(福建師範大學，福建福州 350007)

　　[摘 要]我國農(nong) 地存續是各級政府尤其是地方政府所應提供的最基本的一項公共產(chan) 品或公共服務，也體(ti) 現了政府消除土地資本化負外部性的職能要求。無論是城鎮化帶來的農(nong) 地存續的現實壓力，抑或是農(nong) 地存續治理的當前困境，都反映出長期以來各級政府尤其是地方政府在製度供給、政策供給、財政供給、資源供給和治理力度上的短板與(yu) 缺位。鄉(xiang) 村振興(xing) 作為(wei) 戰略性頂層設計的確立，進一步強化了農(nong) 地存續的基本公共產(chan) 品性質，農(nong) 地存續治理應回歸政府公共性職能的基本麵，健全“政治錦標賽”而非“經濟錦標賽”的激勵與(yu) 約束機製，並基於(yu) 供給側(ce) 改革“補短板”的要求，完善製度、財政與(yu) 資源供給，推進農(nong) 地存續治理的思路與(yu) 方法創新。

　　[關(guan) 鍵詞]鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略;農(nong) 地存續;政府治理;政府職能;負外部性

　　[中圖分類號]C911 [文獻標識碼]A [文章編號]1008-9314(2018)01-0055-07

　　福建師範大學王洪元助理研究員對本文的數據收集整理提供了支持。

　　[收稿日期]2018-01-10

　　[基金項目]國家社科基金項目“我國土地紅利的分配正義(yi) 及其實現機製研究”(13BZX075)

　　[作者簡介]曾盛聰，福建師範大學公共管理學院院長、教授，博士研究生導師。

　　一、問題的提出

　　基於(yu) 中國的特殊國情，農(nong) 地保護曆來都是我國的基本政策，不僅(jin) 關(guan) 係我國的糧食安全，而且深刻影響我國社會(hui) 穩定。習(xi) 近平強調指出：耕地這件事絕不能有閃失，要像保護大熊貓一樣保護耕地。[1]黨(dang) 的十九大報告提出實施鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略的總體(ti) 布局，強調建立健全城鄉(xiang) 融合發展體(ti) 製機製和政策體(ti) 係，“要確保糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中。”[2]顯然，在黨(dang) 和國家領導人講話以及頂層設計的政策文本中，農(nong) 地保護的重要性曆來被高度重視，農(nong) 地存續治理從(cong) 來就是各級政府治理最重要、最核心的組成部分，對於(yu) 推進鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略和確保“中國人的飯碗牢牢端在自己手中”具有特殊戰略意義(yi) 。

　　近年來，我國以人為(wei) 核心的城鎮化和城鄉(xiang) 融合發展的基本方向摒棄了單純追求經濟增長和規模擴大的粗放發展模式，但城鎮化必然要通過城鎮麵積拓寬來實現，因此，僅(jin) 從(cong) 這一點來說，城鎮化不可避免地形成了與(yu) 農(nong) 地存續的直接博弈，“征地擴城”客觀上對“土地農(nong) 用”構成壓力機製，把土地開發利用中的農(nong) 地存續治理問題置於(yu) 更加焦灼的位置。加之，部分地方政府在推進城鎮化和城鄉(xiang) 融合發展中基於(yu) 自利性、短視性思維，顯性績效訴求往往獲得強調，而公共性、戰略性考量則易被忽略，致使農(nong) 地保護本應作為(wei) 地方政府最基本的一項公共服務的治理安排被束之高閣。如何實現城鎮擴張與(yu) 農(nong) 地存續的相互統一，考驗著各級政府尤其是地方政府。黨(dang) 的十九大明確提出鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略，從(cong) 發展方向上確立了“鄉(xiang) 村”作為(wei) 整體(ti) 範疇與(yu) 現實存在的長期性。對於(yu) 各級政府尤其是地方政府而言，要推進鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略，建立健全城鄉(xiang) 融合發展的體(ti) 製機製和政策體(ti) 係，就不能不聚焦農(nong) 地存續治理的問題，需要實現農(nong) 地存續治理的可持續和長效化。

