從(cong) 社會(hui) 管理到社會(hui) 治理

　　首先需要在概念上明確，傳(chuan) 統的社會(hui) 管理指的是政府對社會(hui) 事務進行管理和控製(management)，強調政府是公共管理的主體(ti) ，社會(hui) 是公共管理的對象，實現政府對社會(hui) 的管控，因此，“善治”被理解為(wei) 政府良政的結果。而上世紀90年代以來西方國家所討論的社會(hui) 治理主要指的是社會(hui) 對於(yu) 社會(hui) 事務的管理，強調社會(hui) 組織乃至公民個(ge) 體(ti) 才是公共管理的主體(ti) ，其主要表現形式不是政府管製，而是社會(hui) 自治(social self-governance)。

　　事實上，一個(ge) 現代化的治理形態必將是多元可變的(flexible)，而不是單一、固化的。有研究指出，將治理活動僅(jin) 僅(jin) 寄托於(yu) 政府本身是一件不理性甚至可以說是危險的事情，其結果往往導致治理結構的失衡。治理結構的失衡“必然造成政府權力向各個(ge) 領域無界限的延伸，幹擾市場和社會(hui) 的發育，破壞利益均衡，造成腐敗越演越烈、決(jue) 策專(zhuan) 橫隨意和中央要求有令不行等各種治理難題”。另一方麵，盡管“無需政府的治理”(governance without government)是值得追求的，但是，大量的經驗也顯示，對於(yu) 一個(ge) 長期置身於(yu) 政府管控之下、其秩序的形成和維護對於(yu) 政府權力具有高度依賴性的社會(hui) 而言，完全排除“政府之手”的“社會(hui) 自治”運動不僅(jin) 不可能，而且甚至還有害，因為(wei) 與(yu) 這種運動相伴隨的結果通常不是“公地悲劇”式的“集體(ti) 行動困境”，就是叢(cong) 林法則下的“黑社會(hui) 化”。所以，一個(ge) 有效的社會(hui) 治理格局，一定是政府機製(政府是主體(ti) )、市場機製(企業(ye) 是主體(ti) )、社會(hui) 機製(社團、社區、社工、社企是主體(ti) )三種機製多元共治的結果，而多元主體(ti) 的“協商治理”或“協同治理”正是它的真諦。

　　總之，一個(ge) 長期習(xi) 慣於(yu) 依賴政府管理的社會(hui) ，要實現社會(hui) 治理，必須做到如下幾條：(1)在觀念上要形成共識——“強政府、強社會(hui) ”關(guan) 係模式下的協同治理才是最優(you) 目標;(2)在治理主體(ti) 方麵要明確社會(hui) 主體(ti) 角色——把治理對象變為(wei) 治理主體(ti) ，為(wei) 政府之外的其他社會(hui) 主體(ti) 的成長發展提供空間;(3)在治理體(ti) 係方麵要推進增加係統開放性的改革，建立廣泛包容和吸納非政府主體(ti) 和非政府機製的製度;(4)同時，在治理機製方麵要強化不同係統之間的統一協調性，賦予特定協調者和協調機製更大的協調功能。

　　中國政府的積極探索

　　從(cong) 社會(hui) 管理到社會(hui) 治理的轉變是現代文明發展的方向，也是中國實現國家治理現代化的必然要求。自改革開放以來，中國政治經濟社會(hui) 領域發生了巨大的變化，隨著經濟的快速發展和社會(hui) 收入狀況的大幅度改變，中國社會(hui) 矛盾和社會(hui) 問題日益凸顯，其表現形式也在不斷改變。

　　在國家與(yu) 社會(hui) 的雙向互動中，社會(hui) 變化作為(wei) 一種推進力量，引發社會(hui) 矛盾和社會(hui) 問題，而國家治理作為(wei) 一種反製力量，通過製度變革，不斷規製社會(hui) 變化，吸納社會(hui) 力量，以保持發展的持續穩定。麵對上述這些隨著社會(hui) 經濟變化而產(chan) 生的社會(hui) 矛盾和問題，中國政府大概做出了如下幾個(ge) 方麵的積極反應：

　　第一，政府管理導向的改革。有許多社會(hui) 抗爭(zheng) 事件是由於(yu) 政府管理不善、執法不當而造成的，為(wei) 了降低由此引發群體(ti) 性社會(hui) 抗爭(zheng) 的可能性，政府自身做了大量改革，這些改革可以分為(wei) 幾種類型：

　　(1)結構性改革：加強基層管理，成立專(zhuan) 門的機構解決(jue) 專(zhuan) 門的問題。如建立信訪部門，“大接訪”大調解;建立健全綜治委、城管、應急辦等機構，建立網格化社區管理，“雙聯戶”製度等等，保證便民管理體(ti) 係的有效運行。

