(華南理工大學，廣東(dong) 廣州 510641)

　　[摘 要]為(wei) 何有的政策在被頒布後會(hui) 相對順利地走向執行環節，而有的政策在被頒布後未經充分執行即告夭折?綜合政策科學和傳(chuan) 媒領域議程設置理論與(yu) 研究發現並運用比較案例方法的分析表明，被頒布的政策觸發的議題的突顯性及相比政策製定係統處於(yu) 更高層級的黨(dang) 政權力的幹預是影響被頒布政策的走向的兩(liang) 個(ge) 重要因素。政策議題突顯性的高低與(yu) 類型決(jue) 定了被頒布的政策進入本質上是係統(公眾(zhong) )議程的二次議程的可能性及二次議程中爭(zheng) 論的主要內(nei) 容，而更高層級權力幹預的方向則決(jue) 定了圍繞政策議題可能形成的爭(zheng) 論能否進入特定政策製定係統的內(nei) 部議程並促成其調整或放棄既定政策。

　　[關(guan) 鍵詞]政策夭折;議程設置;政策議題突顯性;權力幹預方向

　　[中圖分類號]D60 [文獻標識碼]A [文章編號]1008-9314(2018)01-0138-05

　　[收稿日期]2018-01-10

　　[基金項目]教育部哲學社會(hui) 科學研究重大課題攻關(guan) 項目“我國社會(hui) 治理體(ti) 係構建及其運行機製研究”(16JZD026);廣東(dong) 省哲學社會(hui) 科學“十三五”規劃2017年度青年項目“基於(yu) 廣東(dong) 經驗的重大決(jue) 策社會(hui) 穩定風險評估機製優(you) 化研究”(GD17YZZ01);華南理工大學中央高校基本科研業(ye) 務經費資助項目“重大決(jue) 策社會(hui) 穩定風險評估發展過程(2015—2016)中的政策擴散機製研究”(XBS13)

　　[作者簡介]李賀樓，華南理工大學公共管理學院、地方風險治理研究中心助理研究員;王郅強，華南理工大學公共管理學院、地方風險治理研究中心院長教授，博士研究生導師。

　　一、引 言

　　《人民日報》於(yu) 2016年3月18日發表的一篇評論文章列舉(ju) 了多項在出台後短時間內(nei) 即被撤銷的“短命政策”;[1]同年5月20-21日各大互聯網媒體(ti) 先後轉載的一篇評論文章又梳理了更多的此類政策現象;[2]略微回顧可發現這類現象並非新近才出現或引起關(guan) 注——至晚在2011年便有媒體(ti) 就此發表過評論文章。[3]雖然撤銷一項已被頒布的政策可被稱作政策終結(policy termination)，但上述現象卻很難對應上政策科學文獻中的政策終結概念，很難在相關(guan) 理論視角下得以解釋;[4]故本文稱之為(wei) “政策夭折”——政策在被頒布後相對較短的時間內(nei) 、在尚未被充分執行的情況下即被終結。政策夭折現象表明了從(cong) 政策製定與(yu) 頒布到政策執行這個(ge) 通常被假定為(wei) 無縫對接的線性過程中存在的變數以及現實政策過程的複雜性;其固然可能源於(yu) 相關(guan) 媒體(ti) 評論通常都會(hui) 指出的決(jue) 策不科學、不民主，但直接動因多是媒體(ti) 報道引發或可能引發的公眾(zhong) 壓力，故也表明了媒體(ti) 和公眾(zhong) 對當前政策過程的重要影響。因此，對“政策緣何夭折”的分析有助於(yu) 更深入地理解和把握現實的政策過程及媒體(ti) 和公眾(zhong) 在其中的作用、條件與(yu) 機製。