　　二、農(nong) 地存續治理：基於(yu) 政府職能的規範分析

　　政府職能的規範分析是公共行政的理論基礎，也是現代政府治理的理論基礎。世界銀行《1997年世界發展報告：變革世界中的政府》指出：“在世界各地，政府正成為(wei) 人們(men) 注目的中心。全球經濟具有深遠意義(yi) 的發展使我們(men) 再次思考政府的一些基本問題：它的作用應該是什麽(me) ，它能做什麽(me) 和不能做什麽(me) ，以及如何最好地做好這些事情。”[3]根據澳洲著名公共行政學者歐文·休斯的觀點，“現代經濟社會(hui) 也是政治社會(hui) ，離開政治體(ti) 製為(wei) 其製定遊戲規則和經濟生活框架，經濟體(ti) 製根本無法運行”。“我們(men) 不能依賴於(yu) 競爭(zheng) 性力量來防止資源浪費、保護自然環境不被惡化並確保後代的利益不致受損”。因此，提供經濟基礎、保護自然資源等都屬於(yu) 現代政府的基本職能。[4]

　　從(cong) 政府職能的角度看，實現農(nong) 地存續可謂當代中國各級政府的最重要、最基本的公共產(chan) 品或公共服務，具有戰略性、長遠性和根本性，因此是各級政府尤其是地方政府最重要的治理活動。然而，在當前中國政府治理視域中，農(nong) 地存續治理往往從(cong) 國家戰略高度被人們(men) 認識，而作為(wei) 各級政府尤其是地方政府最基本、最重要的公共產(chan) 品供給治理活動卻易被人們(men) 所忽視。基於(yu) 中國的特殊國情，農(nong) 地保護具有與(yu) 國防、外交等公共產(chan) 品相類似的宏觀戰略意義(yi) ，是一種純公共產(chan) 品。它們(men) 的相異之處在於(yu) 農(nong) 地存續治理不僅(jin) 存在於(yu) 中央政府層麵，而且還需要各級政府尤其是地方政府貫徹落實和有效推進。因此，農(nong) 地存續治理無疑是政府職能的基礎性內(nei) 容與(yu) 要求。麵對這種全局性、戰略性的純公共產(chan) 品，各級政府同樣需要追問並回答自身的作用應該是什麽(me) ，能做什麽(me) 和不能做什麽(me) ，以及如何做好這些事情。

　　從(cong) 政府職能的規範分析視角，農(nong) 地存續的政府治理不僅(jin) 體(ti) 現了政府需要提供最基本公共產(chan) 品的職能內(nei) 容，而且體(ti) 現了政府需要消除“負外部性”的職能要求。外部性是個(ge) 人的效應函數或企業(ye) 的成本函數不僅(jin) 依存於(yu) 其自身所能控製的變量，而且依賴於(yu) 其他人所能控製的變量，這種依存關(guan) 係又不受市場交易的影響。負的外部性無法通過市場機製來加以解決(jue) ，政府應當負起這一責任。[5]我國城鎮化以及城鄉(xiang) 融合發展中，以土地開發為(wei) 途徑而出現的農(nong) 地非農(nong) 化問題，與(yu) 資本介入土地市場密切相關(guan) ，亦可謂是少數土地開發企業(ye) 及其利益集團對全體(ti) 國民利益的擠壓，是土地市場化過程中自身無法消除的負外部性，而政府就責無旁貸擔負著維護土地公共性利益要求。農(nong) 地存續的政府治理則是對這一負外部性遏製與(yu) 消除，這是在對農(nong) 地存續治理做政府職能的規範分析時不可或缺的視角。

　　從(cong) 政府對公共產(chan) 品或公共服務供給、政府對經濟發展負外部性消除的基本職能角度看，不論是城鎮化帶給農(nong) 地存續的現實壓力，還是農(nong) 地存續政府治理的現實困境，都反映出長期以來各級政府尤其是地方政府在農(nong) 地治理上財政供給、資源供給、法律供給、政策供給和治理力度上的短板與(yu) 缺位。推進農(nong) 業(ye) 供給側(ce) 結構性改革，補足供給短板，實現農(nong) 地存續的長效治理，體(ti) 現了規範、完善和彰顯政府職能的根本要求。

　　三、城鎮擴張與(yu) 農(nong) 地存續之間的現實矛盾

　　在城鎮化和城鄉(xiang) 融合發展中，盡管農(nong) 地保護的極端重要性一直被強調，但就地方政府治理層麵而言，長期利益與(yu) 短期利益、全局利益與(yu) 局部利益、顯性績效與(yu) 隱形績效的矛盾仍明顯存在。部分地方政府在推進村鎮化向城鎮化發展中基於(yu) 自利性思維，有著強烈的短期利益與(yu) 顯性績效訴求，使得城鎮化、城鄉(xiang) 融合發展與(yu) 農(nong) 地保護之間的現實矛盾日漸突出。