　　(2)功能性改革：構建服務型政府，強化公共服務，完善公共教育、醫療、社保、就業(ye) 等方麵的服務，同時強化政府的應急處理能力。

　　(3)程序性改革：以法治政府為(wei) 目標，規範執法行為(wei) ;實行簡政放權、政務信息公開;上級官員主動下訪，解決(jue) 基層民眾(zhong) 上訪事務;推進協商民主，完善社會(hui) 協商機製以化解社會(hui) 矛盾。

　　第二，政府服務導向的改革。有許多群體(ti) 性抗爭(zheng) 事件是底層大眾(zhong) 因長期不滿於(yu) 公共服務不足、社會(hui) 分配不公造成官民關(guan) 係緊張而引起或蔓延開來的，因此，盡快補上公共服務短板，加強政府二次分配是政府這些年努力的方向。政府落實扶貧救困計劃，推進民生事務的改革，在關(guan) 係百姓日常生活的民政、公安、戶籍、工商、稅務等領域積極開展有效的便民服務。政府也投入大量經費，用於(yu) 鄉(xiang) 村道路、醫療衛生站、公共電視網等公共設施的改進，並大力推進村容村貌整治、文化下鄉(xiang) 、特色小鎮建設等工程。

　　第三，社會(hui) 自治導向的改革。政府放鬆管製，給社會(hui) 和民間生活以更大的活動空間，是社會(hui) 組織和個(ge) 人獨立自主、實現社會(hui) 自治的重要條件。社會(hui) 組織和個(ge) 人積極參與(yu) 管理過程，不僅(jin) 能夠有效降低群體(ti) 性衝(chong) 突事件的發生概率，也能改善政府公共管理和公共服務的績效。中國政府這些年積極推進居民自治、村民自治，並且從(cong) 開始注重選舉(ju) 以及對選舉(ju) 的監管，逐漸轉向注重依靠村規民約、基層事務公開、重大事務集體(ti) 決(jue) 策、黨(dang) 員責任製、居民承包製等形式保障基層民眾(zhong) 民主管理和民主監督的基層治理。

　　第四，協同治理導向的改革。從(cong) “善治”理論的學術語義(yi) 來看，國家與(yu) 社會(hui) 的協同治理，即“公共治理”，是治理的理想模式，由它所能引出的積極的政策性結論是：不僅(jin) 要保持政府內(nei) 部機製的協調性，還必須保持政府機製與(yu) 非政府機製(權力和權利)的協調性。謀求政府與(yu) 社會(hui) 的合作，讓主要的利益相關(guan) 者共同參與(yu) ，保證公共選擇和公共博弈的有效性，增強政府與(yu) 民間的互動性，將有效的政府機製和有效的社會(hui) 機製結合起來，實現社會(hui) 各方共管共治，這是協同治理的基礎。

　　社會(hui) 治理的中國經驗

　　社會(hui) 治理是一個(ge) 綜合性的過程，主要包括四個(ge) 方麵的問題或要素：誰來治理?治理什麽(me) ?如何治理?憑什麽(me) 治理?其中，“誰來治理”主要討論的是社會(hui) 治理的主體(ti) 問題;“治理什麽(me) ”主要回答的是社會(hui) 治理的對象;“如何治理”主要指的是社會(hui) 治理主體(ti) 采取什麽(me) 樣的方式來治理社會(hui) ;“憑什麽(me) 治理”主要涉及治理主體(ti) 憑借什麽(me) 樣的工具和手段來實現社會(hui) 治理，通常指的是法律、行政、文化、意識形態、製度以及人力、物力、網絡、國家暴力機器等力量和手段，這些力量和手段通常可以分為(wei) “柔性”和“剛性”兩(liang) 種，屬於(yu) 社會(hui) 治理的基礎性構建要素。

　　十多年來，中國地方政府本著改善社會(hui) 治理的目標，推出了圍繞上述治理要素的創新性改革，特別是那些率先實行改革開放、經濟較為(wei) 發達的沿海地區，如浙江、廣東(dong) 、福建、上海等地，政府更加熱衷於(yu) 社會(hui) 治理的創新，進行了許多實驗性探索，這些探索可以在一定程度反映社會(hui) 治理中國經驗的特點。

　　第一，努力打造社會(hui) 協同治理格局。中國的社會(hui) 治理努力追求這樣的目標：一個(ge) 富有領導力的政黨(dang) 憑借其不斷的創新能力引領社會(hui) ;一個(ge) 有效的政府提供足夠的製度供給和信用保障;所有企業(ye) 和經濟組織不僅(jin) 追求自身利益的最大化，還要具有社會(hui) 責任的擔當和貢獻;每個(ge) 公民應當通過社會(hui) 組織參與(yu) 到社會(hui) 生活、社會(hui) 管理以及社會(hui) 公益活動中來，貢獻自己的愛心。

　　第二，充分發揮黨(dang) 組織的引領作用。政黨(dang) 就是密切聯係群眾(zhong) 的組織，它在社會(hui) 治理中發揮的主要作用在於(yu) ：(1)政策動議，利用執政權力，推動社會(hui) 治理政策的產(chan) 生和實施;(2)組織動員，實現組織全覆蓋;(3)行動引領：通過黨(dang) 員責任製等形式，保證社會(hui) 治理行動的有效實施。

