作，加強對自然災害、氣象災害等災害的預警，防止災害對農(nong) 業(ye) 產(chan) 生大規模的破壞，提前做好應對災害的應急預案。四是根據原致貧原因，跟蹤監測脫貧家庭的發展，特別是健康狀況，對於(yu) 之前因病致貧的群體(ti) 尤為(wei) 注意，防止因病返貧。例如，安徽省開拓的“一站式”平台服務：利用原有的城鄉(xiang) 醫療救助即時結算服務係統，升級為(wei) “一站式”服務平台，完善醫療服務行為(wei) 監管功能，新增針對貧困人口享受各項醫保、兜底通用係列報表，提示和預警貧困脆弱群體(ti) 綜合醫療保障落實情況。此平台還可以充分發揮搭建政府救助資源、社會(hui) 組織救助項目與(yu) 農(nong) 村貧困人口救治需求相匹配的作用，發揮平台對於(yu) 困難人群、易返貧人群的扶助效應。需要注意的是政府部門在進行返貧預警具體(ti) 實施時可根據實際情況適當延伸，便於(yu) 建立對一般家庭貧困的疾病源頭性預警機製。科學評估貧困脆弱性差異，形成不同的醫療救助組合，才能增強因病致貧家庭在風險暴露時的抗擊能力。{21}

　　2.組織預警機製

　　對已脫貧農(nong) 戶返貧預警分析，必然要有執行的主體(ti) ，必須打造一支高素質、高效率的隊伍。因此，必須加強組織預警機製建設。一是成立返貧預警工作中心，自上而下，層層推進。省市一級成立返貧預警工作中心，鄉(xiang) 鎮一級可設置辦公室(可與(yu) 綜合治理辦公室合署辦公)，村級設置聯絡站，促進彼此之間信息的快速傳(chuan) 遞和工作的落實。與(yu) 扶貧開發中的扶貧工作站、扶貧專(zhuan) 幹建設相類似，健全人員隊伍建設，明確對應責任，予以適當優(you) 惠政策支持其工作。例如，賀州市不斷堅持“多中選好、好中選優(you) ”“待遇留人”“相對年輕且熟悉電腦基本操作”的選人用人原則，為(wei) 扶貧信息員隊伍建設提供政策依據，推進信息員隊伍建設，確保市、縣、鎮三級扶貧信息員均由專(zhuan) 人，特別是在職在編幹部擔任;村級扶貧信息員通過公開選聘的方式進行調整配置，對應聘人員的學曆、年齡等方麵作了明確要求，落實“待遇留人”，確保扶貧信息員隊伍的質量和長期性、穩定性。二是提高認識，樹立“脫貧是政績，防範返貧也是政績”的思想，各縣、鄉(xiang) 鎮、村要把防範返貧作為(wei) 實現精準脫貧、打贏脫貧攻堅戰的一項重要工作來抓，充分認識到扶貧工作的艱巨性、複雜性和持續性，把防範返貧擺到脫貧攻堅工作的突出位置，確保實現貧困戶穩定脫貧。三是注重建立強有力的村級基層組織，注重發揮黨(dang) 建扶貧的作用，如甘肅省靈台縣緊緊圍繞服務型黨(dang) 組織建設，按照“一村一策、一戶一法”的工作要求，製定了79個(ge) 貧困村的脫貧方案，采取成立“指揮部”，製定“施工圖”，列出“推進表”的方式，倒排工期，逐項消號，做到總體(ti) 規劃科學、年度計劃明確、推進步驟清晰、幫扶任務具體(ti) 。大力實施農(nong) 村黨(dang) 員致富能力培養(yang) 、“先鋒引領”、勞動力技能培訓、“黨(dang) 員大戶創業(ye) 扶持”等項目，著力增強農(nong) 村黨(dang) 員帶頭致富、帶領群眾(zhong) 共同致富能力，並在實際中取得奇效。四是推進基層幹部尤其是村“兩(liang) 委”、駐村扶貧工作隊、村扶貧專(zhuan) 幹、貧困戶幫扶聯係人等定期跟蹤回訪製度，加強省市定期“回頭看”製度建設，第一時間發現返貧隱患。