　　二、解釋框架的構建

　　可能導致政策夭折的媒體(ti) 報道及其引發或可能引發的公眾(zhong) 壓力的存在表明通常在理論上被歸入前決(jue) 策過程的議程設置在政策製定後可能再次出現，從(cong) 而形成與(yu) 前決(jue) 策過程中的初次議程相對的二次議程。相比於(yu) 在封閉的政策製定係統中完成的初次議程(正式/政治議程)，二次議程本質上是受媒體(ti) (議程)影響的係統(公眾(zhong) )議程。政策在被頒布後的走向中的變數正是源於(yu) 二次議程的相關(guan) 參與(yu) 者對政策製定係統給出的問題界定與(yu) 方案設計的可能的異議。沿著以上思路，本文從(cong) 議程設置視角就政策緣何夭折展開分析，並提取兩(liang) 個(ge) 關(guan) 鍵因素構建解釋框架：政策議題突顯性與(yu) 權力幹預方向。

　　(一)政策議題突顯性

　　政策議題突顯性屬於(yu) 議題突顯性(issue salience)範疇，指被頒布的政策觸發的議題引起足夠注意進而引發對之采取行動的普遍要求的可能性。唯有能夠引起廣泛注意且被普遍認為(wei) 需要政府采取行動的議題才有望進入係統議程，[5]故被頒布政策的走向首先便受由其觸發的突顯性影響。下麵基於(yu) 對議題突顯性的介紹闡明其內(nei) 涵。

　　由於(yu) 構成公眾(zhong) 的普通個(ge) 體(ti) 的注意力稀缺及知識與(yu) 信息的不充分，係統議程往往是對媒體(ti) 議程的反應。在眾(zhong) 多相互競爭(zheng) 的媒體(ti) 議題中，能被公眾(zhong) 給予足夠注意的隻能是被普遍認為(wei) 重要的議題，故議題突顯性與(yu) 其被認知到的重要性有關(guan) ;對於(yu) 構成公眾(zhong) 的個(ge) 體(ti) 而言，對議題重要性的認知決(jue) 定於(yu) 對其與(yu) 自身相關(guan) 性(relevance)的判斷。[6]由於(yu) “被認為(wei) 重要的未必有問題，被認為(wei) 有問題的未必重要”，[7]議題突顯性還決(jue) 定於(yu) 公眾(zhong) 對議題(相關(guan) 現實的)的“問題”程度——實質是自身與(yu) 之有關(guan) 的損益——的認知;能被普遍認為(wei) 存在問題的隻能是那些被大多數個(ge) 體(ti) 認為(wei) 對自身具有實際或潛在損害性的議題。[8]相比對議題重要性的認知，對議題問題程度的認知對傳(chuan) 媒報道傾(qing) 向尤為(wei) 敏感;研究表明，傳(chuan) 媒報道中負麵信息相比正麵或中立信息對公眾(zhong) 態度與(yu) 行為(wei) 有著相對更大的作用，[9]被給予負麵報道的議題能被公眾(zhong) 更多地關(guan) 注。[10]對應政策製定的兩(liang) 項基本內(nei) 容——問題界定及方案設計，係統議程可能在兩(liang) 個(ge) 層麵展開：其一，立場相對一致的相關(guan) 各方圍繞如何解決(jue) 問題、實現目標這類技術性問題展開爭(zheng) 論，可被稱作技術性爭(zheng) 論;其二，立場不同的相關(guan) 各方圍繞著如何界定問題、確立何種目標這類價(jia) 值性問題展開爭(zheng) 論，可被稱作價(jia) 值性爭(zheng) 論。借鑒有關(guan) 媒體(ti) 第二層議程設置效應的理論觀點，[11]媒體(ti) 對上述兩(liang) 類主題的負麵報道會(hui) 分別形塑公眾(zhong) 對政策方案和政策本身的問題程度的認知。

　　基於(yu) 以上分析可進一步把握政策議題突顯性概念的內(nei) 涵：政策議題突顯性的高低首先取決(jue) 於(yu) 其被足夠多的個(ge) 體(ti) (公眾(zhong) )認為(wei) 與(yu) 己相關(guan) 的程度及其在媒體(ti) 報道中表現出的負麵程度;根據媒體(ti) 報道主題的不同可進一步將之區分為(wei) 技術突顯性和價(jia) 值突顯性——前者意味著爭(zheng) 論將主要圍繞政策方案而非政策本身展開，其可能的政策後果是政策方案被調整而非政策被徹底放棄;而後者則意味著政策本身遭遇質疑，其可能的政策後果便不再局限於(yu) 政策方案被調整，而是整個(ge) 政策可能被放棄。

