睢寧是農(nong) 業(ye) 大縣和省重點幫扶縣，全縣莊體(ti) 地39.2萬(wan) 畝(mu) ，近80萬(wan) 群眾(zhong) 生活在農(nong) 村。其中，經濟薄弱村53個(ge) ，占全縣行政村13.3%，省定低收入人口14.38萬(wan) 人，占全縣總人口10%。尤其是黃墩湖滯洪區、黃河故道沿線兩(liang) 個(ge) 重點片區，村莊布局鬆散零亂(luan) ，基礎配套設施缺乏，群眾(zhong) 要求改變生產(chan) 生活條件的願望非常迫切。近年來，該縣搶抓黃河故道綜合開發，同一鄉(xiang) 鎮村莊建設用地布局調整等五項部省級試點、全市“一地一策”土地製度綜合改革試點和新型城鎮化建設等機遇，以新型農(nong) 民集中居住區建設為(wei) 抓手，踐行搬遷扶貧新舉(ju) 措。

　　一、實踐舉(ju) 措

　　該縣確立了“十三五”期間每年建設20個(ge) ，五年建成100個(ge) 新型搬遷農(nong) 民集中居住區的目標，成立建設指揮部。目前，高黨(dang) 、官路等21個(ge) 搬遷集中居住區已建成投入使用，杜湖、象山等51個(ge) 搬遷集中居住區正在加快實施。

　　一是堅持規劃引領，精心繪製搬遷集中居住區發展藍圖。在搬遷集中居住區布點上，依托“多規合一”和同一鄉(xiang) 鎮範圍內(nei) 村莊建設用地布局調整試點，實施“全域規劃”，將400個(ge) 行政村、2800多個(ge) 自然村，優(you) 化調整為(wei) 232個(ge) 搬遷集中居住點的布局結構。同時，按照“突出重點、分類推進”的原則，對經濟薄弱村優(you) 先實施搬遷集中居住區建設。在規劃設計上，按照“一張圖”、“一盤棋”思路，積極推進搬遷集中居住區建設規劃、產(chan) 業(ye) 發展規劃、土地利用規劃、生態保護規劃等多規融合，同時統籌設計建設路網、綠化、供電、通訊、給排水、汙水處理等基礎設施，以及社區服務中心、超市、村史館、文體(ti) 中心、幼兒(er) 園、議事堂、衛生室等公共服務配套。在建築風格上，以蘇北傳(chuan) 統民居為(wei) 特色，注重挖掘曆史文化、生活習(xi) 俗、人口結構和時代特點。

　　二是突出以人為(wei) 本，穩妥推進搬遷集中居住區建設步伐。堅持以人為(wei) 核心的理念。首先，做到公開透明。搬遷集中居住區項目實施前，深入征求群眾(zhong) 意見，公開告知補償(chang) 標準、獎勵政策等，同時聘請專(zhuan) 業(ye) 評估公司對村民財產(chan) 等進行公證評估，評估結果進行集中公示，接受群眾(zhong) 監督，充分保障群眾(zhong) 的知情權。其次，做到各取所需。一方麵，搬遷居住區房屋以兩(liang) 層、三層為(wei) 主，多層為(wei) 輔，並按照農(nong) 民生活習(xi) 慣，在搬遷集中居住區附近，集中為(wei) 每戶村民規劃0.2畝(mu) 的“家庭牧場”;另一方麵，加大扶貧搬遷幫扶力度，對低收入農(nong) 戶分別給予1-2萬(wan) 元的搬遷補貼，對特別困難的家庭，實行政府兜底，全額減免搬遷上房費用。針對老年人和“五保戶”群體(ti) ，統一建設老年公寓免費提供居住。再次，做到全程參與(yu) 。成立由退休老幹部、老教師、老黨(dang) 員組成的群眾(zhong) 代表，對項目設計、招投標和施工建設等進行全過程監督和評議。

　　三是強化產(chan) 業(ye) 培育，全力打通搬遷集中居住區增收渠道。推進搬遷集中居住區產(chan) 業(ye) 發展與(yu) 建設互動並進。首先，發展工業(ye) 園區帶動農(nong) 民增收致富。針對有勞動能力的家庭特別是低收入農(nong) 戶，通過整合扶貧資金，按照科學選址、統一規劃的要求，在搬遷集中居住區附近建設1000-1500平米左右標準廠房，積極招引飾品、服裝、電子加工等勞動密集型企業(ye) 入駐。其次，做強特色農(nong) 業(ye) 帶動農(nong) 民增收致富。對有一定文化的低收入農(nong) 戶，按照“一村一品”思路，結合村集體(ti) 增收“十條”、“八法”、“二十例”，鼓勵其大力發展特色養(yang) 殖、設施蔬菜、有機生態糧食等特色農(nong) 業(ye) ，有效提升農(nong) 業(ye) 比較效益。同時，依托“沙集模式”，對其開展“網銷免費培訓”，提供扶貧小額信貸。再次，積極培育新興(xing) 業(ye) 態帶動農(nong) 民增收致富。一方麵，對無勞動力的低收入農(nong) 戶，整合扶貧小額貸款、扶貧資金，因地製宜推廣分布式光伏發電、農(nong) 光互補等光伏扶貧項目建設;另一方麵，結合黃河故道綜合開發，圍繞打造“特色旅遊村”目標，深入挖掘山水、農(nong) 村物產(chan) 和鄉(xiang) 土文化等資源，大力發展果品采摘、農(nong) 耕體(ti) 驗、民宿體(ti) 驗等項目，創新開設扶貧超市、特色街區、特色餐飲店，以及適銷對路的特色文化旅遊產(chan) 品。