　　3.長效銜接機製

　　長效銜接機製就是要建立彼此聯結密切、可持續穩定脫貧機製，杜絕脫貧戶返貧。一是繼續完善保障兜底。發揮好社會(hui) 保障兜底的防線作用，不斷提高農(nong) 民的基礎養(yang) 老金、低保線、五保線和醫療保障水平，對於(yu) 自身發展受限的老弱病殘孤等依托社保進行兜底。例如，雲(yun) 南省昭通市積極主動承擔社會(hui) 保障兜底的三項職責任務，實施農(nong) 村低保兜底脫貧、開展醫療救助脫貧和加大臨(lin) 時救助力度，有序推進農(nong) 村低保與(yu) 扶貧開發兩(liang) 項製度逐步銜接。對建檔立卡貧困戶中的低保、重點對象按照全額或定額資助其參加城鄉(xiang) 居民基本醫療保險。全麵落實特困人員供養(yang) ，做到應養(yang) 盡養(yang) 。二是保持政策的連續性。對於(yu) 已脫貧農(nong) 戶不能簡單地放棄不顧，應該進一步持續關(guan) 注，壓實幫扶責任，將貧困戶“扶上馬”還要“送一程”，這是增強脫貧戶抵抗返貧風險能力的重要舉(ju) 措，為(wei) 此，要落實好中央有關(guan) 規定，堅持貧困戶“脫貧不脫政策”，即建檔立卡脫貧戶可以繼續享受一段時期的脫貧扶持政策。另外，注重扶貧先“扶誌”，利用鄉(xiang) 村能人帶動本地就業(ye) 和外出就業(ye) ，推動貧困戶通過自身能力發展，改善生活境遇，穩定生計，提高脫貧戶應對各類風險的信心和能力。三是提前謀劃關(guan) 鍵政策2020年後的銜接事項。例如，認真落實“351”和“180”健康保障政策{22}，跟蹤評估政策效果，及時調整政策措施。相關(guan) 部門要提早研究“351”和“180”等健康扶持政策在2020年後的銜接問題，對貧困患者而言，一旦該政策中止，有可能出現大量返貧，應給予高度重視。同時，繼續完善教育等關(guan) 鍵性政策。筆者調研了解到，安徽省長豐(feng) 縣采取一係列措施，幫助家庭經濟困難學生和青壯勞動力通過提升受教育程度和就業(ye) 能力實現脫貧。加快改善義(yi) 務教育薄弱學校基本辦學條件，不斷提高貧困鄉(xiang) 村師資水平和辦學質量，確保家庭經濟困難學生完成義(yi) 務教育階段學習(xi) ，無輟學現象。適當延長義(yi) 務教育年限，率先對家庭經濟困難學生實施普通高中教育免除學雜費，逐步實現全覆蓋，分類推進中等職業(ye) 教育全免費。實施家庭經濟困難學生入學救助，認真落實國家和省市學前教育、義(yi) 務教育、高中教育、職業(ye) 教育和大學教育的資助補助政策，以此類方式加大對貧困地區教育財政的支持和教育資源的傾(qing) 斜。通過以接受良好的教育帶動家庭發展，盡量阻斷貧困代際傳(chuan) 遞的路徑。

　　4.利益聯結機製

　　建立緊密的利益聯結機製就是要發揮扶貧主體(ti) 之間的協同作用，在應對預防返貧問題時亦然。一是發揮新型農(nong) 村經營主體(ti) 的引領作用。通過恰當的政策引導，將產(chan) 業(ye) 發展與(yu) 扶貧相掛鉤，鼓勵民營企業(ye) 、農(nong) 村專(zhuan) 業(ye) 合作社、家庭大農(nong) 場等農(nong) 村經營主體(ti) 解決(jue) 貧困人口就業(ye) ，帶動周邊群眾(zhong) 穩定脫貧。筆者調查過的安徽省長豐(feng) 縣就對就業(ye) 貧困人口和向貧困人口提供就業(ye) 崗位的各類經濟組織予以獎補和政策支持。貧困人口就業(ye) 最高補助5000元，提供就業(ye) 崗位的各類組織給予發放貧困戶工資5%的補助。通過巾幗扶貧行動，鼓勵幫助農(nong) 村留守貧困婦女從(cong) 事來料加工業(ye) ，為(wei) 解決(jue) 農(nong) 村婦女“務工”與(yu) “務農(nong) ”、“錢袋”與(yu) “後代”兼顧的問題提供一條可供選擇的道路。二是深化農(nong) 村地區改革，以土地使用產(chan) 權等資源入股，發展多種形式的股份合作，保障貧困戶享受同等的收益和共享發展機會(hui) ，不斷增加貧困群體(ti) 的資產(chan) 性收益。例如，安徽省舒城縣在適宜地區大力鼓勵成立專(zhuan) 業(ye) 合作社，貧困戶以土地入股，或者將土地租賃流轉給大戶。在產(chan) 業(ye) 扶持中，政府因勢利導，做大做強一些已經有良好發展勢頭和較大發展潛力的企業(ye) 。目前香樟已成為(wei) 舒城縣闕店鄉(xiang) 主導的經濟產(chan) 業(ye) 之一，當地農(nong) 戶的收入不斷攀升，脫貧成效十分明顯。三是重點扶持當地產(chan) 業(ye) 發展，探索建立適宜當地發展的產(chan) 業(ye) 鏈。發展不同形式的產(chan) 業(ye) 扶貧，如特色養(yang) 殖、特色種植、農(nong) 村電商、光伏發電、旅遊扶貧等項目，將農(nong) 民增收和特色產(chan) 業(ye) 發展、農(nong) 村環境改善聯結起來，一舉(ju) 多得。產(chan) 業(ye) 扶貧是長豐(feng) 縣實施精準扶貧的關(guan) 鍵，為(wei) 了增強發展能力，長豐(feng) 縣啟動實施特色種養(yang) 業(ye) 扶貧項目，製定相關(guan) 配套文件，對貧困村貧困戶發展種養(yang) 特色產(chan) 業(ye) 列出了獎補清單和標準，貧困戶發展種養(yang) 特色產(chan) 業(ye) 最高補助15000元。長豐(feng) 縣著力打造長豐(feng) 草莓品牌，借助該縣電子商務起步早的特點，設立電子商務服務站，對與(yu) 扶貧工作相聯係的服務站提供定額補助。四是充分發揮貧困戶的主動性，對於(yu) 有脫貧願望，論證具備可行性的貧困戶予以政策資金等方麵的支持，鼓勵勤勞致富。例如，長豐(feng) 縣政府就鼓勵小額信貸助力貧困戶脫貧致富，由政府提供80%的擔保，銀行承擔20%，有效打消貧困戶對創業(ye) 失敗的擔心，規避了貧困戶的創業(ye) 風險。