　　(二)權力幹預方向

　　政策製定係統因憚於(yu) 失敗或無能的指責通常並無足夠動機撤銷自己製定的哪怕確實無效率的政策，[12]故應更難以接受政策一經頒布即告夭折或被調整。但嵌在更大的權力係統中的政策製定係統亦不可避免地受製於(yu) 後者內(nei) 部關(guan) 係及其與(yu) 公眾(zhong) 間關(guan) 係。若公眾(zhong) 要求能獲得這個(ge) 更大係統中處於(yu) 權力優(you) 勢地位的關(guan) 鍵決(jue) 策者支持，便可能間接地迫使其直麵的特定政策製定係統撤銷或調整其頒布的政策。關(guan) 鍵決(jue) 策者固然可能回應民意但並非其晴雨表;借鑒金登的相關(guan) 分析：[13]一方麵，即便未直接指向關(guan) 鍵決(jue) 策者，相對普遍和彌散的公眾(zhong) 要求形成的實際或潛在壓力或提示的潛在問題也可能促成其主動幹預;另一方麵，關(guan) 鍵決(jue) 策者亦有其認知與(yu) 立場、其議程中可能擁擠或可能並無現成方案，故直接指向其的明確要求也未必能促成其幹預。總之，對於(yu) 公眾(zhong) 與(yu) 其直麵的特定政策製定係統而言，關(guan) 鍵決(jue) 策者的幹預的發生及其方向在更大程度上是外生的。

　　實際發生且有明顯偏向的權力幹預的後果相對確定：若偏向特定政策製定係統則能使其強化原有認知與(yu) 立場進而堅持已頒布的政策，反之則反是。若關(guan) 鍵決(jue) 策者立場相對中立，則爭(zheng) 論結果及政策走向雖有更多不確定性，但在根本上仍受爭(zheng) 論雙方對可能的權力幹預及其方向的預期的影響。就此而言，有明顯偏向的權力幹預可被視作現實中更為(wei) 複雜的權力幹預的兩(liang) 個(ge) 極端值。另外從(cong) 外部可見性角度看，權力幹預既可能沿著權力體(ti) 係內(nei) 部渠道自上而下發生從(cong) 而在體(ti) 係之外相對不可見，也可能是公開表明立場從(cong) 而在體(ti) 係外可見。由於(yu) 這兩(liang) 種幹預的作用機製相同(都是經影響爭(zheng) 論雙方力量對比影響被頒布政策的走向)且外部研究者難以確定圍繞特定爭(zheng) 論有未發生內(nei) 部幹預，故本文主要關(guan) 注後一種形式的幹預——其相比外部不可見因而留有更多權變餘(yu) 地的內(nei) 部幹預其實能更確定地表明更高層級權力的立場;這種形式的幹預往往(但不限於(yu) )通過各級官(黨(dang) )媒的發聲表現出來，鑒於(yu) “官方媒體(ti) 的工作人員……應該把自己的(評論)撰述看作是一種公務行為(wei) ”，[14]其闡述的是所屬黨(dang) 委(政府)的立場與(yu) 主張。[15]就特定政策製定係統而言，其所處層級之上的官媒對其政策及其引發的爭(zheng) 論如何發聲可被視作表明了上級黨(dang) 政權力對之持何種立場進而能夠起到權力幹預的效果，故可作為(wei) 關(guan) 鍵決(jue) 策者權力幹預方向的一個(ge) 指標。

