在民主理論上，共識民主是一種相對於(yu) 多數決(jue) 民主形式的新型民主，意味著規則的製定和機構的設置旨在使人們(men) 廣泛地參與(yu) 政府，並就政府推行的政策達成普遍的一致。共識民主的要素有：包容性而非對抗性的文化基礎、全過程性而非一次性票決(jue) 的政策過程、廣泛而非相對多數的參與(yu) 者、政策過程的協商-協調-協作原則。就此而言，中國政治文化和政治實踐幾乎滿足了共識民主的所有要求和特征。中國的政策主體(ti) 有“國家”(包括中共中央、全國人大、國務院)、主管部門、地方政府和基層政府，不同層次的政策過程的共識民主具有一定的差異性。政策過程的共識民主模式大致可以劃分為(wei) “製度化協商型共識”“市場化壓力型共識”“談判型共識”，不同類型的共識有著不同的政治意義(yi) 。

　　製度化協商型共識：基於(yu) 很多常規性機製、決(jue) 策文化而達成的共識

　　反複重複的行為(wei) 模型便是製度化，因此製度化不一定是正式製度，也包括非正式製度，諸如很多常規性機製、決(jue) 策文化。基於(yu) 此的協商而達成的共識，便是製度化協商型共識。不僅(jin) 如此，中國政府在建設法治政府的過程中，還專(zhuan) 門出台了事關(guan) 政策製定過程的法律法規。2004年國務院《全麵推進依法行政實施綱要》中，關(guan) 於(yu) “建立健全科學民主決(jue) 策機製”部分這樣規定：

　　第十一條，健全行政決(jue) 策機製。科學、合理界定各級政府、政府各部門的行政決(jue) 策權，完善政府內(nei) 部決(jue) 策規則。建立健全公眾(zhong) 參與(yu) 、專(zhuan) 家論證和政府決(jue) 定相結合的行政決(jue) 策機製。實行依法決(jue) 策、科學決(jue) 策、民主決(jue) 策。

　　第十二條，完善行政決(jue) 策程序。除依法應當保密的外，決(jue) 策事項、依據和結果要公開，公眾(zhong) 有權查閱。涉及全國或者地區經濟社會(hui) 發展的重大決(jue) 策事項以及專(zhuan) 業(ye) 性較強的決(jue) 策事項，應當事先組織專(zhuan) 家進行必要性和可行性論證。社會(hui) 涉及麵廣、與(yu) 人民群眾(zhong) 利益密切相關(guan) 的決(jue) 策事項，應當向社會(hui) 公布，或者通過舉(ju) 行座談會(hui) 、聽證會(hui) 、論證會(hui) 等形式廣泛聽取意見。重大行政決(jue) 策在決(jue) 策過程中要進行合法性論證。

　　國務院“十三五”規劃的政策製定，就是協商共識民主模式的典範，其政策過程至少包括五點：深入調查研究、了解國情(群眾(zhong) 路線)-廣泛征求意見(群眾(zhong) 路線)-谘詢決(jue) 策與(yu) 科學決(jue) 策(協商民主)-鼓勵公眾(zhong) 建言獻策(大眾(zhong) 參與(yu) )-決(jue) 策定案(民主集中製)。

　　全國人大的民主立法已經製度化，其流程包括：公開征集立法項目建議或法律法規草案稿-立法調研-書(shu) 麵征求意見-論證會(hui) -公布法律草案-列席和旁聽-立法聽證會(hui) 。事關(guan) 人民切身利益的立法，比如物權法、個(ge) 人所得稅法，都是典型的民主立法過程。

　　雖然沒有見到中共中央的決(jue) 策議事規則，但習(xi) 近平總書(shu) 記在《〈中共中央關(guan) 於(yu) 全麵深化改革若幹重大問題的決(jue) 定〉的說明》中，真實地描述了協商共識民主的製度化。

