環境監測是保護環境的基礎工作，是推進生態文明建設的重要支撐。環境監測數據是客觀評價(jia) 環境質量狀況、反映汙染治理成效、實施環境管理與(yu) 決(jue) 策的基本依據。為(wei) 切實提高環境監測數據質量，中辦、國辦印發《關(guan) 於(yu) 深化環境監測改革提高環境監測數據質量的意見》。

　　《意見》嚴(yan) 厲的製度預防和嚴(yan) 肅的事後罪責，將撬動生態文明建設和體(ti) 製改革的大格局，有望使生態文明體(ti) 製改革和生態文明建設以符合預期的方式順暢運轉，既有助於(yu) 保證地方環境保護審批的真實性，提升環境應急和環境監管的有效性，維護生態文明評價(jia) 考核的嚴(yan) 肅性，也有利於(yu) 形成正確的政績觀。而這些，是以前一二十年都想解決(jue) 而難以解決(jue) 的，因此各方麵都寄予厚望。

　　一、環境監測數據造假，動機是什麽(me) ?

　　為(wei) 了實現水環境質量目標， 1989 年的《水汙染防治法實施細則》規定了企業(ye) 事業(ye) 單位汙染物排放總量控製製度;1995 年的《淮河流域水汙染防治暫行條例》對汙染物排放總量控製作出了較完善的規定;1996 年修訂的《水汙染防治法》進而從(cong) 法律層麵設立了重點汙染物的總量控製製度和重點汙染物排放量的核定製度。為(wei) 了實現大氣環境質量目標， 2000 年修改的《大氣汙染防治法》建立了大氣汙染物排放總量控製製度。自此，汙染物排放總量控製製度全麵建立。

　　二十多年來，環境汙染物排放總量控製製度是環境法的一項基本製度。按照這次製度的設計， 上級人民政府對下級人民政府每年開展汙染物總量控製指標考核。由於(yu) 環境保護法律法規規定的責任措施不嚴(yan) 厲，違法成本低、守法成本高，一些企業(ye) 乃至地方政府鋌而走險，對監測數據造假。企業(ye) 對汙染源排放數據造假是為(wei) 了逃避環境監管，把超標排汙和偷排變成合規排汙。地方政府對區域環境質量造假，是為(wei) 了應付上級政府進行的環境保護年度考核。有的企業(ye) 和地方環境監測部門甚至有兩(liang) 本賬，一本給自己看， 一本給監管部門或者上級看。由於(yu) 環境監測數據作假，企業(ye) 可以少交排汙費，不交罰款，地方政府的考核結果由不合格變為(wei) 合格甚至優(you) 秀，最後的結果是環境受損、百姓遭殃，環境總量控製製度對環境質量目標的實現失去作用。現實是，總量控製指標年年縮減，而大氣和水汙染卻日益嚴(yan) 重，不利於(yu) 技術的發展和經濟的提質增效，不利於(yu) 國家質量型經濟的發展。

　　2015 年新《環境保護法》實施以來，通過嚴(yan) 厲的打擊，環境監測數據作假行為(wei) 有所收斂。但根據環境保護部大氣汙染防治專(zhuan) 項督查組的反饋，2017 年1 月以來，企業(ye) 環境監測數據作假的現象有所反彈，有的企業(ye) 通過監測軟件造假，有的企業(ye) 通過監測設備造假，有的采取監測方式作假， 即使數據聯網，但由於(yu) 是源頭造假，基層監管部門也難以發現。

　　二、監測數據造假，對體(ti) 製改革影響多大?