　　(三)分類解釋框架

　　基於(yu) 上文分析構建的解釋框架如表1所示，其基本內(nei) 容如下：首先，被頒布的政策觸發的議題的突顯性決(jue) 定了其接下來的基本走向;突顯性較低意味著相關(guan) 議題不會(hui) 再次進入係統(公眾(zhong) )議程從(cong) 而政策會(hui) 相對順利地走向執行環節，而觸發高度突顯議題的政策在接下來會(hui) 麵臨(lin) 更多變數。其次，關(guan) 鍵決(jue) 策者(更高層級黨(dang) 政權力)的幹預調節了政策議題突顯性的影響;本文將政策製定係統的上級官媒的發聲作為(wei) 這種幹預的可見表現，上級官媒的發聲若偏向政策製定係統則會(hui) 強化其既有認知與(yu) 立場，被頒布的政策相應地便不會(hui) 被調整或被放棄，若偏向公眾(zhong) 則可能迫使政策製定係統調整或放棄其頒布的政策。最後，在議題突顯性較高且上級官媒偏向公眾(zhong) 一方的情況下，被頒布政策的具體(ti) 走向如何取決(jue) 於(yu) 政策議題突顯性的具體(ti) 類型;政策製定係統更有可能調整而非放棄技術突顯性較高的政策，而不得不放棄價(jia) 值突顯性較高的政策，由此形成政策夭折。

　　表1 政策在被頒布後的走向(略)

　　三、比較案例分析

　　本部分根據上文構建的解釋框架選取5個(ge) 案例進行比較分析。案例選擇主要考慮可比性和便利性：這5個(ge) 案例均由省部級單位(其中深圳為(wei) 副省級城市)或其直屬部門製定並頒布，且各自製定單位所在層次以上官媒均主要是中央媒體(ti) ，本文選擇其中的《人民日報》(及其海外版)相關(guan) 報道與(yu) 評論所持立場作為(wei) 權力幹預方向的指標。案例描述均源於(yu) 相關(guan) 媒體(ti) 報道，因篇幅限製未給出出處。研究設計如表2所示。

　　表2 比較案例研究設計(略)

　　(一)上海補貼天使投資

　　2015年12月29日，上海市科技委會(hui) 同市財政局、發改委印發《上海市天使投資風險補償(chang) 管理暫行辦法》(後文簡稱《辦法》)，規定對投資機構投資種子期和初創期科技型企業(ye) 項目的損失可分別給予不超過實際投資損失60%和30%的補償(chang) (總額有上限)。《辦法》於(yu) 2016年1月21日經上海市科技委官網發布，25日被中新網報道，隨即被各大媒體(ti) 轉載並引發爭(zheng) 論：財新網26、27日連續發文援引投資界人士及專(zhuan) 家觀點質疑其合理性和可行性;《21世紀經濟報道》27日亦發文指出其或麵臨(lin) 實施困難;《中國產(chan) 經新聞》27日頭版文章也認為(wei) 其“有待商榷”。上海市科技委在中新網報道發表的當天即通過彭拜新聞網詳細解讀《辦法》的製定緣由、創新之處、對補償(chang) 對象的界定以及將采取的監管措施等(該報道於(yu) 次日發表)，後其官網又於(yu) 27日設專(zhuan) 題並先後轉載北京及本地多家媒體(ti) 報道及相關(guan) 人士評論為(wei) 《辦法》的必要性和合理性辯護並說明對可能的實施問題的預判與(yu) 對策，再次強調《辦法》是宏觀引導、促進投資而非幹預市場。《辦法》於(yu) 2016年2月1日實施後，肯定和批評聲音雖仍有出現，但爭(zheng) 論還是很快平息，其後續實施未有變動。

　　(二)北京機動車限行

　　北京市在奧運會(hui) 後的2008年9月和2009年4月先後兩(liang) 次宣布繼續實施奧運期間的機動車限行政策(具體(ti) 方案有所調整)以應對交通擁堵;兩(liang) 次政策實施期間均為(wei) 一年，即上述第二次限行於(yu) 2010年4月到期。但在第二次限行到期之前的2010年4月2日，北京市交管部門再次宣布自11日起繼續限行且為(wei) 期兩(liang) 年。雖然北京市交通委等部門就此次限行公布了委托第三方機構開展的民意調查結果——有9成左右受訪者支持繼續限行——並以此為(wei) 繼續限行民意基礎。但此前北京青年報聯合搜狐汽車的調查則顯示近8成被調查者認為(wei) 限行已無減緩擁堵效果，超過8成被調查者對限行不滿。新浪網截至4月5日的網絡調查結果亦顯示超過8成參與(yu) 者反對繼續限行。相比媒體(ti) 報道中公眾(zhong) (網民)的一片質疑與(yu) 反對之聲，《人民日報》於(yu) 4月1日發表的評論文章則援引國外經驗認為(wei) 繼續限行“逼著人們(men) 選擇公共交通和非機動車出行方式，既是對市民的持續環保教育，也是對大多數人利益的尊重”，對限行政策表示理解和支持。4月11日奧運會(hui) 後第三次限行如期實施。

