重議社保費改稅的“時間窗口”已經打開

　　2017年是我國社保製度改革的關(guan) 鍵之年，特別是養(yang) 老保險改革至關(guan) 重要的一年。業(ye) 內(nei) 認為(wei) ，通過此次改革，我國社保製度應當走出長達二十年的試驗階段，而趨於(yu) 基本成熟、定型(鄭功成，2017)。值此改革之際，特別是同時考慮到我國財政改革、稅收法定工作正在緊鑼密鼓地開展，因此有必要重議社保由“費”改“稅”這一老問題，以期從(cong) 體(ti) 製機製上築牢籌資基礎，深化社保改革，為(wei) 中國經濟社會(hui) 的長期穩定發展夯實基礎。

　　(一)有利於(yu) 推動社保製度邁出走向全國統一的“關(guan) 鍵一步”

　　當前，我國社保製度正處於(yu) 新一輪的改革之中，基礎養(yang) 老的全國統籌工作正在布局與(yu) 推進之中。與(yu) 二十年前相比，我國經濟社會(hui) 形勢已經發生重大變化，因此社保製度不可再過多囿於(yu) 權變與(yu) 臨(lin) 時性，而應努力形成基本成熟、穩定的製度安排。這一製度的重中之重就在於(yu) ，社保製度中的基礎性部分，如基礎養(yang) 老、基本醫療等必須逐漸走向全國統一。實行社保費改稅以後，全國按統一基數、統一稅率征收，首先從(cong) 籌資模式、征收方式解決(jue) 社保製度的統一性的問題，從(cong) 而為(wei) 其它方麵的逐步統一形成示範、打下基礎。實行社保費改稅後，幾乎馬上就會(hui) 引出社保支付標準是否應當全國統一、還是適當有差別的問題，對這個(ge) 問題的討論有利於(yu) 解決(jue) 我國社保製度多年來難以克服的痼疾。這兩(liang) 方麵都是關(guan) 係到社保製度定位的關(guan) 鍵問題。

　　實行社保費改稅，還有利於(yu) 提升社保資金管理的科學化、規範化程度。因為(wei) 費改稅後，社保資金的征收、籌集工作將主要交由稅務部門負責，財政部門負責資金安排、社保部門負責資金使用，這就化解長期以來社保資金“收、支、用、管一體(ti) 化”這一陳舊落後管理方式，體(ti) 現了相互製衡的現代管理理念，促使社保部門將主要精力集中在待遇支付、險種設計、經辦管理等事務上，進而提升管理水平，深化社保改革。另外，實行社保費改稅後，還因切斷了資金收取與(yu) 支付之間利益鏈條，有利於(yu) 消除在實踐中客觀存在的人為(wei) 壓低標準、壓低待遇的某種“逆向選擇”行為(wei) ，有利於(yu) 切實提升社保的保障功能。

　　(二)有利於(yu) 劃清中央與(yu) 地方的社保事權，深化財稅改革

　　在社會(hui) 保障工作中，政府、企業(ye) 、個(ge) 人以及中央政府與(yu) 地方政府的責任邊界如何掌握，一直是一個(ge) 比較複雜的問題。勿容諱言，此前一直有一個(ge) 思路，即鑒於(yu) 我國財力不足、以及國家過多承擔責任所可能帶來的財政風險，因此社保應較多地體(ti) 現“自我積累”、“自我保障”，即個(ge) 人積累在其中應當占較大部分。理論上講，這種想法完全扭曲了現代市場經濟條件下社會(hui) 保障作為(wei) 準公共產(chan) 品所必須所具有的“互助共濟”、且國家在其中的財政責任義(yi) 不容辭這一基本性質。實踐層麵上看，過去十幾年更是事與(yu) 願違，公共財政用於(yu) 社保方麵的補貼支出一年比一年多，2016年已達到7633.54億(yi) 元，財政事實上承擔了社保的兜底責任，而且中央遠大於(yu) 地方。實行社保費改稅後，會(hui) 邏輯地引出社保稅的歸屬與(yu) 劃分問題，這就有利於(yu) 明確中央與(yu) 地方在社保方麵的上具體(ti) 事權範圍與(yu) 支出責任。這不僅(jin) 是關(guan) 係到我國社保製度可持續發展的頭等大事，更是十八屆三中全會(hui) 已明確的深化財稅改革、建立事權與(yu) 支出責任相適應的中央與(yu) 地方財政體(ti) 製的既定方針。

　　(三)有利於(yu) 進一步打開“降成本”的巨大空間

　　資料顯示，目前我國單位和個(ge) 人繳納五項社會(hui) 保險費率之和為(wei) 40%左右，為(wei) 全球強製繳費率最高的國家之一。其中，由用人單位承擔的部分約占30%左右，與(yu) 發達國家相比，這一比例顯著偏高。世界銀行《Paying tax 2017》報告中也指出，2015年中國企業(ye) 68%的總稅率中，勞動力稅費(主要指社保)高達48.8%，而美國僅(jin) 為(wei) 9.8%。

　　同時也要看到，由於(yu) 我國社保的計算基數是上年平均社會(hui) 平均工資的60%，而非發達國家慣常的實發工資。以此折算下來，我國企業(ye) 在社保方麵的實際負擔率僅(jin) 為(wei) 24%左右。實際費率與(yu) 名義(yi) 費率之間的差異過大，既帶來企業(ye) 負擔不一的問題，也嚴(yan) 重影響營商環境，扭曲國家形象。隨著近年來我國稅收征管水平的提高，現在稅務部門已基本可以做到按實發工資計征相應的稅收。如果實行社保費改稅，有研究機構測算，我國現行40%左右的費率完全可以下調到30%以下。這樣名義(yi) 稅率就可以大幅度下降，大大收斂與(yu) 實際負擔之間的差距，企業(ye) 負擔明顯降低，更有利於(yu) 國家形象。社保費改稅之後，由於(yu) 計稅的工資基數上升40%，且稅務部門征收後的征管剛性明顯增加，增收趨勢顯著。此一降一升，不僅(jin) 能將降稅率所造成的減收衝(chong) 擊控製在可控的範圍之內(nei) ，而且可以給政府極大的調整空間，為(wei) 深化供供給側(ce) 改革、進一步降低製度性交易成本創造條件。

