[摘 要] 社會(hui) 組織作為(wei) 多元治理主體(ti) 的一元，逐漸成為(wei) 提供社會(hui) 服務，解決(jue) 社會(hui) 問題的重要力量。政府如何處理好與(yu) 社會(hui) 組織的關(guan) 係，對社會(hui) 組織更好地發揮作用，實現國家治理能力、治理體(ti) 係現代化有著深遠影響。以政社關(guan) 係典範的德國為(wei) 參照，分析德國社會(hui) 組織及其與(yu) 政府的關(guan) 係，並比較兩(liang) 國政府與(yu) 社會(hui) 組織關(guan) 係的異同。總結德國何以成為(wei) 典範的經驗，為(wei) 優(you) 化中國社會(hui) 組織，改進政府和社會(hui) 組織關(guan) 係提供建議。

　　[關(guan) 鍵詞] 社會(hui) 組織; 政府與(yu) 社會(hui) 組織關(guan) 係;中國;德國

　　[中圖分類號] [文獻標識碼]

　　“社會(hui) 組織”是在中國產(chan) 生的一個(ge) 更具靈活性、變通性和包涵性的概念，[1]範圍涉指適用於(yu) 社團、民非(社會(hui) 服務機構)和基金會(hui) 三個(ge) 法規的具有法人資格的組織，官方最早使用是在2004年3月的中國政府工作報告中。國外包括本文比較對象的德國，都使用“非政府組織”“非營利組織”等稱呼。這些不同叫法之間本質上區別不大，都是那些普遍具有“組織性、非官方性、非利潤分配性、自治性、誌願性”特征的獨立於(yu) 政黨(dang) 、政府、宗教和企業(ye) 之外的組織。[2]社會(hui) 組織的發展是全球現象，但由於(yu) 各國經濟政治與(yu) 社會(hui) 文化差異，致其各具特性。就社會(hui) 組織的個(ge) 性和政府與(yu) 社會(hui) 組織關(guan) 係進行國別比較會(hui) 產(chan) 生不少啟發認識。本文基於(yu) 與(yu) 兩(liang) 所德國高校學者的一次項目合作和研究互動，擬對中國和德國的社會(hui) 組織的個(ge) 性特征以及雙方政府和社會(hui) 組織之間的關(guan) 係模式嚐試進行比較，以期從(cong) 中發現同異之處及其影響，進而就優(you) 化政社關(guan) 係和更好發揮社會(hui) 組織作用形成理念。

　　一、 中德社會(hui) 組織的範疇比較

　　德國學者將社會(hui) 組織界定為(wei) ：所有具有正規結構的、獨立於(yu) 政府之外的、不以營利為(wei) 導向的自主管理組織。德國的社會(hui) 組織沒有類別多樣的法律適用形式，可以采用靈活多樣的形式。在稅收法律的唯一尺度下，隻要組織的目標和從(cong) 事的活動是公益性的，就可以被認定是社會(hui) 組織，地方財政就應給予組織免稅的待遇。德國常見的社會(hui) 組織形式有以下幾類：協會(hui) (包括社團);基金會(hui) (私法的或公法的);公益公司(公益性質的有限責任公司);公益合作社。2011年德國社會(hui) 組織包括58萬(wan) 家協會(hui) ，1.8萬(wan) 家基金會(hui) ，9000家公益公司(公益性質的有限責任公司)，8000家公益合作社，共計61.5萬(wan) 家。 2016年已達70萬(wan) 家。從(cong) 功能上看，德國的社會(hui) 組織大致分為(wei) 兩(liang) 類：一類是依賴會(hui) 費和誌願者的社會(hui) 組織，具有很強的市民社會(hui) 特點。另一類是具有政府支持性質的社會(hui) 服務組織，具有專(zhuan) 業(ye) 性特點。除此特點外，德國社會(hui) 組織具有很強的統合性，早年即自發成立六個(ge) 傘(san) 形組織：德國明愛聯合總會(hui) 、德國福音教社會(hui) 服務聯合總會(hui) 、工人福利總聯盟、德國紅十字會(hui) 、德國平等福利聯合會(hui) 和德國猶太人中央福利辦事處，用於(yu) 協調公共服務領域的非營利組織。各傘(san) 形組織下的組織形成了定期分享社會(hui) 服務經驗，共同交流所需要專(zhuan) 業(ye) 和法律信息的傳(chuan) 統。幾乎所有社會(hui) 組織都是這六大全國性誌願福利服務聯合的會(hui) 員。為(wei) 了增加服務效率和確保政策話語分量，六大傘(san) 形組織在二戰之後又聯合注冊(ce) 了“聯邦誌願福利組織聯合會(hui) ”，統合全德國數量眾(zhong) 多的社會(hui) 組織，形成一個(ge) 具有組織性和協調性的社會(hui) 組織係統。