　　(三)山西煤炭重組

　　山西省於(yu) 2008年9月2日出台《關(guan) 於(yu) 加快推進煤礦企業(ye) 兼並重組的實施意見》並於(yu) 次年4月27日出台《關(guan) 於(yu) 進一步加快推進煤礦企業(ye) 兼並重組整合有關(guan) 問題的通知》及配套實施方案提供並啟動煤炭重組，由此引發了一場名列2009年中國十大經濟新聞第五的巨大爭(zheng) 論。爭(zheng) 論雖也涉及“煤老板”在重組中遭遇的重大損失，但更多是與(yu) “國進民退”有關(guan) 。2009年9月23日，《第一財經日報》報道了全國政協副主席、工商聯主席黃孟複關(guan) 於(yu) 全國部分地區和行業(ye) 已出現“國進民退”的表述，山西煤炭重組赫然在列，此後圍繞“國進民退”的話題便一直爭(zheng) 論不斷。山西省在一再否認“國進民退”的同時也並不糾結於(yu) 此，而是——據《山西日報》同年12月30日的頭版議論文章——“能快時，則大刀闊斧，疾風暴雨般地進行;不能快，就抽絲(si) 剝繭，寸步不舍地推進”，至當年年底取得“全省礦井數由2600座減少到1053座，企業(ye) 主體(ti) 由2200多個(ge) 減少到130個(ge) ”等重組成效。《人民日報海外版》於(yu) 2009年1月14日便將煤炭重組作為(wei) 山西應對金融危機的重要舉(ju) 措予以報道，《人民日報》同年8月21日頭版文章則從(cong) 轉型成本角度為(wei) 山西成為(wei) 上半年“唯一GDP下降的省份”做了交代，10月1日“國慶特刊”欄目文章對煤礦重組給予明確肯定，11月2日發文則再次肯定重組對於(yu) 環境與(yu) 資源保護、生產(chan) 安全以及結構調整和轉型升級的重大意義(yi) 。

　　(四)深圳“禁摩限電”

　　2016年3月21日，深圳交警部門決(jue) 定在全市範圍內(nei) 開展“禁摩限電”專(zhuan) 項整治行動。快遞投送業(ye) 務因高度依賴電動自行車/三輪車而在此次整治中首當其衝(chong) ，一度傳(chuan) 言“50名快遞員被拘留、800餘(yu) 輛快遞車輛被查扣”以及“深圳快遞業(ye) 出現離職潮”。4月5日深圳交警部門召開新聞發布會(hui) 澄清傳(chuan) 言並強調整治行動並非針對快遞業(ye) ，但官方公布的10天內(nei) 查扣電動車17975輛、拘留874人的“效果”還是被認為(wei) “下手太狠/一刀切”。媒體(ti) 與(yu) 公眾(zhong) 並不反對政府治理“電力摩”，但普遍不認同“一刀切”而希望“讓初衷良好的政策‘帶著溫度落地’”。《人民日報》及其海外版亦於(yu) 4月1日、8日相繼發文呼籲“以疏代堵、以規範代禁止、以服務代管理”，“既要管得了摩的，也要送得出快遞”。對此，深圳交警部門在堅持整治的同時於(yu) 4月1日下午邀請郵政、快遞等相關(guan) 主管部門、協會(hui) 及快遞企業(ye) 座談，宣布增加5000輛備案電動自行車配額、適當延長政策過渡期以便相關(guan) 快遞企業(ye) 消化庫存郵件並清理違規車輛等對快遞行業(ye) 的四項支持措施。4月5日，深圳交警部門在快遞物流行業(ye) 代表和媒體(ti) 參加的座談會(hui) 上承諾將結合實際繼續增加配額，保證所有快遞公司的用車量。據媒體(ti) 後續報道，深圳交警部門在兌(dui) 現先前承諾的基礎上增加了為(wei) 順豐(feng) 、京東(dong) 等5家快遞企業(ye) 定向新增電動自行車配額3046台等舉(ju) 措，“有效地化解了‘禁摩限電’後快遞企業(ye) 的用車困難”。