　　(一)農(nong) 地非農(nong) 化的擠壓

　　我國進入21世紀以來城鎮化進入快速發展階段。1982年城鎮化為(wei) 21%;1990年為(wei) 26%;2000年為(wei) 36%;到了2015年達56%。對比2015年與(yu) 2000年，城鎮化率遠超之前的兩(liang) 個(ge) 20年的增長率。(數據來源：國家統計局)隨著城鎮數量迅速增多，規模增大，城市或城鎮周邊農(nong) 地開始出現規模性的直接或隱性的非農(nong) 化，這種現象的存在一方麵是基於(yu) 城鎮化對土地需求的增量而形成周邊農(nong) 地減少的直接壓力;另一方麵工業(ye) 化和城鎮經濟發展的磁吸效應，城鎮對於(yu) 一線勞動者需求的大增，大批原來的農(nong) 業(ye) 勞動者被更高經濟收益所吸引而選擇進城務工，導致農(nong) 地拋荒。就前者而言，城鎮化過程中的空間擴展對周邊農(nong) 地的直接占用是不可避免的客觀現實，占補平衡的補救政策隻能在量上而非質上一定程度緩解兩(liang) 者之間的直接衝(chong) 突。從(cong) 後者來看，城鎮化進程中農(nong) 戶對於(yu) 農(nong) 地的不作為(wei) 即所謂的“撂荒”，有更深層次的社會(hui) 經濟文化的驅動因素。一是，城鎮化加速農(nong) 村自然經濟的解體(ti) ，逐步拉大的城鄉(xiang) 差距使以農(nong) 地為(wei) 勞動對象的農(nong) 業(ye) 謀生方式遭遇到了質疑甚至否定，農(nong) 村迅速擺脫自給自足的自然狀態並與(yu) 城市發生聯係。二是，城鎮化加速過程中，隨著城鄉(xiang) 人口流動的頻繁，農(nong) 村年青一代的觀念已有根本性改變，父輩大多也不願意讓下一代靠地吃飯，新一代農(nong) 民工也更願意放棄農(nong) 耕而選擇進城務工。三是，由於(yu) 我國對農(nong) 地使用的嚴(yan) 格管製，農(nong) 戶不能將農(nong) 地轉換為(wei) 其他用途，但農(nong) 戶出於(yu) “經濟人”身份的考量，選擇拋荒農(nong) 地，農(nong) 地盡管在“量”的意義(yi) 上仍存在，但土地拋荒後失去肥力與(yu) 耕作條件，農(nong) 業(ye) 價(jia) 值已經中斷。

　　(二)農(nong) 地資本化的侵蝕

　　政府統籌城鄉(xiang) 發展過程中，城鄉(xiang) 的差距並未被有效縮小而是實際上被拉大。以城鎮化中人口向城市遷移所導致的城市商品房售價(jia) 增長為(wei) 例(如表1所示)，雖然2013—2015年間未收錄城鄉(xiang) 人均收入的數據，僅(jin) 從(cong) 2004年至2012年近十年中也可看出，農(nong) 村人均純收入平均增長13.24%，雖稍高於(yu) 城鎮居民人均13.03%的增長率，但農(nong) 村向城鎮遷居實際上不僅(jin) 意味著需要麵對不斷攀升的商品房售價(jia) 的壓力，在接受城鄉(xiang) 收入基數的差異以及消費水平的現實的同時還必須承擔放棄原來生產(chan) 性收入的成本，一增一減之間的差距遠高於(yu) 城鄉(xiang) 之間0.21%的增長率差額。與(yu) 此同時，對比商品房售價(jia) 與(yu) 城鄉(xiang) 居民的收入占比，雖然城鄉(xiang) 均因為(wei) 收入的增加使得商品房平均售價(jia) 在收入中的占比分別平均下降了2.54%和2.47%，但2004—2015年間的複合增長8.9%的商品房售價(jia) 是城鎮所獨有的隱性固定財產(chan) 收入，農(nong) 村居民無法分享到這一生產(chan) 資料資本化所帶動的價(jia) 值增長。諸如此因，城鄉(xiang) 在社會(hui) 財富增長的過程中所享有的資源分配並非均等，隱性的財富增長農(nong) 村難以擁有。相較於(yu) 城市能在洪大的財富流中實現資產(chan) 運營增值，農(nong) 村資源匱乏，農(nong) 地作為(wei) 農(nong) 村基本資源的資本化有根本性製約，廣大農(nong) 村(含城郊農(nong) 村)在城鄉(xiang) 一體(ti) 化統籌中劣勢盡顯。