　　首先，議程設置的共識性。正如習(xi) 近平總書(shu) 記說，全麵深化改革的政策是中央政治局經過深入思考和研究、廣泛聽取黨(dang) 內(nei) 外各方麵意見而做出的決(jue) 定。其次，政策形成過程體(ti) 現了協商性與(yu) 共識性。再次，共識基礎上的集中性。習(xi) 近平總書(shu) 記說：“在征求意見過程中，各方麵共提出了許多好的意見和建議。中央責成文件起草組認真整理研究這些意見和建議，文件起草組對全會(hui) 決(jue) 定作出重要修改。”也就是說，從(cong) 政策議程的設置到政策形成，都體(ti) 現了共識型民主。政策議程的共識性-決(jue) 策過程中的協商性-決(jue) 策過程中的集中性，應該是中國重大公共政策製定的一般性流程或者說製度機製。

　　市場化壓力型共識：主管部門對市場化壓力的反應速度、決(jue) 策過程體(ti) 現了共識民主的所有特征

　　中國的政府主管部門脫胎於(yu) 計劃經濟時代，因此很多時候還是一種利益主體(ti) ，以這種身份去決(jue) 策的時候很難處於(yu) 中立立場，有時可能會(hui) 與(yu) 本行業(ye) 的利益主體(ti) “合謀”，這種隻有主管者和企業(ye) 之間互動出來的政策，很難說是一種共識決(jue) 策，這是必須承認的現實。但是，作為(wei) 主管部門，它們(men) 畢竟還有規範市場的角色和功能，在這個(ge) 過程中的決(jue) 策類型則又是典型的共識民主。

　　交通部關(guan) 於(yu) 網約車的規定是共識民主的典型。網約車作為(wei) “互聯網+”的創新，是種發軔於(yu) 民間的市場自發力量，它將相對分散閑置的資源利用，不僅(jin) 降低了出行成本提高了出行效率，同時一定程度上解決(jue) 了傳(chuan) 統出租車行業(ye) 中的許多痼疾。2010年網約車開始在北京出現，之後如雨後春筍般發展起來，極大地方便了百姓，但其存在的問題也很多，同時，網約車受到了許多出租車司機抵製，2015年5月全國就有16個(ge) 城市先後出現了不同規模的出租車停運事件。交通部不得已在2015年10月10日發布《關(guan) 於(yu) 深化改革進一步推進出租汽車行業(ye) 健康發展的指導意見(征求意見稿)》和《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法(征求意見稿)》，並進行為(wei) 期一個(ge) 月的公開征求意見。對此，學界積極參與(yu) 討論，其中2015年10月15日北京大學國家發展研究院舉(ju) 辦專(zhuan) 車政策研討會(hui) ，交通部主動參會(hui) 傾(qing) 聽學界建言，出席本次研討會(hui) 的涉及中央與(yu) 地方政府工作人員、專(zhuan) 家學者等，對條例的內(nei) 容與(yu) 方向進行了激烈的討論。在綜合意見的基礎上，2016年7月28日，交通運輸部和公安部、國家質量監督檢驗檢疫總局等部門，發布了《關(guan) 於(yu) 深化改革推進出租汽車行業(ye) 健康發展的指導意見》《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》，標誌著網約車合法化成為(wei) 現實，中國也成為(wei) 全球第一個(ge) 宣布網約車合法化的國家。

　　網約車合法化過程，反映了中國主管部門對市場化壓力的反應速度，決(jue) 策過程也體(ti) 現了共識民主的所有特征。不得不說，很多市場化成熟的國家出租車行業(ye) 工會(hui) 等利益集團組織強大，而中國並不存在類似的行業(ye) 工會(hui) ，隻有出租車司機個(ge) 體(ti) 或者至多是出租車公司去博弈，政府最容易將新生的市場參與(yu) 者合法化。

　　談判型共識：古老傳(chuan) 統加上共產(chan) 黨(dang) 的一貫追求，都決(jue) 定了共產(chan) 黨(dang) 各級政府以有效回應民眾(zhong) 訴求為(wei) 最大追求