　　中國的社會(hui) 組織狹隘範圍包括了社團、民非(社會(hui) 服務機構)和基金會(hui) 。社團是指中國公民自願組成，為(wei) 實現會(hui) 員共同意願，按照其章程開展活動的非營利性社會(hui) 組織;民非是指企業(ye) 事業(ye) 單位、社會(hui) 團體(ti) 和其他社會(hui) 力量以及公民個(ge) 人利用非國有資產(chan) 舉(ju) 辦的，從(cong) 事非營利性社會(hui) 服務活動的社會(hui) 組織;基金會(hui) 是指利用自然人、法人或者其他組織捐贈的財產(chan) ，以從(cong) 事公益事業(ye) 為(wei) 目的的非營利性法人。與(yu) 德國相同年份的2011年，中國具有法人資格的社會(hui) 組織分別是，社團25.5萬(wan) 家，民非20.4萬(wan) 家，基金會(hui) 2614家，三種組織一共是46.16萬(wan) 家。2016年年底，中國的社會(hui) 組織發展到了70.2萬(wan) 家，其中社團33.6萬(wan) 家，民非36.1萬(wan) 家，基金會(hui) 5559家。

　　將德國社會(hui) 組織和中國社會(hui) 組織進行比較，可以發現幾個(ge) 相同點和不同點：

　　相同點：第一，對社會(hui) 組織的性質定義(yi) 完全相同，都是在薩拉蒙教授的經典準則下，將非營利性作為(wei) 社會(hui) 組織的核心特征;第二，社會(hui) 組織的主要類別大致類似，完全一樣的是都有基金會(hui) 。就會(hui) 員性組織來看則大同小異，德國統稱為(wei) 協會(hui) ，而中國則統稱為(wei) 社團，包括協會(hui) 、商會(hui) 、研究會(hui) 、聯合會(hui) 、學會(hui) 等實質一樣稱呼有別的組織。運作性服務組織，總體(ti) 而言具有相同的性質，隻是稱呼上有所區別，德國叫作公益公司和公益合作社，中國叫作“民辦非企業(ye) 單位”，民法總則中已經改稱為(wei) “社會(hui) 服務機構”，實質上都是生產(chan) 和遞送社會(hui) 服務產(chan) 品的專(zhuan) 門組織;第三，社會(hui) 組織都處於(yu) 不斷的發展中，從(cong) 能夠獲取的數字看，2011年德國社會(hui) 組織有61.5萬(wan) 家，2016年增加到了70萬(wan) 家;中國2011年接近46萬(wan) 家，而到了2016年則增加到了70.2萬(wan) 家。總體(ti) 來看都在發展，德國是持續增長，而中國是後期增速較快。