　　為(wei) 了實現生產(chan) 發展、生活富裕和生態良好，中央在黨(dang) 的十八屆三中全會(hui) 後加緊進行生態文明體(ti) 製改革，發布了《關(guan) 於(yu) 加快推進生態文明建設的意見》和《生態文明體(ti) 製改革總體(ti) 方案》，印發了《關(guan) 於(yu) 印發控製汙染物排放許可證實施方案的通知》《環境保護督察方案(實行)》《生態環境損害賠償(chang) 製度改革試點方案》《關(guan) 於(yu) 開展黨(dang) 政領導幹部自然資源資產(chan) 離任審計的試點方案》《編製自然資源資產(chan) 負債(zhai) 表試點方案》《重點生態功能區產(chan) 業(ye) 準入負麵清單編製實施辦法》《關(guan) 於(yu) 健全生態保護補償(chang) 機製的意見》等改革文件。

　　這些文件的實施，需要以真實、準確的環境監測數據為(wei) 基礎。一旦數據失真，不僅(jin) 嚴(yan) 重損害改革的質量，使得環境決(jue) 策失真、目標考核失真、環境審計失真、生態補償(chang) 失真、追責失真，難以發揮環境保護一票否則的作用， 嚴(yan) 重時可使黨(dang) 和國家生態文明建設和改革總體(ti) 部署的預期全部落空，使改革功虧(kui) 一簣。由於(yu) 監測數據失真，難以保障環境質量目標的實現，環境保護部於(yu) 2016 年撤銷了汙染物排放總量控製司， 在環境質量目標管理理念的指導下，成立了按照環境要素進行監管的大氣、水、土壤環境監管司級單位。

　　三、打擊數據作假，作了多少努力?

　　基於(yu) 以上嚴(yan) 重的危害，必須采取堅決(jue) 的措施糾正環境監測數據造假的行為(wei) ，為(wei) 此中央深改組和司法機關(guan) 作出了如下努力：

　　在立法建設方麵，2014 年修改的《環境保護法》規定了企業(ye) 自我監測、信息公開等嚴(yan) 格的法律義(yi) 務，提高了罰款標準，規定了按日計罰、行政拘留、引咎辭職、連帶責任法律責任措施和公益訴訟等新機製。2015 年《大氣汙染防治法》修改，建立以環境質量管理為(wei) 核心的監管製度，將環境質量目標管理和總量控製相結合。2016 年最高人民法院和最高人民檢察院聯合發布的《關(guan) 於(yu) 辦理環境汙染刑事案件適用法律若幹問題的解釋》對於(yu) 重點企業(ye) 環境監測數據造假的，規定要追究刑事責任。2016 年西安市兩(liang) 個(ge) 環保分局的7 名官員為(wei) 了讓環境監測數據好看，竟然對國控大氣環境質量自動監測站點動手腳，後來被全部追究刑事責任。在此事件的警示下，地方環保部門環境質量監測數據作假的情況少多了。

　　在體(ti) 製改革方麵，為(wei) 了使生態環境監測大一統並且有機協調， 國務院辦公廳出台了《生態環境監測網絡建設方案》;為(wei) 了糾正地方保護主義(yi) ，中央出台了中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關(guan) 於(yu) 省以下環保機構監測監察執法垂直管理製度改革試點工作的指導意見》，規定市級環境監測機構直屬於(yu) 省級環境監測機構，市級環境監測機構獨立於(yu) 市級環境保護部門和市縣級地方人民政府。

　　這些改革措施初步形成了以環境質量管理為(wei) 核心的大氣環境管理模式，實現了環境監管模式的轉型，大大提高了環境質量。

　　在製度創新方麵，由於(yu) 上述改革仍然解決(jue) 不了環境監測數據的人為(wei) 幹預和作假問題，為(wei) 了確保環境監測機構和人員獨立公正開展工作，確保環境監測數據全麵、準確、客觀、真實，中共中央辦公廳、國務院辦公廳於(yu) 2017 年9 月印發了《關(guan) 於(yu) 深化環境監測體(ti) 製改革提高環境監測數據質量的意見》(以下簡稱“《意見》”)， 出台嚴(yan) 厲的措施，以全麵打擊作假行為(wei) 。

　　四、《意見》製度設計的係統性有多強?