　　地方政府決(jue) 策因為(wei) 直麵民眾(zhong) ，決(jue) 策項目可能事關(guan) 民眾(zhong) 的生活環境、房價(jia) 乃至征地發展中的重大利益關(guan) 切，遭遇民眾(zhong) 抗議的可能性就大大增加。國內(nei) 外政治已經告訴我們(men) ，社會(hui) 抗爭(zheng) 已經成為(wei) 一種常態化政治。在美國被稱為(wei) “運動型社會(hui) ”，即無論什麽(me) 議題，都會(hui) 有人上街抗議。我們(men) 要問的是，抗爭(zheng) 結果如何呢?1964年《民權法案》是黑人長期的、大規模抗爭(zheng) 的結果，為(wei) 世人所樂(le) 道。但是，對於(yu) 那些危及無數人生命安全的政策，比如對槍支泛濫的抗議，為(wei) 什麽(me) 沒有結果呢?所以，在西方，社會(hui) 抗爭(zheng) 雖然是常態政治，但並不意味著必然產(chan) 生相應的政策性結果。比較而言，根據華裔美國政治學家唐文方的研究，中國政府對抗爭(zheng) 的回應更有效、更及時，達成“和解”或者共識的概率更高。因此，對於(yu) 抗爭(zheng) 的回應，是一種典型的共識型民主。

　　中國政府之所以能有效而及時地回應社會(hui) 抗爭(zheng) ，因為(wei) 抗爭(zheng) 大多數是事關(guan) 民生的事件。民生事件的一個(ge) 重要特點是經濟性、地方性和個(ge) 體(ti) 化(分散化)，屬於(yu) 和政府一對一的談判乃至對抗。對於(yu) 民生性事件，政府一般都能以經濟手段解決(jue) ，這是就事件的性質而言。另一方麵，雖然社會(hui) 抗爭(zheng) 性質的“群體(ti) 性事件”，大多數是基層政府執法中的問題招致的，但也不能因此忽視政府的民本主義(yi) 性質。中國各級政府的民本主義(yi) 追求是與(yu) 生俱來的，這既與(yu) 共產(chan) 黨(dang) 的“為(wei) 人民服務”宗旨有關(guan) ，也有千年傳(chuan) 統文化的底色，這種政治文化是可遇不可求的。古老傳(chuan) 統加上共產(chan) 黨(dang) 的一貫追求，都決(jue) 定了共產(chan) 黨(dang) 各級政府以有效回應民眾(zhong) 訴求為(wei) 最大追求。

　　其實，民本導向的政府需要有效地回應已經出現的問題，即使那些沒有壓力的情況，比如2020年徹底告別貧困問題、市場中自發出現的滴滴打車問題，都是民本導向政府主導之所為(wei) ，而不是事件性壓力下才做出的回應。這是研究中國政策過程乃至中國政治必須注意到的，否則就陷於(yu) 西方政治學中的一般性的壓力-回應模式。

　　正是因為(wei) 有效地回應各種壓力性事件，共產(chan) 黨(dang) 的執政能力即國家治理能力也得到相應提升，這是可以理解的。無論是“群體(ti) 性事件”的壓力，還是本世紀初開始出現的互聯網平台和移動網絡自媒體(ti) 所構成的壓力，比如各種網絡大V，執政者都在學習(xi) 、適應中有效地提升了自身的治理能力。在某種意義(yi) 上，這種常態性利益表達機製是一種雙贏的局麵，政府的治理能力得到提升，同時民眾(zhong) 也表達了利益訴求並使問題得到解決(jue) ，從(cong) 而強化了百姓對執政者的信任和支持。

　　無論是中國全麵深化改革這樣關(guan) 乎全局的政策議程，還是行業(ye) 性政策比如網約車問題，以及關(guan) 係到百姓切身利益的各種工程項目，都有官民互動，是官民共識的結果，更別說已經製度化的、局限於(yu) 低層次決(jue) 策的諸如各種“民主懇談會(hui) ”“社區議事會(hui) ”。由此可以說，中國的政策過程追求的是一種共識民主。需要指出的是，說中國決(jue) 策過程中有共識民主，並不意味著不存在其他決(jue) 策形式，並非所有的政策過程都可以納入這種“共識”範疇。 (作者為(wei) 第十三屆全國政協委員、中國人民大學國際關(guan) 係學院院長)