　　不同點而言，體(ti) 現出兩(liang) 國政治、經濟、社會(hui) 等方麵發展差異對社會(hui) 組織的影響：差異之一是兩(liang) 國對社會(hui) 組織本質特征認識不同。中德兩(liang) 國雖然在非營利性上認識一致，但德國方麵還明確強調了其“獨立性”即非官方性特征，以此為(wei) 社會(hui) 組織保留了活動自主性空間。而中國方麵在這一關(guan) 鍵點上較德國方麵仍有保留，沒有在關(guan) 鍵法規條文中定義(yi) 三類社會(hui) 組織的獨立性特征;差異之二，對社會(hui) 組織的認定有差異。德國的非營利組織沒有特定的法律形式，他們(men) 可以采取不同的形式，如協會(hui) 、有限責任公司、基金會(hui) 和合作社等。這些組織可以分為(wei) 會(hui) 員性質的組織和非會(hui) 員性質的組織，不同的組織擁有不同的問責製和治理結構。總的來說，德國對於(yu) 社會(hui) 組織的認定不依賴於(yu) 組織形式或身份，而是在於(yu) 組織從(cong) 事的事情是否是公益的。隻要是從(cong) 事非營利活動的組織都可以被認定為(wei) 非營利組織，從(cong) 而享受稅收的優(you) 惠。在中國，社會(hui) 組織有比較明確的法律形式，如在民政部門登記的社會(hui) 團體(ti) 、基金會(hui) 和民辦非企業(ye) 單位都有各自適用的法規;差異之三，兩(liang) 國雖然都涉及樞紐型組織，但德國的傘(san) 狀組織是社會(hui) 組織在社會(hui) 法團主義(yi) 下自動自發的行業(ye) 聯合，與(yu) 官方沒有直接、緊密的聯係，對社會(hui) 組織沒有主導性幹預和影響。而中國的樞紐型社會(hui) 組織實際上多數是官方意誌和管理以及資源分配的替代性組織，形成了一種新的界限不清的政府與(yu) 社會(hui) 組織關(guan) 係;差異之四，德國社會(hui) 組織從(cong) 類別發展看，基金會(hui) 數量很大，2011年就達到18000家，對於(yu) 社會(hui) 服務提供具有很強的資源支持作用，這意味著德國政府在基金會(hui) 成立和運作方麵有比較寬鬆的政策環境。而中國方麵經過近30年之後，2011年時隻有2614家，2016年年底是5559家，雖然數字快速增長，但無論數量還是基金總規模仍然無法和德國相提並論;差異之五，社會(hui) 組織力量的總體(ti) 發展差異比較大。前述說到兩(liang) 國社會(hui) 組織都處於(yu) 發展中，尤其是中國在2002-2012的十年之間，社會(hui) 組織年增長2.5萬(wan) 家。2013-2016年四年間，社會(hui) 組織年增長5萬(wan) 家。但是將人口基數因素考慮進來比較，2016年的人口與(yu) 社會(hui) 組織之比，德國是80：1，中國是2100：1，差距仍然明顯。

　　二、 中德兩(liang) 國政府與(yu) 社會(hui) 組織關(guan) 係特征

　　中德兩(liang) 國社會(hui) 組織的差異，在一定程度上反映了兩(liang) 國政社關(guan) 係的差異。下文以政府與(yu) 社會(hui) 組織的合作互動方式、政府對社會(hui) 組織的管理與(yu) 支持三個(ge) 維度，分析中德政府與(yu) 社會(hui) 組織的關(guan) 係。

　　(一)以合作夥(huo) 伴為(wei) 特征的德國政社關(guan) 係

　　德國社會(hui) 組織發展曆史悠久，社會(hui) 組織的地位及價(jia) 值得到廣泛認同。政府將社會(hui) 組織視為(wei) 德國民主製度的五大支柱(立法、司法、行政、社會(hui) 組織、媒體(ti) )之一，給予強有力的政府支持。

　　1.德國政府與(yu) 社會(hui) 組織的合作方式主要有委托、采購、準市場化三種：(1)委托是較為(wei) 傳(chuan) 統的模式，政府與(yu) 社會(hui) 組織通過簽訂合同，將一部分職能轉移給社會(hui) 組織，比如由專(zhuan) 業(ye) 的協會(hui) 來承接專(zhuan) 業(ye) 領域的職能。(2)競爭(zheng) 性招投標采購是通過競爭(zheng) 招標的方式，將項目交由社會(hui) 組織運作。這種方式經常被用在社會(hui) 服務領域。社會(hui) 組織通過激烈的競爭(zheng) ，與(yu) 政府簽訂合約開展合作。政府會(hui) 嚴(yan) 格考察社會(hui) 組織的工作是否有效、合規。(3)準市場化方式是政府將某些社會(hui) 服務納入德國福利體(ti) 係中，通過報銷服務或產(chan) 品費用給予社會(hui) 組織費用。準市場化的方式意味著社會(hui) 組織可以從(cong) 他們(men) 付出的服務中獲得償(chang) 付，並且得到償(chang) 付的權利受到法律保護。德國的社會(hui) 組織雖然在價(jia) 格決(jue) 策過程中沒有發言權，但是他們(men) 有權利對服務的價(jia) 格進行討價(jia) 還價(jia) 。