　　(五)“闖黃燈扣6分”

　　2012年9月21日，公安部發布修訂後的《機動車駕駛證申領和使用規定》，規定對“駕駛機動車違反道路交通信號燈通行的”一次記6分。因“搶黃燈”亦屬於(yu) 《道路交通安全法》規定的違反交通信號燈行為(wei) ，由此便有了“闖黃燈扣 6分(搶黃燈記6分)”一說。2013年1月1日新交規如期施行後質疑聲隨之而起。《新華每日電訊》1月2日即發表調查報道稱，新規的實施對於(yu) 駕駛員而言難以把握、對於(yu) 交警執法而言則“取證難”。《工人日報》亦於(yu) 5日、6日連續發文，援引網友觀點和在線調查數據質疑新規有悖行車規律及黃燈設置初衷、人為(wei) 製造不便，“甚至唯處罰論，方便部門管理，忽視公眾(zhong) 感受”。《新華每日電訊》於(yu) 4日發表的基於(yu) 調查報告和網民及專(zhuan) 家觀點質疑新規合理性和合法性的文章的主體(ti) 內(nei) 容在當天的《人民日報海外版》發表，另外當天的《人民日報》報道雖援引交管部門的解釋回應了部分網友的疑問，但亦援引權威法學學者觀點指出了新規本身的不合理之處及其實施可能帶來的選擇性執法和損害法律法規權威性等問題。1月6日，公安部交管局表示已專(zhuan) 門下發通知，要求各地交管部門對目前違反黃燈信號的以教育警示為(wei) 主，暫不予以處罰，“闖黃燈扣6分”事實上被放棄。

　　(六)案例總結與(yu) 比較

　　對5個(ge) 案例的總結和比較如表3所示：

　　表3 案例總結：政策議題突顯性-權力幹預方向-被頒布政策的走向(略)

　　四、結 論

　　本文綜合政策科學和傳(chuan) 媒領域關(guan) 於(yu) 議程設置的理論與(yu) 研究發現構建解釋框架並采用比較案例分析方法對政策在被頒布後的不同走向進行理論和實證分析，主要結論如下：首先，被頒布的政策可能引發的爭(zheng) 論可被視作正式議程之後的二次議程設置過程，其源於(yu) 理論上作為(wei) 前決(jue) 策過程的係統議程因政策製定係統的製度結構及公眾(zhong) 注意力分配等原因而被推延至政策製定與(yu) 頒布之後。其次，大眾(zhong) 媒體(ti) 對政策的主要報道方向(正麵/中立或負麵)及主題選擇(技術性/價(jia) 值性主題)形塑了公眾(zhong) 對其與(yu) 自身相關(guan) 性及其問題程度的認知，進而形成對政策的不同程度及不同指向的質疑與(yu) 爭(zheng) 論，政策在被頒布後的走向中存在的變數源於(yu) 這些質疑與(yu) 爭(zheng) 論。再次，二次議程中的上述質疑與(yu) 爭(zheng) 論能否進入政策製定係統的正式議程並促成其調整或放棄既定政策，關(guan) 鍵在於(yu) 對後者具備實質影響力的關(guan) 鍵決(jue) 策者在國內(nei) 情境下即相比特定政策製定獨立處於(yu) 更高層次的黨(dang) 政權力，是否以及如何幹預作為(wei) 後者“喉舌”的同級官媒在相關(guan) 報道和評論中所持立場，可作為(wei) 其幹預(方向)的可見指標。最後，基於(yu) 上述觀點可認為(wei) ，政策在被頒布後的走向中存在的變數反映了係統議程設置效應和權力運作效果及二者的交互作用;被頒布的政策是順利走向執行環節還是會(hui) 麵臨(lin) 調整甚或夭折，既決(jue) 定於(yu) 其觸發的議題在二次議程中的起落，但更取決(jue) 於(yu) 更高層級權力對其可能引發的爭(zheng) 論所持的立場(及/或爭(zheng) 論雙方對這種立場的預期)。

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