　　打擊環境監測數據造假，必須采取有效的、針對性的措施。結合目前的實際，《意見》作出了係統性的製度設計，亮點如下：

　　一是通過技術手段預防和製止作假。《意見》指出，通過自動監測和自動上報等信息技術手段充分發現環境監測數據造假，上報造假現象，彌補現場巡查和監測發現違法的或然性不足，並不給人為(wei) 幹預留下機會(hui) 。通過大數據、人工智能、衛星遙感等高新技術在環境監測和質量管理中的應用，通過對環境監測活動全程監控，實現對異常數據的智能識別、自動報警，發現並製裁造假行為(wei) 。

　　二是通過界定從(cong) 業(ye) 人員額義(yi) 務來預防和製止作假。《意見》對從(cong) 業(ye) 人員實現“誰出數誰負責、誰簽字誰負責”的製度，采樣與(yu) 分析人員、審核與(yu) 授權簽字人分別對原始監測數據、監測報告的真實性終身負責，對從(cong) 業(ye) 人員形成威懾力，從(cong) 源頭上預防環境監測數據造假的現象。

　　三是加強對黨(dang) 政官員幹涉行為(wei) 的預防和製止。《意見》對領導幹部非法幹預環境監測建立了留痕製度，可以震懾地方保護主義(yi) 和形式主義(yi) ，確保正確政績觀的推行，對於(yu) 監測機構和人員，《意見》要求明確環境監測機構和人員的記錄責任與(yu) 義(yi) 務，規範記錄事項和方式，對不如實記錄或隱瞞不報、不當幹預行為(wei) ，並造成嚴(yan) 重後果的相關(guan) 人員，應予以通報批評和警告;對於(yu) 幹預的黨(dang) 政領導幹部，其幹預環境監測的批示、函文、口頭意見或暗示等信息， 要全程留痕、依法提取、介質存儲(chu) 、歸檔備查，對弄虛作假問題突出的市(地、州、盟)，環境保護部或省級環境保護部門可公開約談其政府負責人，責成當地政府查處和整改，並對相關(guan) 責任人依照有關(guan) 規定提出處分建議，交由所在地黨(dang) 委和政府依紀依法予以處理，將處理結果書(shu) 麵報告環境保護部、省級黨(dang) 委和政府。對於(yu) 包庇和其他不依法履職行為(wei) 的， 要求依照規定向有關(guan) 部門移送違規線索。值得注意的是，《意見》要求中央組織部要統籌落實責任追究。這一“失途”措施的設計可以針對性地阻止地方黨(dang) 政官員為(wei) 了前途而造假的現象。

　　四是通過環境信用機製預防和製止企業(ye) 作假。在《環境保護法》關(guan) 於(yu) 環境信用規定的指引下， 《意見》建立了環境失信聯合懲戒製度和公益訴訟製度，讓造假的企業(ye) 實現一處違法、處處受限， 付出慘重的代價(jia) ;對於(yu) 涉嫌犯罪的，有的按照《刑法》有關(guan) 破壞計算機信息係統罪移交司法機關(guan) 追究刑事責任，有的按照最高人民法院、最高人民檢察院《關(guan) 於(yu) 辦理環境汙染刑事案件適用法律若幹問題的解釋》的規定追究刑事責任;對於(yu) 排汙單位法定代表人強令、指使、授意、默許監測數據弄虛作假的，依紀依法追究其責任。由於(yu) 很多造假是由環境服務提供方和企業(ye) 共謀進行的， 為(wei) 此《意見》規定，從(cong) 事環境監測設施維護、運營的人員有實施或參與(yu) 篡改、偽(wei) 造自動監測數據、幹擾自動監測設施、破壞環境質量監測係統等行為(wei) 的，依法從(cong) 重處罰，造成損失的，承擔連帶責任。

　　五是通過監管協調機製預防和製止部門作假。《意見》通過統一監測標準、尺度和口徑，保證環境保護、海洋、水利、林業(ye) 、國土等部門生態環境數據的真實性、一致性和協調性;建立環境數據發布協調機製，維護環境監測數據乃至環境主權的統一性。