　　2.德國政府對社會(hui) 組織的管理始終堅持適度監督。德國並沒有專(zhuan) 門設立一個(ge) 政府機關(guan) 管理社會(hui) 組織，政府盡量淡化對社會(hui) 組織的監管和行政影響。[3]政府不會(hui) 幹預社會(hui) 組織的內(nei) 部事務,但非常注重對社會(hui) 組織的監督，並進行相應的獎勵和追懲。政府要求社會(hui) 組織具備透明度，每年對其所開展的活動進行上報;政府對領取財政資助的社會(hui) 組織財務和項目執行狀況檢查嚴(yan) 格。政府財政支持的活動，社會(hui) 組織是否履行合約中的義(yi) 務，會(hui) 受到政府高標準、嚴(yan) 要求的審核。對於(yu) 違法的社會(hui) 組織，由司法部門依法解決(jue) ，對有貢獻的社會(hui) 組織，給予物質及精神獎勵。

　　3.德國政府對社會(hui) 組織的支持遵循“輔助原則”。政府對待社會(hui) 組織時，始終遵循三個(ge) 原則：第一是自治原則，第二是輔助性原則，第三是公益經濟原則。輔助原則確保了社會(hui) 組織在提供福利產(chan) 品和社會(hui) 服務方麵，避免國家幹預。輔助原則下國家認可社會(hui) 組織的自治，同時擔保提供財政支持。[4]德國非營利部門地位突出，這與(yu) 長期堅持“補貼原則”的社會(hui) 福利政策相關(guan) 。同大多數西歐國家一樣，德國規模可觀的社會(hui) 組織也是以強有力的政府支持為(wei) 主要特征。公共部門支付是德國社會(hui) 組織的主要收入來源。尤其是衛生保健、社會(hui) 服務領域、教育的資金都來源於(yu) 政府的直接補貼，所以這三類提供核心福利服務的社會(hui) 組織與(yu) 政府部門的關(guan) 係非常密切，也是補貼原發揮主要作用的三大領域。另外根據德國的稅收立法，所有受《公司稅法》管轄的法人實體(ti) 都有資格申請稅收優(you) 惠，能否獲得稅收優(you) 惠取決(jue) 於(yu) 其工作目標，如果以追求公共福利、慈善或宗教為(wei) 目的就可以獲得免稅資格。

　　(二)以政府主導為(wei) 特征的中國政社關(guan) 係

　　1949年之後，中國實行單位化的社會(hui) 控製，“個(ge) 體(ti) 的社會(hui) 存在被個(ge) 體(ti) 的組織存在所替代;組織的社會(hui) 特性被組織的政黨(dang) 特性所替代。社會(hui) 實現了組織化，但個(ge) 體(ti) 與(yu) 組織失去了自主化”。[5]改革開放以後，政府全能主義(yi) 逐漸弱化，對社會(hui) 和市場的幹預逐漸鬆動，社會(hui) 活力重新燃起。造就了1949年後少有的一種短暫而又脆弱的“均勢”格局的國家社會(hui) 關(guan) 係。[6]20世紀80年代，政府選擇了“先穩定後發展、以發展促穩定，以改革促發展，實現改革、發展與(yu) 穩定之間的協調與(yu) 平衡”，[7]政府和社會(hui) 組織的關(guan) 係又回到政府對社會(hui) 組織嚴(yan) 格控製的局麵。2001年後，中國政府的理念發生轉變，逐漸將社會(hui) 建設納入政府的議程。2012年黨(dang) 的十八大提出建立“五位一體(ti) ”的社會(hui) 管理新體(ti) 係。2013年十八屆三中全會(hui) 把推進國家治理體(ti) 係與(yu) 治理能力現代化作為(wei) 國家的戰略目標，強調要激發社會(hui) 活力，發揮社會(hui) 組織作用。下文從(cong) 社會(hui) 組織與(yu) 政府的互動關(guan) 係，政府對社會(hui) 組織的支持以及監管三個(ge) 維度，梳理中國政府與(yu) 社會(hui) 組織的關(guan) 係：

　　1. 從(cong) 社會(hui) 組織與(yu) 政府的互動關(guan) 係看，中國政府具有“強政府”的特征。政府掌控著社會(hui) 組織可獲取的資源。一方麵，社會(hui) 組織為(wei) 了生存與(yu) 發展，會(hui) 積極開展與(yu) 政府的合作，以獲得各種資源來維持自身的發展。另一方麵，政府需要社會(hui) 組織協助其提供公共服務資源，以緩解政府麵臨(lin) 的需求提供不足的壓力，化解合法性危機。同時政府希望通過與(yu) 社會(hui) 組織合作實現對社會(hui) 組織的監督和製約。合作方式為(wei) 雙方簽訂合約，政府出資，社會(hui) 組織提供服務。但是強政府不尊重契約，隨意更改、增加合同工作內(nei) 容的情況時有發生，社會(hui) 組織又沒有能力反對。雙方並沒有形成平等關(guan) 係，而是一種以政府為(wei) 主導的雇傭(yong) 關(guan) 係。