　　表1 城鄉(xiang) 居民收入與(yu) 商品房售價(jia) 數據統計圖(略)

　　近年來，一些地方政府在回避土地產(chan) 權的基礎上，推出諸如“農(nong) 地銀行”、“土地信用社”、土地股份化、土地使用權證券化等嚐試。從(cong) 各地探索實踐的結果看，在條件尚未成熟之時推行農(nong) 地(使用權)資本化並不能給農(nong) 地保護增加正能量。首先，任何金融產(chan) 品都具有相應的風險性。農(nong) 地所有權模糊、農(nong) 地不可轉移的屬性更加劇了對其進行金融操作的風險，一旦企業(ye) 或公司因經營不利導致破產(chan) ，農(nong) 民的農(nong) 地(使用權)便會(hui) 被折價(jia) 出售以償(chang) 還債(zhai) 款，農(nong) 民實際所持有的農(nong) 地數量將被迫減少。其次，農(nong) 地資本化加大了農(nong) 地質量下降的可能。對農(nong) 地的資本化嚐試將大大強化農(nong) 戶對土地的短期收益預期，農(nong) 地使用者將不再有長期經營農(nong) 地的強烈願望，長遠的深耕規劃將被短平快的功利化操作取代，導致農(nong) 地作為(wei) 糧食生產(chan) 資料的效能下降。最後，將工商資本大量引入農(nong) 地，客觀上助推了市場對土地價(jia) 格的估價(jia) ，刺激了地方政府和土地開發商的征地衝(chong) 動，加劇了農(nong) 地流失的風險。亦可言，政府與(yu) 市場邊界模糊，形成了農(nong) 地非農(nong) 化的擴張力對農(nong) 地存續的巨大侵蝕。[6]

　　(三)城鄉(xiang) 要素不公平交換的影響

　　城鄉(xiang) 要素不公平交換表現為(wei) 政府為(wei) 城市建設而征用農(nong) 村土地時所能獲得的財政收入與(yu) 其所付出的代價(jia) 之間的巨大落差，它在客觀上不斷削弱農(nong) 地存續的基礎。一方麵，政府從(cong) 土地出讓金中所能獲得的財政資金遠高於(yu) 其對失地農(nong) 民所付出的貨幣支出。目前的貨幣補償(chang) 的參考值是“過去式”的農(nong) 用產(chan) 值，而忽略了農(nong) 用地轉為(wei) 建設用地後其迅速膨脹的土地基礎資源的價(jia) 值，這種強烈的土地財政刺激了地方政府的賣地衝(chong) 動，無疑會(hui) 給農(nong) 地保護扣上枷鎖。另一方麵，以“土地換社保”的政策目的是讓農(nong) 民以農(nong) 地為(wei) 代價(jia) 置換城市居民的福利，實現由農(nong) 民向市民的身份轉變，但作為(wei) 一項幫助農(nong) 民進城落戶以逐步推進公共服務均等化的改革，該政策卻往往忽略了城市或城鎮的承載能力以及由此衍生的農(nong) 地浪費問題。讓農(nong) 民進城，不僅(jin) 應考慮農(nong) 民自身在身份轉換後能否有足夠的能力抵禦失業(ye) 風險，還需考慮到作為(wei) 其容身之所的城市是否有足夠的生活空間和資源水平來滿足進城農(nong) 民。一旦超量吸收進城農(nong) 民，不但他們(men) 的就業(ye) 難以解決(jue) ，還會(hui) 導致城市交通、住房等城市生活空間的極大壓縮。這種城市人口與(yu) 城市用地同步膨脹、農(nong) 村人口和土地等量萎縮的情況不但造成了城市的超載運轉，也造成周邊農(nong) 村進一步空心化，農(nong) 地無人耕種以及農(nong) 地的數量與(yu) 質量被迅速壓縮的狀況。鑒於(yu) 城市化或城鎮化背後農(nong) 村深層次問題並未解決(jue) ，這成為(wei) 黨(dang) 中央明確提出鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略的現實背景。

　　四、地方政府治理的掣肘與(yu) 短板

　　從(cong) 政府公共產(chan) 品和公共服務供給以及對負外部性消除的職能看，農(nong) 地存續在地方政府治理層麵上仍麵臨(lin) 較突出的問題，其中既受客觀層麵的政策與(yu) 製度供給(包括法律供給)不完善的掣肘，又有政府財政、資源投入的不足以及政策方麵上的短板，此外，地方政府主觀層麵對政府公共性職能認知的偏差，也使農(nong) 地存續政府治理上缺位。而長期以來地方政府執行著一套“晉升錦標賽”的考核機製，農(nong) 地存續政府治理的“百年大計”無法通過顯性經濟績效考核反映出來，加劇了地方政府對顯示度高的“經濟錦標”的渴求，而忽略戰略性、公共性、長期性的職責要求。