　　社保費改稅的主要操作要點

　　(一)按“負擔平移、略有下降”的原則確定稅率

　　結合當前的實際情況，我們(men) 建議社保稅率的確定，要綜合考慮以下幾個(ge) 因素，一是國家舉(ju) 辦的社會(hui) 保險僅(jin) 限於(yu) 基本保險的層次，而不是全部保險。以養(yang) 老保險為(wei) 例，基本部分可按40%左右的替代率進行設計，基本保險以外的部分則要通過企業(ye) 年金、商業(ye) 養(yang) 老保險去填平。二是同時考慮養(yang) 老、失業(ye) 、醫療、工傷(shang) 四類保險，同時考慮企業(ye) 、個(ge) 人負擔部分，設計出一個(ge) 綜合稅率，再劃分為(wei) 養(yang) 老保險、醫療保險、失業(ye) 保險等四個(ge) 部分以及社會(hui) 統籌與(yu) 個(ge) 人賬戶部分，分別建賬。三是要有改革的整體(ti) 觀，同時考慮現有財政收支中那些事實上具有社保性質的收入或者支出項目，在設計稅率時，一並考慮。比如，根據我國的研究，現已納入一般公共預算的殘疾人就業(ye) 保障金，其性質就屬於(yu) “準社保稅”，應當綜合考慮，同時改革。至於(yu) 稅率具體(ti) 定多少，尚需要全麵認真進行測算。一個(ge) 可以參考的數字是，此前多名研究者的測算的結果是，我國社保稅的總和稅率應當控製在25-30%之間。

　　(二)社保稅宜定位為(wei) 中央地方共享稅

　　從(cong) 國際經驗上看，社保稅多為(wei) 中央政府收入。但我國是一個(ge) 大國，各地情況千差萬(wan) 別，且我國已經形成了既分項目、又分對象的所謂“混合型”的社保製度模式，因此社保責任全歸於(yu) 中央是不現實的。考慮到這一點，我國的社保稅宜定位為(wei) 中央與(yu) 地方共享稅，其中涉及到基礎養(yang) 老、基本醫療部分的收入歸中央，涉及到失業(ye) 、工傷(shang) 等部分的收入歸地方。具體(ti) 如何劃分，有多種方案可供選擇，既可在中央與(yu) 地方之間按某一個(ge) 比例劃分社保稅稅收收入，也可劃分稅率，可根據實際情況選擇。

　　(三)完善社保基金預算，全麵保證社保稅的專(zhuan) 用性

　　社保費改稅，改變的隻是資金的籌集與(yu) 征收方式，並不影響其專(zhuan) 用性和特殊目的性。特別是2014年後，隨著《新預算法》的實施，我國財政管理中已經形成了“四本預算”，其中的社保基金預算完全可以保證社保收入的專(zhuan) 用性。今後，應當進一步完善社保基金預算，在收入側(ce) ，所有社保稅收入、當年公共財政注入的資金、轉入的國有資本經營收益應當納入，在支出側(ce) ，按標準稅率劃分養(yang) 老、醫療、失業(ye) 、工傷(shang) 四個(ge) 部分，分別建賬管理。社會(hui) 最為(wei) 關(guan) 注的個(ge) 人賬戶的問題，在這一複式預算體(ti) 係下也完全不受影響，技術上分賬處理沒有任何問題，具體(ti) 操作可結合社保製度本身的改革來推進。

　　(四)社保稅的征收職能全麵移交稅務部門

　　據不完全統計，當前全國已有一半以上的省份，社稅費是由當地稅務部門負責征收的。社保費改稅之後，相關(guan) 的征收職能自然全麵移交給稅務部門。至於(yu) 到底是交給國稅部門還是地稅部門，也有兩(liang) 種方案可供選擇，一是全部由國稅部門征收，此舉(ju) 的好處是更符合社保稅全國統一屬性，壞處是過多地增加國稅部門的工作負擔，特別是考慮到“營改增”剛剛施行不久，國稅部門的工作壓力已經很大，短期內(nei) 不宜再增加新的職能時，就更是如此。二是由國稅部門負責社保稅中的基礎養(yang) 老部分，其它由地稅部門負責征收，此舉(ju) 的好處是符合中央地方之間社保事權的劃分標準，更有利於(yu) 調動地方政府的積極性，有利於(yu) 國、地稅部分之間的職能平衡、分工協作。

　　總之，筆者認為(wei) ，在新的曆史時期，社保製度的中心工作已由擴大覆蓋麵轉向逐步形成全國統一的社保製度，為(wei) 此，社保費改稅應當先行。可結合當前正在進行的基礎養(yang) 老金全國統籌、稅收法定、中央地方財政體(ti) 製等相關(guan) 改革的進展，積極推動社保由“費”改“稅”，一方麵為(wei) 社保製度走向全國統一創造條件，另一方麵也理順體(ti) 製、加強管理，這既有利於(yu) 社保製度本身的不斷完善郵，也有利於(yu) 降低製度性交易成本，優(you) 化我國營商環境，夯實中國經濟社會(hui) 的長期穩定繁榮的基礎。