　　2.從(cong) 中國政府對社會(hui) 組織的支持看，資源依附是我國政社關(guan) 係的重要特征。一方麵，政府直接提供資源支持社會(hui) 組織。最典型的資源依附例子是官辦社會(hui) 組織，具有“官方編製，官方財政，官方領導，官方功能”的特征。還有脫胎於(yu) 官辦社會(hui) 組織的樞紐型社會(hui) 組織，具有高度行政化的特征，依賴政府資金支持，不具備獨立性和非政府性。除了官辦社會(hui) 組織外，其他一些社會(hui) 組織經營能力弱，自身沒有足夠的收入來源，主要依賴政府購買(mai) 服務的資金生存，加上雙重管理體(ti) 製的製約，無法完全保持自身的獨立性。這類組織雖然不是官辦，對政府仍有很強的依附性。另一方麵，政府通過稅收優(you) 惠政策支持社會(hui) 組織，社會(hui) 組織可以向稅收部門申請免稅資格認定。

　　3.從(cong) 政府對社會(hui) 組織的控製和監管看，中國政府和社會(hui) 組織關(guan) 係的根本特征是“政府控製社會(hui) ”。[8]但是政府對不同社會(hui) 組織的監管和控製態度不同，對於(yu) 協會(hui) 、商會(hui) 和官辦社會(hui) 組織，政府的態度積極，鼓勵支持為(wei) 主;對於(yu) 社會(hui) 服務機構，政府通過購買(mai) 服務，對其實施監督和控製，即支持利用，又監督管控;對於(yu) 草根型社會(hui) 組織，政府的幹預不多，具有一定的自主性;還有一種較為(wei) 特殊的社會(hui) 組織，有政治色彩的社會(hui) 組織或境外社會(hui) 組織，政府對他們(men) 的監管較為(wei) 嚴(yan) 格。

　　三、兩(liang) 國政社關(guan) 係的異同及啟示

　　相較美國的自由主義(yi) ，中德兩(liang) 國政府都對社會(hui) 組織提供大量的資源支持，因此政府與(yu) 社會(hui) 組織的關(guan) 係十分密切。德國對社會(hui) 組織的財政支持非常突出，社會(hui) 組織的絕大部分收入(64%)來自公共部門，而會(hui) 費和慈善捐贈的收入隻占不到36%。[9]在中國，脫胎於(yu) 政府的官辦社會(hui) 組織、樞紐型社會(hui) 組織主要依靠政府財政資金支持，都與(yu) 政府有著密不可分的聯係。

　　受兩(liang) 國政治製度、公民社會(hui) 的成熟度以及經濟發展水平等變量的影響，兩(liang) 國的政社關(guan) 係存在明顯的差異：

　　1.兩(liang) 國政府對待社會(hui) 組織的理念存在差異。德國一直被視為(wei) 是法團主義(yi) 的代表國家，法團主義(yi) 認為(wei) 單純依靠社會(hui) 自身無法約束社會(hui) 領域的內(nei) 部競爭(zheng) 帶來的無序性，因此要“將公民社會(hui) 中的組織化利益聯合到國家的決(jue) 策結構中形成利益代表，這個(ge) 利益代表係統由一些組織化的功能單位構成……它得到國家的認可，並被授權給予本領域內(nei) 的絕對代表地位。作為(wei) 交換，它們(men) 在需求表達，領袖選擇，組織支持等方麵受到國家的相對控製”。[10] 德國社會(hui) 法團主義(yi) 傳(chuan) 統下，國家和政府的意誌不加以幹預，堅持輔助原則。社會(hui) 組織在權力的生成、組織的運作、決(jue) 策方麵都能夠自我負責，具備較強的獨立性。中國的國家法團主義(yi) 與(yu) 德國的社會(hui) 法團主義(yi) 存在本質上的不同——國家和政府意誌的強弱。加之中國共產(chan) 黨(dang) 的角色十分關(guan) 鍵，所以皮爾森用“社會(hui) 主義(yi) 法團主義(yi) ”來描述中國的國家法團主義(yi) 。[11]在中國，官辦社會(hui) 組織隸屬於(yu) 政府，具有政府的編製，行政色彩濃厚，財政來源於(yu) 國家財政支持。除了官辦社會(hui) 組織，其他許多社會(hui) 組織脫胎於(yu) 政府，大部分資源來源於(yu) 政府，政府對社會(hui) 組織的決(jue) 策、運作、管理都有不同程度的幹預，社會(hui) 組織無法保持獨立性及非政府性。