　　(一)相關(guan) 法律不完善掣肘

　　政府對土地的審批權被稱為(wei) 征地權，征地權的法律效力主要來源於(yu) 《憲法》和《土地管理法》的製度解釋。法律規定，農(nong) 地轉為(wei) 建設用地前必須通過審批，將集體(ti) 土地轉為(wei) 國家土地，但其中對於(yu) 政府出於(yu) 何種目的、在何種情況下可以動用征地權的規定並不一致。首先，《憲法》的第十條第一款規定“城市土地屬於(yu) 國家所有”，也就是說農(nong) 用地要作為(wei) 城市建設用地必須要轉化為(wei) 國家所有，同時在其第十條第三款規定：“國家為(wei) 了公共利益的需要，可以依據有關(guan) 法律規定對土地實行征用”。這裏規定了在公共利益需要的時候，對農(nong) 地動用征地權是合理的。雖然規定中並沒有特別提到出於(yu) 非公益性需要時，即企業(ye) 項目等營利性目的的用地需求是否能動用征地權，但實際上要求城市建設完全回避營利性需要，這顯然是不現實的。

　　其次，1998年修訂的《土地管理法》中的第一條第四款同樣有類似於(yu) 憲法第十條的規定：“國家為(wei) 公共利益的需要，可以依法對集體(ti) 所有的土地實行征用”，同時《土地管理法》第四十三條又指出：“任何單位和個(ge) 人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。顯然，規定中的“任何單位和個(ge) 人”不僅(jin) 包括公益性主體(ti) ，還包括了企業(ye) 、工廠等有盈利需求的主體(ti) ，但申請國有土地的前提又僅(jin) 能出於(yu) “國家為(wei) 公共利益的需要”，這就造成了《土地管理法》規定中針對征地權運用情境的悖論。(如圖1所示)在土地出讓收入成為(wei) 地方政府的重要財政來源的現實下，法律條款定義(yi) 模糊的情況使地方政府的征地行為(wei) 規範與(yu) 否難以被明確。法律製度供給不完善給城鎮化提速中農(nong) 地存續治理帶來困擾，這是造成征地權被濫用的製度性缺陷，也是某些地方農(nong) 地資源被快速侵占的客觀原因。

　　(二)政府宏觀規劃短板

　　圖1 征地法律衝(chong) 突示意圖(略)

　　城鎮化對土地的占用既然是客觀事實，那麽(me) 如何做到科學合理規劃從(cong) 而盡量少占農(nong) 地就顯得格外重要。地方政府在推進城鎮化的過程中因為(wei) 遠期規劃的缺位或半缺位，導致中短期的建設計劃頻繁變更，以及有關(guan) 部門對於(yu) 地下、地上管理職能交錯，由此導致的農(nong) 地資源浪費是農(nong) 地存續不可忽視的影響因素。

　　第一，農(nong) 地開發利用導致對農(nong) 地整體(ti) 性的破壞，道路建設、景觀建設、各種劃片式建設等致使農(nong) 業(ye) 耕作碎片化，原有的灌溉係統被破壞，生產(chan) 收益下降，甚至出現被分割的農(nong) 地的耕作收益不足以彌補重建灌溉係統所需要的代價(jia) ，迫使農(nong) 地被撂荒。第二，農(nong) 地被作為(wei) 建設用地後，諸如汙水處理廠、化學工廠、建設工地等帶有明顯負外部效應，造成嚴(yan) 重的噪聲汙染、水源汙染和飛塵汙染，直接或間接地影響周邊農(nong) 地的農(nong) 業(ye) 效益。當前，政府對規劃失誤或受負麵外部性影響的農(nong) 用地普遍采用事後給予農(nong) 地經營者一定政策性補貼或低息貸款，以期減少農(nong) 地經營者損失，但這並沒有促進被分割或被汙染的農(nong) 地在失卻了生產(chan) 能力之後的功能恢複。如何減少農(nong) 地資源的隱性破壞，避免農(nong) 地功能性受損，真正考驗的是政府對於(yu) 城鎮化和農(nong) 地存續的宏觀調控能力，地方政府必須補齊在規劃科學性上的缺失，在建設初期就避免城鎮建設遠景的模糊性。