　　5.考核監督機製

　　新的形勢要求對現有的扶貧考核機製也要有所創新。創新考核機製就是要改革現有的扶貧工作考核機製。對穩定脫貧情況列入脫貧攻堅目標考核之中，考核時除對預脫貧農(nong) 戶進行檢查外，對已脫貧戶一並進行檢查評估，將返貧發生率作為(wei) 重要的考核指標來評定階段工作，以考核促進預防返貧工作的開展實施。加強平時考核和過程考核，建立對貧困戶、貧困村信息查詢、項目跟蹤、資金監管、意見反映、舉(ju) 報投訴、預防返貧先期工作、返貧發生情況、返貧解決(jue) 情況等實時監測考核。通過隨機抽查、現場督查等方式，加強對整村推進、互助資金、小額貸款、技能培訓等項目實施過程的檢查。

　　監督機製的構建旨在通過廣泛的監督，促使減貧工作取得實效，避免扶貧幹部瀆職、失職情況的出現。通過包括人大監督、政協監督的內(nei) 部監督體(ti) 係和人民監督、社會(hui) 組織監督等的外部監督體(ti) 係共同作用，切實落實好脫貧攻堅工作。總體(ti) 上來看，要建立宏觀、中觀、微觀三個(ge) 層麵的監督體(ti) 係。宏觀上的監督是指要建立中央的專(zhuan) 項巡察機製，中央不定期派出工作組，深入一線，對於(yu) 各地的扶貧攻堅工作進行巡查，以檢查扶貧政策(包括應對返貧的相關(guan) 政策)落實情況;中觀上的監督是指省、市、縣一級的監督考察機製，通過隨機抽查、工作考察等方式，以檢查扶貧工作(包括預防返貧工作)的落實情況。具體(ti) 有扶貧領域問題線索定期報告製度、扶貧領域信訪舉(ju) 報督辦專(zhuan) 項活動等形式。例如，湖南省瀘溪縣對於(yu) 監督機製的探索，縣紀委按照駐村幹部單位預先駐村安排，對駐村幹部每月駐村情況進行不定期巡查，以“白+黑”相結合的模式進行巡察。通過實地明察暗訪、查看駐村工作台賬、走訪村民等方式，做到見人見物見事。對於(yu) 巡查中發現的問題，嚴(yan) 肅問責。同時發揮好人大、政協、檢察院等機關(guan) 對於(yu) 扶貧行為(wei) 的監督;微觀上的監督是指鄉(xiang) 、村、戶級別上的監督，以扶貧幹部工作為(wei) 基礎，發揮人民群眾(zhong) 與(yu) 其他社會(hui) 組織參與(yu) 監督的積極性。人民群眾(zhong) 對於(yu) 身邊事觀察更仔細，發揮基層群眾(zhong) 熟悉基層的優(you) 勢，對扶貧工作(包括預防返貧工作)中的人、財、物、事實施監督，利用信訪和網絡新媒體(ti) 充分發揮基層群眾(zhong) 的監督作用。監督機製的建立貴在信息的貫通，下層對於(yu) 工作落實的信息能夠傳(chuan) 達到上層，由下而上的監督意見反饋尤為(wei) 重要。

