我們(men) 現在進入高質量發展階段，這個(ge) 階段其實意味著發展自身的邏輯也在進行轉變。過去的發展是通過物的發展落實到人的發展，然後再轉變到促進物的發展。在這裏，出發點和落腳點都在經濟增長、財富增長，而人隻是一個(ge) 中介，人成為(wei) 經濟增長、物質財富的附庸。現在的出發點和落腳點則要落到人的發展上來，通過人的發展來促進經濟發展，進而促進人更高水平的發展。在這裏，物是中介。

　　我們(men) 過去的發展是把經濟增速放在首位的，所以宏觀政策是圍繞經濟增速來做文章。現階段，我們(men) 轉到了高質量的發展階段，毫無疑問，各方麵的經濟政策和改革不能僅(jin) 僅(jin) 圍繞經濟增速來做文章，盡管我們(men) 需要一定的經濟增速，但不能像過去那樣，經濟增速上去一點或下來一點就對政策進行調整。我們(men) 應在經濟增速的問題上更有政策定力。圍繞什麽(me) 做文章呢?應當是圍繞更高質量來做文章，發展的質量首先體(ti) 現於(yu) 供給的質量，這就需要產(chan) 業(ye) 的轉型升級。現在的改革是以供給側(ce) 結構性改革為(wei) 主線，供給側(ce) 結構性改革這條主線應怎麽(me) 去理解呢?

　　我認為(wei) 就是兩(liang) 個(ge) 方麵，一是要素的市場化，二是治理的現代化。這兩(liang) 個(ge) 方麵與(yu) 財稅都是密切相關(guan) 的，財稅既關(guan) 聯著市場，又關(guan) 聯著政府，所以，財稅政策、財稅改革對供給側(ce) 結構性改革，對要素的市場化改革，對政府治理的現代化有非常重要的影響。十八屆三中全會(hui) 《決(jue) 定》裏有個(ge) 很重要的論斷，財政是國家治理的基礎和重要支柱，其實這句話就已經表明了財政的作用是基礎性的，是深層次的，是長效性的，也是戰略性的。

　　財政通過自身的改革來轉變政府的行為(wei) 方式，也就是促進政府自身改革，轉變政府職能，實現政府治理的現代化。這是通過預算改革、中央與(yu) 地方財政關(guan) 係改革，稅製改革對政府行為(wei) 方式、活動範圍及方向進行約束。當然，這個(ge) 約束是需要長期下功夫的。現在政府性基金很多，政府各個(ge) 部門手裏都有錢，各個(ge) 部門的甚至各個(ge) 司、各個(ge) 處裏都有錢。這些錢怎麽(me) 花?這對市場的影響很大，對政府的行為(wei) 影響也很大。

　　政府花錢的方式不同，對市場的影響也是不同的，到地方調研時我曾經發現，有的企業(ye) 以創新的名義(yi) ，可以從(cong) 政府的不同部門要到錢，而且要到的錢不是個(ge) 小數，甚至上億(yi) 的錢，這種情況下，這個(ge) 企業(ye) 的主要精力會(hui) 去幹什麽(me) ?企業(ye) 就會(hui) 想方設法去打造各種各樣的創新名目到政府各個(ge) 部門去要錢，而不會(hui) 真正去搞創新。

　　這種支持方式實際上是適得其反的，因為(wei) 它扭曲了市場主體(ti) 的行為(wei) 動機，使他們(men) 不是落在真正創新上，而是在想方設法到政府各個(ge) 部門套取資金。

　　也許從(cong) 政府各個(ge) 部門來看，大力地支持創新，支持產(chan) 業(ye) 的轉型升級都是正確的，但是合起來就出現了問題，也就是“合成謬誤”，這種現象在現實生活中間並不少見。

　　怎麽(me) 樣避免這種合成謬誤，使政府行為(wei) 不扭曲市場的行為(wei) ，推動我們(men) 的產(chan) 業(ye) 實實在在轉型升級，這是一個(ge) 大的問題。在促進轉型升級過程中，政府需要自己去反思這方麵的問題，財政部門可能發現了問題但解決(jue) 不了，因為(wei) 財政的問題不是財政部門的問題，財政的問題是國家治理的問題，是高位階的問題，通過部門的一些政策、一些文件是無法去扭轉的。因為(wei) 政府這種花錢的方式其實就代表了政府怎麽(me) 治理經濟，怎麽(me) 治理社會(hui) ，其實反映了政府的一種治理方式。

　　財政的作用不僅(jin) 僅(jin) 是減稅，或者是拿錢，在錢上做文章。其實財稅政策、財稅改革，更多的是在治理方式上做文章，怎麽(me) 樣讓政府行為(wei) 方式去引導市場形成一種正確的行為(wei) 方式，而不是去扭曲市場。

　　隻有財稅改革真正發揮了這個(ge) 作用，整個(ge) 政府職能的轉變才能有實質性的進展。但要通過預算真正約束政府，這在我國還是個(ge) 大難題。過去的預算是政府手裏分錢的工具，我們(men) 要把政府手裏分錢的工具轉變為(wei) 一個(ge) 約束政府的工具，這既是國家治理現代化的需要，也是當前推動供給側(ce) 結構性改革，推動要素市場化改革的需要，更是高質量發展階段的需要。(作者為(wei) 中國財政科學研究院院長)