　　(三)行政資源供給局限

　　農(nong) 地拋荒有著多重原因，從(cong) 直接動因看，是務農(nong) 收益已難以達到農(nong) 戶的預期;從(cong) 公共產(chan) 品和公共服務供給的政府職能角度看，供給側(ce) 的行政資源投入不足也是重要影響因素。這裏所說的行政資源包括直接性的財政資源和引導性的政策資源。

　　對比生產(chan) 性強、周期短、利潤率大的工業(ye) ，農(nong) 業(ye) 由於(yu) 自身特質，抵禦市場風險的能力弱，具有相對於(yu) 其他產(chan) 業(ye) 的弱質性。改革開放後，農(nong) 民的經濟收入穩步提高，耕地由過去是農(nong) 民生計的唯一保障轉變為(wei) 多樣化經濟收入的可選對象之一，它對於(yu) 農(nong) 民生存與(yu) 發展的重要性有了明顯降低，受市場逐利的影響，農(nong) 民從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) 的動機必然更加注重成本與(yu) 收益的對比。一方麵，由於(yu) 生產(chan) 工業(ye) 化需求和市場對糧食質量的要求上升，包括種子、肥料、農(nong) 藥、生產(chan) 機械的成本不斷上升，使農(nong) 業(ye) 生產(chan) 的純收入空間被大大壓縮。另一方麵，農(nong) 業(ye) 產(chan) 值上漲卻沒有趕上貨幣通脹和生產(chan) 資料價(jia) 格上漲的速度。受市場影響的非農(nong) 因素在農(nong) 業(ye) 生產(chan) 成本中所占比重逐年上升，其增長速度明顯快於(yu) 農(nong) 業(ye) 收益增長速度，導致農(nong) 業(ye) 收益空間被壓縮，農(nong) 戶生產(chan) 積極性受挫。

　　同樣，在2006—2015年的10年中，國家對於(yu) 社會(hui) 固定資產(chan) 的投資分配也在發生變化，全社會(hui) 固定資產(chan) 投資由109998.2億(yi) 增加到了561999.83億(yi) ，增幅達5.1倍，其中農(nong) 業(ye) 固定資產(chan) 投資額占比也從(cong) 0.24%攀升至1.4%，但與(yu) 同年城鎮固定資產(chan) 投資高98.15%的占比而言依舊缺乏可比性，社會(hui) 投資價(jia) 值依舊極度向城鎮傾(qing) 斜(參見表2)。換言之，國家對農(nong) 業(ye) 基礎設施建設的推動力仍低於(yu) 社會(hui) 平均水平，農(nong) 業(ye) 在全國各產(chan) 業(ye) 發展競爭(zheng) 中落下風。由於(yu) 農(nong) 業(ye) 本身的弱質性，如果政府仍然沒有在財政投入中對其有足夠的扶持，農(nong) 業(ye) 與(yu) 非農(nong) 業(ye) 的差距隻會(hui) 隨經濟水平的發展而加劇。

　　對農(nong) 戶拋荒行為(wei) 產(chan) 生影響的還有政府引導性政策的短板，即政府在農(nong) 地保護方麵政策資源投入不足、方法不當，間接打擊了農(nong) 民的務農(nong) 意願。例如，在曆次實施農(nong) 民購買(mai) 農(nong) 機的惠農(nong) 補貼之後，實際上不少農(nong) 機的出售價(jia) 格都有不同程度的上漲，使農(nong) 戶沒有真正獲得實惠。而以農(nong) 戶擁有的農(nong) 地麵積為(wei) 準，直接給予農(nong) 地補貼的措施則無法兼顧農(nong) 地存續的要求。鑒於(yu) 撂荒農(nong) 地、半撂荒農(nong) 地和耕作性農(nong) 地難以清晰界定，按照土地麵積給予的補貼往往流於(yu) 表麵，與(yu) 提高農(nong) 地的農(nong) 用價(jia) 值無法建立直接聯係。惠農(nong) 政策在執行中難以如預期般落實，執行過程中的管理短板給了投機者竊取利益的機會(hui) ，政策紅利在農(nong) 地存續中發揮的作用被大大削弱。總之，地方政府在農(nong) 業(ye) 公共服務上的供給不到位，農(nong) 戶尚不能直接受惠於(yu) 政策利好，也成了農(nong) 地被拋荒的原因之一。

　　表2 2006—2015城鎮、農(nong) 業(ye) 固定資產(chan) 投資額關(guan) 係對比(略)