　　第三，以發展公益組織和公益事業(ye) 抑製公害事務。以公益化公害，以公益治公害，這是中國社會(hui) 治理中一條重要的經驗。社會(hui) 治理中如何打破集體(ti) 行動困境?各地政府的普遍做法是，培育和支持民間公益領袖，鼓勵他們(men) 創設公益組織，然後吸納其組織加入社會(hui) 管理和社會(hui) 服務。

　　第四，在基層社會(hui) 普遍推廣網格化管理，打破社會(hui) 事務中的“破窗效應”。社會(hui) 治理的對象是各種社會(hui) 問題，而這些問題之所以成為(wei) 社會(hui) 的麻煩，就是因為(wei) 最初的個(ge) 別失範行為(wei) 沒有被及時發現並得到及時矯正，從(cong) 而形成“破窗效應”。因此，社會(hui) 治理的關(guan) 鍵之一就是及時維修“破窗”，使之不至於(yu) 釀成普遍的管理危機。近年來，中國各地政府普遍推廣網格化管理，這在很大程度上彌補了既有體(ti) 係的功能不足。

　　第五，推進社會(hui) 事務管理的信息化和網絡化，為(wei) 協同治理提供硬件平台。信息化和網絡化是改善社會(hui) 治理與(yu) 公共服務績效的有效手段。近年來，各級政府加大信息化和網絡化投入，消除信息“孤島”狀況，努力在基層事務管理中實現網絡化信息化管理。

　　第六，以問題為(wei) 導向，實現治理方式全麵創新。針對不同類型、不同性質、不同層級的社會(hui) 事務，采用不同的治理方式，是實現社會(hui) 有效治理的前提。針對政府傳(chuan) 統管理模式應對社會(hui) 需求和變化的種種低效、失靈困境，中央政府提出建設“服務型政府”和“法治政府”的目標和要求，以推進市場化、法治化、民主化、社會(hui) 化進程來改善社會(hui) 治理。各級地方政府也積極謀求治理方式創新，形成了許多值得推廣的經驗。歸納起來，各地治理方式創新的主要途徑包括：(1)通過規範政策標準和政府行為(wei) 來改善社會(hui) 治理;(2)通過改善公共服務(加大公共投入，推行政府購買(mai) 等)來改善社會(hui) 治理;(3)通過製度供給創新來改善社會(hui) 治理;(4)通過信息公開和程序透明來改善社會(hui) 治理;(5)通過提高法治執行力來改善社會(hui) 治理;(6)通過疏通民意表達渠道、吸納公民參與(yu) 來改善社會(hui) 治理;(7)通過矛盾調解和扶貧濟困的政策創新來改善社會(hui) 治理。在法治化、民主化、社會(hui) 化、市場化治理方式創新方麵，浙江省寧波市提供了較為(wei) 完整的案例。

　　總體(ti) 來看，中國各級政府全力推進社會(hui) 治理創新，一方麵開發既有的正式製度和機製的潛力，讓政黨(dang) 、政府等國家權力機關(guan) 以及傳(chuan) 統的群團組織發揮新的機能;另一方麵，激活企業(ye) 、社會(hui) 組織、社區的功能，讓它們(men) 在社會(hui) 治理中發揮應有的作用，鼓勵公民組織起來，加入各種公益性、權益性、興(xing) 趣性社團組織，實現“組織全覆蓋”，保障公民有序參與(yu) 。

　　結語

　　通過上文的分析說明可以看到，社會(hui) 治理的中國實踐確實與(yu) 其他國家的經驗有所不同。中國的社會(hui) 治理並非以削弱黨(dang) 和政府原有的強大自主性與(yu) 資源動員能力為(wei) 前提，而是在堅持共產(chan) 黨(dang) 的政治領導、堅持以政府為(wei) 主導的原則和策略下，以“強政府—強社會(hui) ”為(wei) 最優(you) 目標模式，其特色性正如官方的標準表述：黨(dang) 委領導，政府主導，社會(hui) 協同，公眾(zhong) 參與(yu) ，法治保障。

　　社會(hui) 治理的核心問題無非兩(liang) 個(ge) ：一個(ge) 是“公益”事業(ye) 如何促進，另一個(ge) 是“公害”事務如何治理。“公益”促進的核心問題是如何形成激勵機製，把各種社會(hui) 力量組織和動員起來，打破集體(ti) 行動困境，讓社會(hui) 成員形成正向的社會(hui) 合力。“公害”治理的關(guan) 鍵是如何落實責任製，以便“及時發現”、“及時矯正”和“及時懲治”，防止“破窗效應”。無論是政黨(dang) 領導，還是政府主導，抑或是社會(hui) 推動，誰能解決(jue) 好這兩(liang) 個(ge) 問題，誰就是能抓老鼠的“好貓”。中國的經驗顯示，“政府之手”、“市場之手”、“社會(hui) 之手”齊抓共管是非常必要的。