　　2. 兩(liang) 國政府對社會(hui) 組織管理的差異。首先，德國有非常完備的法律製度，以《德國基本憲法》為(wei) 基礎的《德國民法典》和《德國社團組織法》對於(yu) 保護和規範非營利組織都有明確的規定。除了法律約束之外，政府並沒有給社會(hui) 組織製造更多的約束，刻意避免成立專(zhuan) 門監管社會(hui) 組織的部門，為(wei) 社會(hui) 組織留有自由空間。其次，準入程序非常便利。隻需要7個(ge) 會(hui) 員，不違反憲法，有組織章程，明確解散後財產(chan) 的歸屬，達到這些條件即可獲得法律登記。總而言之，政府對社會(hui) 組織的管控相對寬鬆。在中國，對社會(hui) 組織進行監管的政府部門和二政府機構可謂疊床架屋，層出不窮。2002年以前，社會(hui) 組織實行雙重管理體(ti) 製，想成立社會(hui) 組織必須找到掛靠的單位。改革之後又有社工委以及樞紐型社會(hui) 組織的監督和約束。中國社會(hui) 組織準入標準高，過程繁瑣，管理嚴(yan) 格。這與(yu) 德國政府的寬鬆政策大為(wei) 不同。

　　3.兩(liang) 國在稅收優(you) 惠政策方麵的區別。根據德國的財政法規定，運動類、文化藝術、教育、宗教、科學、福利等一係列的活動可以免稅。享受免稅的社會(hui) 組織必須能夠實現其中一個(ge) 或者幾個(ge) 目標。中國的社會(hui) 組織能否得到稅收優(you) 惠不是根據開展的活動，而是稅務部門根據稅法和部門規定，對社會(hui) 組織進行免稅資格的認定。這與(yu) 德國針對活動實現減免稅的方式不同。中國對社會(hui) 組織的免稅資格確認方法較為(wei) 傳(chuan) 統，缺乏統一的認定機構，稅收減免程序複雜，繁瑣的報批程序使得非營利組織稅收優(you) 惠政策難以真正落實，接近99%的社會(hui) 組織由於(yu) 申請程序複雜及條件過多而無法實際享受到稅收的優(you) 惠。

　　德國的政社合作關(guan) 係對中國有一定的借鑒和啟示。中國政府和社會(hui) 組織應當吸收和借鑒德國合理的做法，結合本國國情，探索如何建立中國政府與(yu) 社會(hui) 及社會(hui) 組織良好的合作夥(huo) 伴關(guan) 係，實現多元主體(ti) 治理的目標。

　　首先，轉變理念，保持黨(dang) 委及政府與(yu) 社會(hui) 組織的邊界。德國政府和社會(hui) 組織關(guan) 係密切，但互動合作中始終恪守各自邊界。中國政社分開提出多年，但從(cong) 未真正實現。因為(wei) 當社會(hui) 組織的資金很大一部分來自政府時，往往會(hui) 受到許多規範的約束，使社會(hui) 組織在組織使命與(yu) 契約要求之間搖擺，甚至為(wei) 了維持組織的生存而完全聽命於(yu) 政府的指令，從(cong) 而喪(sang) 失其獨立品格。[12]一方麵，中國政府應轉變理念，給予社會(hui) 組織信任，尊重契約精神。政府首先要做到不惜權，將權力讓渡給社會(hui) 組織。通過簡政放權和社會(hui) 參與(yu) 打破行政壟斷，讓社會(hui) 組織承擔應有責任，尊重社會(hui) 組織的獨立性，保障社會(hui) 組織自主健康發展。另外政府要管好自己的手，發揮黨(dang) 和政府的領導作用，製定並實施對社會(hui) 組織發展有力的領導與(yu) 協調模式，做到責任集中、具有權威、結構簡潔、關(guan) 係順暢。[13]逐步推進官辦社會(hui) 組織改革，嚴(yan) 格控製增量，減少存量，科學穩步推進這類組織的社會(hui) 化轉型。另一方麵，社會(hui) 組織的理念同樣需要轉變。社會(hui) 組織的獨立性不能隻靠政府的放權，還需要社會(hui) 組織自己爭(zheng) 取和維護。社會(hui) 組織既是政府的輔助力量，也是倒逼政府改革的助推力量。