　　(四)地方護地內(nei) 驅力弱化

　　地方政府護地的內(nei) 生驅動力弱化，是地方政府公共性職能弱化的直接表現，也是農(nong) 地存續治理陷入困境的最直接影響因素。農(nong) 地作為(wei) 生產(chan) 資料有著區別於(yu) 其他固定資產(chan) 的特性。首先，農(nong) 地具有不可移動的特性，這意味著在考慮信息獲得成本的情況下，農(nong) 地的物理距離與(yu) 政府收集到信息的準確度呈反比;其次，農(nong) 地產(chan) 能具有不穩定性，生產(chan) 周期長，受天時地利影響較大;最後，農(nong) 地在物理空間上是可割裂的，農(nong) 地使用的細碎化，直接影響農(nong) 業(ye) 生產(chan) 的規模效應，也使政府開展農(nong) 地治理成本增加。

　　在這些特殊屬性的影響下，一方麵，地方政府雖有維持農(nong) 地存續的政治性需要甚至麵臨(lin) 政治考核壓力，但在財稅製度改革之後，地方政府已經逐漸成了區域發展的理性主體(ti) ，當保護農(nong) 地需要付出較大的代價(jia) 時，地方政府出於(yu) 自利考量，其保護農(nong) 地的意願容易屈從(cong) 其經濟目的，這也是“晉升錦標賽”博弈機製的負麵結果。另一方麵，農(nong) 戶對農(nong) 地保護的願望則有更明顯的功利性，農(nong) 民保護農(nong) 地的行為(wei) 更多是出於(yu) 資源利用與(yu) 利益獲取考量，而不是基於(yu) 資源存續的戰略需要，倘若地方政府開具的征地補償(chang) 能夠令其滿意，農(nong) 民自然不會(hui) 阻撓農(nong) 地的非農(nong) 化行為(wei) 。地方政府自身利益的考量與(yu) 保護農(nong) 地意識的分離，使得地方政府農(nong) 地存續治理中並不總是扮演保護者的角色。在農(nong) 地保護問題上，中央政府、地方政府和承包農(nong) 民之間有著複雜的利益糾葛與(yu) 博弈。

　　五、結論與(yu) 建議：回歸政府履職的約束機製

　　第一，鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略從(cong) 政府職能的意義(yi) 上厘清了各級政府尤其是地方政府對於(yu) 農(nong) 地存續“治理有效”的基本職責與(yu) 職能要求，匡正了農(nong) 地存續治理中政府與(yu) 市場的邊界。

　　黨(dang) 的十九大提出的鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略是我黨(dang) 在深刻認識我國農(nong) 村建設與(yu) 發展的規律與(yu) 趨勢基礎上提出的戰略布局。鄉(xiang) 村振興(xing) 作為(wei) 一種戰略目標的確立，使我們(men) 重新認識鄉(xiang) 村、村鎮在農(nong) 業(ye) 農(nong) 村現代化中的特殊重要性，反映出我國僅(jin) 僅(jin) 走城鎮化之路並不能全麵解決(jue) 農(nong) 村複雜的經濟社會(hui) 問題，“村鎮化”與(yu) “城鎮化”將形成我國農(nong) 村現代化發展的雙輪驅動機製。[8]農(nong) 地、農(nong) 耕、農(nong) 業(ye) 是“鄉(xiang) 村”作為(wei) 一個(ge) 整體(ti) 性範疇得以延續並不斷振興(xing) 的最重要特征和最基本要求，鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略可謂從(cong) 頂層設計的高度進一步確認並強化了農(nong) 地存續治理作為(wei) 各級政府尤其是地方政府最基本公共產(chan) 品或公共服務的性質。也就是說，以農(nong) 地非農(nong) 化方式推進的城鎮化並非鄉(xiang) 村未來發展的唯一方向，鄉(xiang) 村振興(xing) 而非城鎮化確保了農(nong) 地存續的合法性與(yu) 必要性。基於(yu) 此，地方政府對於(yu) 屬地範圍內(nei) 農(nong) 地存續必須走出“盲目市場論”窠臼，回歸提供基本公共產(chan) 品與(yu) 公共服務的公共性的履職與(yu) 擔當，並嚴(yan) 格界分政府與(yu) 市場邊界。[9]

　　第二，在鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略推進與(yu) 實施過程中，不斷完善地方政府對於(yu) 農(nong) 地存續治理“政治錦標賽”而非“經濟錦標賽”的激勵與(yu) 約束機製，以克服地方政府“偏好替代”的偏頗。