　　結語

　　隨著決(jue) 勝全麵建成小康社會(hui) 戰役的打響，根除貧困問題已成為(wei) 當前的緊迫任務。我國減貧事業(ye) 雖已取得舉(ju) 世矚目的成就，但接下來的減貧任務將更加艱巨，如何預防返貧並構建完善的返貧預警機製將是打好脫貧攻堅戰的重要環節。返貧已成為(wei) 扶貧工作的一項頑疾，奪取脫貧攻堅全麵勝利，返貧治理無可回避，已成當下扶貧工作的一個(ge) 重點話題。既往的治理大都集中在後期幹預，針對業(ye) 已出現的返貧，強調多元協調治理，卻忽視了返貧問題的先期預防。返貧的先期預防是返貧治理的基礎性工程，通過行之有效的返貧預警機製構建，即返貧預警機製由預警信息機製、組織預警機製、長效銜接機製、利益聯結機製和考核監督機製，從(cong) 源頭上掌握返貧的演化機理，阻斷演化過程，及早防範返貧風險，消除返貧現象或減輕後期返貧治理難度。

　　注釋：

　　{1}{12}郭誌傑等.對返貧現象的社會(hui) 學考察[J].中國農(nong) 村經濟，1990(4).

　　{2}淩國順.返貧成因和反貧困對策探析[J].雲(yun) 南社會(hui) 科學，1999(5).

　　{3}董春宇等.對返貧現象的一個(ge) 分析[J].經濟問題探索，2008(3).

　　{4}丁軍(jun) 、陳標平.構建可持續扶貧模式 治理農(nong) 村返貧頑疾[J].社會(hui) 科學，2010(1).

　　{5}{16}鄭瑞強、曹國慶.脫貧人口返貧：影響因素、作用機製與(yu) 風險控製[J].農(nong) 林經濟管理學報，2016(6).

　　{6}劉玲琪.陝西省返貧人口特征分析與(yu) 對策思考[J].人口學刊，2003(4).

　　{7}焦國棟.遏製我國農(nong) 村返貧現象的若幹舉(ju) 措探析[J].中州學刊，2005(4).

　　{8}王海濱.新農(nong) 村建設必須破解的難題：欠發達地區農(nong) 民返貧[J].特區經濟，2007(8).

　　{9}羅利麗(li) .農(nong) 村貧困人口反彈與(yu) 可持續性發展機製的缺失[J].貴州社會(hui) 科學，2008(12).

　　{10}何華征、盛德榮.論農(nong) 村返貧模式及其阻斷機製[J].現代經濟探討，2017(7).

　　{11}陳端計、楊莉莎、史揚.中國返貧問題研究[J].石家莊經濟學院學報，2006(2).

　　{13}姚慧琴.西部藍皮書(shu) ：中國西部發展報告(2012)[R].北京：社會(hui) 科學文獻出版社，2012.

　　{14}新華網[EB/OL].https://www.sc.xinhuanet.com/content/2017-03/11/c_1120609045.htm

　　{15}世界銀行.2000/2001世界發展報告[R].北京：中國財政經濟出版社，2001.

　　{17}中國政府網[EB/OL].https://www.gov.cn/xinwen/2017-08/03/content_5215805.htm

　　{18}淩國順.能力供給與(yu) 返貧現象探析[J].江漢論壇，2000(11).

　　{19}搜狐網[EB/OL].https://www.sohu.com/a/197308826_161623.

　　{20}韓崢.脆弱性與(yu) 農(nong) 村貧困[J].農(nong) 業(ye) 經濟問題，2004(10).

　　{21}章曉懿、沈崴奕.醫療救助對低收入家庭貧困脆弱性的緩解作用研究[J].東(dong) 嶽論叢(cong) ，2014(8).

　　{22}“180”健康保障政策是指實行貧困人口慢性病門診補充醫療保障，貧困慢性病患者1個(ge) 年度內(nei) 門診醫藥費用，經“三保障一兜底”補償(chang) 後，剩餘(yu) 合規醫藥費用由補充醫保再報銷80%;“351”健康保障政策是指貧困人口通過基本醫保、大病保險、醫療救助“兩(liang) 免兩(liang) 降四提高”等綜合補償(chang) 後，在縣域內(nei) 、市級醫療機構和省級醫療機構就診，個(ge) 人年度自付費用分別不超過0.3萬(wan) 元、0.5萬(wan) 元和1萬(wan) 元，剩餘(yu) 合規醫藥費用實行政府兜底保障。