近年來，我國以人為(wei) 核心的新型城鎮化進程不斷深入，截至2016年年底，全國戶籍人口城鎮化率為(wei) 42.35%，到2020年仍然需要解決(jue) 規模龐大的非戶籍人口在城鎮落戶。目前還存在轉移人口就業(ye) 不穩定、難以享受同等公共服務、市民化成本分擔機製不完善等問題，其中，公共成本及其分攤是關(guan) 鍵。

　　《社會(hui) 科學報》：城鎮化是現代化的必由之路。根據《國家新型城鎮化規劃》，實現“1億(yi) 左右農(nong) 業(ye) 轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶”是到2020年新型城鎮化的重要目標。請問到2020年，還有多少規模的農(nong) 業(ye) 轉移人口需要進城?人主要去往哪裏?

　　馬曉河：對此問題，我與(yu) 我的博士胡擁軍(jun) 先生做過專(zhuan) 門研究。為(wei) 了進一步推動進城落戶工作，2016年國務院辦公廳發布《推動1億(yi) 非戶籍人口在城市落戶方案》(以下簡稱《落戶方案》)，要求“‘十三五’期間，戶籍人口城鎮化率年均提高1個(ge) 百分點以上年均轉戶1300萬(wan) 人以上”，其中落戶重點對象是“農(nong) 村學生升學和參軍(jun) 進入城鎮的人口、在城鎮就業(ye) 居住5年以上和舉(ju) 家遷徒的農(nong) 業(ye) 轉移人口以及新生代農(nong) 民工”。根據《2015年全國教育事業(ye) 發展統計公報》的進城務工人員隨遷子女義(yi) 務教育數據、《2016年農(nong) 民工監測調查報告》的外出農(nong) 民工數量，可估算每轉戶3個(ge) 農(nong) 業(ye) 轉移人口，需要解決(jue) 1個(ge) 義(yi) 務教育階段隨遷子女的落戶需求。研究表明，農(nong) 業(ye) 轉移人口及其隨遷子女占非戶籍人口的比例一般為(wei) 77%左右。

　　綜合分析，為(wei) 實現《落戶方案》的年均1300萬(wan) 落戶目標，扣除升學轉戶的農(nong) 村學生與(yu) 參軍(jun) 入城的農(nong) 村青壯年等其他非戶籍人口數量，從(cong) 2017年到2020年，全國共需為(wei) 3000萬(wan) 進城務工農(nong) 業(ye) 轉移人口解決(jue) 落戶問題，另外大約有1000萬(wan) 義(yi) 務教育階段子女需要隨遷入戶。

　　結合第六次人口普查的流動人口數據，假設31個(ge) 省份根據流動人口的省市分布結構同比例安排農(nong) 業(ye) 轉移人口及其隨遷子女落戶數量，落戶規模超過100萬(wan) 人口的省份分別為(wei) 北京、內(nei) 蒙古、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東(dong) 、廣東(dong) 、四川等10個(ge) 省份，其中省內(nei) 跨縣落戶人口超過100萬(wan) 人的省份分別為(wei) 江蘇、山東(dong) 、廣東(dong) 、四川等4個(ge) 省份，跨省落戶人口超過100萬(wan) 的省份分別為(wei) 北京、上海、浙江、江蘇、福建、廣東(dong) 等6個(ge) 省份。

　　《社會(hui) 科學報》：農(nong) 業(ye) 轉移人口進城落戶，除了實現就業(ye) 的非農(nong) 化還有身份的非農(nong) 化，即與(yu) 城鎮戶籍享受同等的公共服務與(yu) 社會(hui) 福利，主要包括哪幾個(ge) 方麵?需要多少錢?

　　馬曉河：農(nong) 業(ye) 轉移人口進城落戶的公共成本主要包括各級政府在義(yi) 務教育、養(yang) 老保險、醫療衛生、就業(ye) 培訓、住房保障等5個(ge) 領域的公共投入。

　　根據對農(nong) 業(ye) 轉移人口進城落戶公共服務的各級財政投入測算，實現從(cong) 2017年到2020年的農(nong) 業(ye) 轉移人口落戶目標，各級政府需要承擔的公共成本總額約為(wei) 3.9萬(wan) 億(yi) 元，人均成本約為(wei) 13萬(wan) 元，其中人均義(yi) 務教育、養(yang) 老保險、醫療衛生、住房保障成本分別為(wei) 3.67、3.72、3.32、2.13萬(wan) 元，占比分別為(wei) 28.2%、28.6%、25.5%、16.3%。

　　在進城落戶公共成本總額中，由於(yu) 各級政府正在為(wei) 農(nong) 業(ye) 轉移人口提供部分市民化服務，隻有部分公共成本屬於(yu) 新增的。義(yi) 務教育的新增成本主要是為(wei) 隨遷落戶中小學生配套安排的校舍建設投入、教學儀(yi) 器設備購置投入，以及跨省輸入地與(yu) 輸出地之間的公共財政預算教育經費差。養(yang) 老保險新增成本主要是跨省輸入地與(yu) 輸出地之間城鎮居民養(yang) 老保險基礎養(yang) 老金的差額。醫療衛生新增成本主要是為(wei) 進城落戶農(nong) 業(ye) 轉移人口及子女安排的醫療機構新建擴建投入、醫療設備購置投入、醫師培訓投入，以及跨省輸入地與(yu) 輸出地對城鎮居民醫療保險財政補助的差額。技能培訓新增成本主要是跨省輸入地與(yu) 輸出地之間技能培訓財政補貼的差額。住房保障公共支出全部屬於(yu) 新增成本。