　　“政治錦標賽”曾是備受學者批判的地方政府的激勵機製，認為(wei) 它通過行政發包體(ti) 製不斷強化了地方財政激勵，形成一種“激勵型”財政，產(chan) 生出“偏好替代”問題，即地方政府和官員對經濟增長的偏好替代了轄區內(nei) 的公眾(zhong) 多樣性的偏好。[10]事實上，這種“錦標賽”式的地方政府履職考核與(yu) 官員晉升機製並非“政治性”的而是“經濟性”的，易言之，地方政府“偏好替代”出現恰恰在於(yu) 地方政府激勵的經濟指標化而產(chan) 生“盲目市場論”偏頗。我國在推進鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略中，農(nong) 地存續的地方政府治理必然要求回歸政府履職的高度，完善“政治錦標”而非“經濟錦標”的激勵，重構地方政府在土地非農(nong) 化、土地市場化中的職能，降低地方政府對於(yu) 農(nong) 地非農(nong) 化收益的依賴，把地方政府對於(yu) 土地市場失靈以及土地市場化負外部性的消除情況，作為(wei) 關(guan) 鍵考核指標，以此重建地方政績考核機製，進而推進地方政府的護地驅動力的再造，從(cong) 而破解地方政府“經濟錦標賽”的慣性思維與(yu) 運行模式。

　　第三，基於(yu) 供給側(ce) 改革的“補短板”要求，強化農(nong) 地存續治理的製度供給與(yu) 資源供給，通過農(nong) 地存續的有效施治落實各級政府尤其是地方政府的公共性職能要求。

　　其一，要盡快完善土地政策法規尤其是補足征地法規製度設計的短板，推進農(nong) 地存續治理的製度供給，使土地市場化運作建基於(yu) 法治化製度基礎之上。理順央地權責與(yu) 關(guan) 係，規範地方政府的土地資源配置權，強化中央對地方政府在農(nong) 地存續治理上的監督與(yu) 懲戒效應。其二，要強化中央和地方對於(yu) 土地存續的財政資源供給，以財政資源供給彌補農(nong) 業(ye) 的弱質性，通過必要的財政轉移支付形成農(nong) 地存續治理的財政資源支持，從(cong) 而催生地方政府和農(nong) 戶自主護地的內(nei) 生驅動力與(yu) 協同共治的合力。其三，各級政府尤其是地方政府要強化對農(nong) 地存續的政策性資源供給。農(nong) 地“三權分置”後，地方政府需要不折不扣落實政策惠農(nong) 措施，做大政策性紅利，來持續促進農(nong) 地存續收益。易言之，在城鄉(xiang) 融合發展、村鎮化與(yu) 城鎮化並行推進中，地方政府要通過經濟補償(chang) 、稅收優(you) 惠和政策優(you) 惠等引導性的公共政策杠杆，培育新時代新型的農(nong) 地經營主體(ti) ，發展多種形式的適度規模經營，從(cong) 根本上遏製農(nong) 地被侵蝕、被拋荒與(yu) 被閑置。

　　第四，以回歸政府職能的高度來認識農(nong) 地存續治理，必然要求地方政府不斷推進農(nong) 地存續治理思維、理念、方式與(yu) 方法的創新，以使地方政府公共性履職具體(ti) 化、現實化。

　　一是，地方政府要從(cong) 基本公共產(chan) 品供給高度，開展轄區保護性耕作，推進農(nong) 地綠色發展模式。農(nong) 民的務農(nong) 方式影響著一塊農(nong) 地質量的好壞，保護性耕作對於(yu) 農(nong) 地生態修複具有重要影響，這種護地方式或許會(hui) 造成短期產(chan) 量與(yu) 產(chan) 值下降，但從(cong) 生態資源效益看，其收益是長期的也是巨大的。二是，地方政府在推進城鄉(xiang) 融合發展中，要更加注重全局性、科學性規劃，對於(yu) 由村鎮走向城鎮的區域，在開展地上麵積規劃的同時加強對地下空間的合理利用，通過提高新增用地指標的利用效率，促進農(nong) 地轉建設用地需求的下降。三是，地方政府要謀劃占補平衡政策的質量落差的補救。在全國逐漸建立農(nong) 地質量考核與(yu) 認證，逐步形成統一折算標準與(yu) 技術規範基礎上，地方政府要在占補平衡的數量之外的質量補齊方麵建立科學操作方案，推動農(nong) 地存續從(cong) 單純數量平衡向數量、質量、生態平衡的全麵轉化。

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