　　其次，優(you) 化社會(hui) 組織構成結構，提高社會(hui) 資源供給。德國總人口為(wei) 8267萬(wan) ，協會(hui) 和基金會(hui) 總量接近60萬(wan) 。擁有13.68億(yi) 人口的中國卻隻有7萬(wan) 個(ge) 協會(hui) 和5000多個(ge) 基金會(hui) 。兩(liang) 國在協會(hui) 和基金會(hui) 數量上的差異，不僅(jin) 反映出資金支持力度的差異，深層次上更反映出中國社會(hui) 組織發展結構的缺陷。中國有數量眾(zhong) 多的社會(hui) 服務機構，這是中國的優(you) 勢，但是隨之而來的問題是基金會(hui) 數量少，支持社會(hui) 服務機構的力量就弱，所以單純擁有大量的社會(hui) 服務機構，並不能解決(jue) 社會(hui) 服務供給的問題。所以政府應當科學合理地製定社會(hui) 組織構成比重，通過政策引導和優(you) 化社會(hui) 組織的構成，鼓勵協會(hui) 、基金會(hui) 的成立和發展，提高二者在社會(hui) 組織中的比重。科學發展社會(hui) 服務機構數量，減少官辦社會(hui) 組織存量。優(you) 化社會(hui) 組織的構成，集中社會(hui) 資源，提升社會(hui) 服務領域的資金支持。

　　再次，轉變合作與(yu) 監管模式，建立平等夥(huo) 伴關(guan) 係。中國 “強政府弱社會(hui) ”的情境下，政府處於(yu) 強勢地位，社會(hui) 組織負責配合，處於(yu) 被支配的地位。德國政府與(yu) 社會(hui) 組織的夥(huo) 伴關(guan) 係，建立在二者穩定的製度性合作方式之上。中國需要通過製度的設計、執行方式的選擇、合作領域的確定，保障二者合作成為(wei) 常態化的製度性行為(wei) 。德國政府對社會(hui) 組織的監督主要針對其開展的活動，而非社會(hui) 組織本身。監管主要依靠六大自律性傘(san) 狀聯盟組織對社會(hui) 組織進行自我管理，自我約束。與(yu) 之相似的中國樞紐型社會(hui) 組織，在實踐中有“強管理弱服務”“強監督弱引導”“強壟斷弱競爭(zheng) ”的傾(qing) 向。應向德國的傘(san) 狀組織學習(xi) ，建立自發的傘(san) 狀聯盟，去行政化、去級別化，弱化政治色彩，改變以往完全服從(cong) 政府和黨(dang) 委權力的生存模式。通過提高服務意識和服務水平，提升樞紐型組織在社會(hui) 組織中的感召力和凝聚力。建立科學的聯盟組織治理機製，通過應有的聯盟組織治理規則來規範社會(hui) 組織的行為(wei) ，引領社會(hui) 組織的發展。

　　最後，調整稅收優(you) 惠政策，保障社會(hui) 組織真正受惠。德國的申請稅收優(you) 惠資格取決(jue) 於(yu) 組織的工作目標，而非組織的身份。凡是符合德國《公司稅法》管轄的法人實體(ti) ，都有機會(hui) 獲得稅收優(you) 惠。德國政府對享受稅收優(you) 惠的實體(ti) ，強製性追蹤年末賬目，且每三年對享受稅收優(you) 惠的實體(ti) 進行一次評估。中國政府要改進、統籌社會(hui) 組織的稅收優(you) 惠政策，具體(ti) 化稅收政策和免稅資格認定，完善管理體(ti) 係，協調互補，保持財政支持的持續性。實行分類管理，區分社會(hui) 組織的營利性行為(wei) ，對社會(hui) 組織商業(ye) 收入區分為(wei) 相關(guan) 收入和無關(guan) 收入，實行差別對待，[14]將稅收優(you) 惠從(cong) 形式向實質轉化。(感謝柏林自由大學李可嘉教授和明斯特大學安尼特·齊默爾教授給予的數據支持和觀點啟發)

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