　　據測算，從(cong) 全國範圍來看，在穩定已有的城鄉(xiang) 公共服務投入與(yu) 市民化支出力度下，推動農(nong) 業(ye) 轉移人口進城落戶需要新增投入1.78萬(wan) 億(yi) 元，人均新增約5.9萬(wan) 元。其中，保障性住房建設是最主要的新增投入，約為(wei) 6377億(yi) 元，義(yi) 務教育、養(yang) 老保險、醫療衛生領域的新增公共支出分別為(wei) 4149、4431、2777億(yi) 元。技能培訓的新增支出約為(wei) 百億(yi) 元。

　　《社會(hui) 科學報》：市民化的過程中困難很多，其中一個(ge) 最主要的問題恐怕就是“錢從(cong) 哪兒(er) 來”?理順中央與(yu) 地方對落戶成本的分擔機製是推動農(nong) 業(ye) 轉移人口進城落戶的重要因素。在落戶成本中，中央和地方各需要承擔多少?

　　馬曉河：據測算，在進城落戶公共成本總額中，需要中央財政支出部分約為(wei) 7785萬(wan) 元，人均約為(wei) 2.59萬(wan) 元，占比約為(wei) 21.7%。在中央財政支出中，醫療保險、養(yang) 老保險、住房保障領域的中央財政支出分別為(wei) 3003、2904、1216億(yi) 元。從(cong) 中央財政支出的區域分布看，中央財政支出明顯向中西部傾(qing) 斜。上海、北京、天津、浙江、江蘇、廣東(dong) 、海南、福建等8省份的中央財政支出比例均低於(yu) 全國平均水平。

　　在全國31個(ge) 省份中，上海、廣東(dong) 、北京、浙江、江蘇、福建、天津、山東(dong) 、四川等9個(ge) 省份的進城落戶公共成本均超過1000億(yi) 規模。上海、北京、天津、浙江的人均進城落戶公共成本位居前列，分別為(wei) 39.6、29.7、18.7、13.3萬(wan) 元。據測算，大約64%的進城落戶人口、77%的進城落戶成本集中在東(dong) 部省份，東(dong) 中西部地區人均進城落戶成本分別為(wei) 15.5、8.3、8.7萬(wan) 元。

　　相對於(yu) 省內(nei) 農(nong) 業(ye) 轉移人口而言，上海、廣東(dong) 、北京、浙江、江蘇是跨省農(nong) 業(ye) 轉移人口最為(wei) 集聚的5個(ge) 省市，為(wei) 跨省農(nong) 業(ye) 轉移人口承擔的進城落戶公共成本分別為(wei) 6257、3993、3679、2762、1482億(yi) 元。

　　《社會(hui) 科學報》：非戶籍人口在城市落戶，規模比較大，涉及的麵也比較多，需要妥善安排。完善進城落戶公共成本分擔機製您有哪些建議?

　　馬曉河：完善進城落戶公共成本分擔機製主要做好四方麵工作：

　　一是抓好落戶公共服務的優(you) 先項。參照公辦學校補貼標準並適度上浮，加強對民辦中小學校的財政支持，加快對公辦中小學校的擴建、改建、新建。引入PPP模式引導社會(hui) 資本投入保障性住房建設。完善農(nong) 業(ye) 轉移人口的社會(hui) 保障關(guan) 係轉移接續，支持靈活就業(ye) 人員和農(nong) 民工隨遷家屬參保城鎮居民醫療保險與(yu) 養(yang) 老保險，鼓勵有穩定就業(ye) 的農(nong) 業(ye) 轉移人口參保城鎮職工保險。鼓勵民辦醫院、民辦教育發展。

　　二是提升落戶公共服務的投入能力。調整上下級政府間的財稅分配比例關(guan) 係，降低上級政府財政稅收集中程度，提高基層政府所占份額及可自主支配財力。賦予地方政府適當的稅收管理權限，使地方可以結合當地城鎮化的不同模式和不同特點自主調節、配置地方資源。建立以市政債(zhai) 券為(wei) 主的城鎮化發展穩定資金投入機製，緩解城鎮化過程中的資金壓力。引導保險等資金投入城鎮基礎設施建設。探索實行國有資本收益收繳機製，全額用於(yu) 基本公共服務。

　　三是理順落戶成本的央地分擔機製。優(you) 化中央與(yu) 地方的財稅分配比例，增強基層政府提供公共服務的自主支配財力，加大對中小城市、小城鎮和落後地區的財政轉移支付力度，平衡大中小城市間、發達地區與(yu) 落後地區間的財力差距。加強中央政府對義(yi) 務教育生均公用經費、城鄉(xiang) 養(yang) 老保險基礎養(yang) 老金的兜底支出。中央政府重點解決(jue) 跨省農(nong) 業(ye) 轉移人口的市民化成本;省級政府重點負責省內(nei) 跨市縣遷移農(nong) 民工市民化並承擔相應的支出責任，城市政府負責各項公用設施與(yu) 基礎設施建設、衛生健康服務、就業(ye) 創業(ye) 指導等地方性公共事項的支出。

　　四是完善成本分擔責任的跨區協調。建立完善與(yu) 常住人口數量掛鉤的財政轉移支付製度，形成“錢隨人走”“錢隨事走”的機製。推動中央對輸入地的財政轉移支付與(yu) 常住人口掛鉤，對輸出地的財政轉移支付與(yu) 戶籍人口掛鉤。引導輸入地對外來人口輸出地的經濟援助和對口幫扶。鼓勵各地探索建立“省級基本公共服務專(zhuan) 項統籌資金”，製定對轄區市縣的轉移支付實施辦法，形成按照人口增加比例增加轉移支付金額、增加財稅收入的轉移支付機製，完善各市縣的橫向轉移支付，有效縮小各市縣的基本公共服務差距。