　　四是深化土地改革，有效拓展搬遷集中居住區發展空間。積極探索建立與(yu) 搬遷集中居住區建設相適應的土地利用方式。一是大力推進土地流轉。在穩妥推進農(nong) 村集體(ti) 土地承包經營權確權登記頒證的基礎上，結合高標準農(nong) 田建設，積極推進農(nong) 村土地承包經營權流轉。同時，按照“把合作社建在支部裏”和“村村有主體(ti) 、人人有收益”工作思路，以村(社區)為(wei) 單位，成立農(nong) 田托管、聯耕聯種、股田製、農(nong) 業(ye) 協會(hui) 等經濟合作組織。二是積極盤活存量土地。在紮實做好莊體(ti) 地複墾的基礎上，綜合運用省以上投資工礦廢棄地複墾、耕地占補平衡等政策，對村內(nei) 老學校、破產(chan) 企業(ye) 、廢汪塘等閑置、廢棄、低效利用的土地，采取清理、收歸、置換等方式加以盤活利用。三是建立農(nong) 村宅基地有償(chang) 退出機製。對自願放棄宅基地，選擇進城入鎮的農(nong) 民，分別給予3-5萬(wan) 元的獎勵，並在戶籍、教育和就業(ye) 等方麵提供支持幫助。

　　五是創新社區管理，著力提升搬遷集中居住區文明程度。堅持建管並重，突出抓好社區治理。一是全力提升公共服務水平。集中居住區建成使用後，及時成立社區黨(dang) 支部、管理委員會(hui) 和物業(ye) 公司，重點將特困戶、貧困戶安排到物業(ye) 公司承擔保安、保潔、水電維修等工作。同時，推動鎮政府將衛生計生、社保就業(ye) 、治安聯防、信訪維穩、司法警務、農(nong) 機推廣等服務事項。二是積極加強居民自治管理。按照新農(nong) 村建設要求，依托“三委四會(hui) ”決(jue) 策機製，在充分聽取群眾(zhong) 意見建議的基礎上，出台社區管理辦法、村民公約等規章製度，積極開展群眾(zhong) 性法治文化宣傳(chuan) 教育活動。三是著力營造社區文明新風。一方麵，依托“報紙戶戶送”、“喇叭村村響”工程，在大力宣傳(chuan) 道德模範的同時，推動鎮村幹部主動幫扶低收入農(nong) 戶。另一方麵，結合“睢寧好人”評選、“誠信睢寧”建設，在社區內(nei) 積極開展“星級文明戶”“美麗(li) 家庭”，以及“道德模範”“好婆婆”“好媳婦”“扶貧先進個(ge) 人”等評選活動。

　　二、實踐成效

　　該縣通過創新實施搬遷扶貧模式，建成了一批特色鮮明的搬遷集中居住區。一是搬遷扶貧讓人居環境更加舒適。搬遷集中居住區通過高規格設計、全方位配套、規範化管理，並緊密結合“美麗(li) 睢寧”建設、“百村萬(wan) 樹”、“兩(liang) 網協同”工程，統籌推進環境整治、村莊綠化等工作。二是搬遷扶貧讓農(nong) 業(ye) 效益更加顯著。該縣緊密結合高標準農(nong) 田建設和土地流轉，推動農(nong) 業(ye) 產(chan) 業(ye) 走集約化、專(zhuan) 業(ye) 化、品牌化的經營模式。比如，在高標準農(nong) 田建設中，通過複墾田間溝、渠、路、涵等基礎設施，可實現新增耕地3-5%左右，以村集體(ti) 統一流轉1000畝(mu) 土地為(wei) 例，可新增耕地30-50畝(mu) ，通過規模化種植，每畝(mu) 每年至少增收100公斤糧食。三是搬遷扶貧讓農(nong) 民生活更加富裕。以高黨(dang) 集中居住區為(wei) 例，通過實施搬遷集中居住區建設，實現新增耕地500多畝(mu) ，按照每畝(mu) 800元/年的租金進行土地流轉，村集體(ti) 可增加40多萬(wan) 元的經濟收入，加上門麵租賃費、物業(ye) 管理費、沼氣使用費等收益，村集體(ti) 經濟收入每年可突破50萬(wan) 元。另外，農(nong) 村低收入農(nong) 戶可通過就地就業(ye) 的工資性收入，銷售手工編織、有機農(nong) 產(chan) 品等經營性收入，以及新增耕地的承包租金收入等，每年每戶可實現增收1萬(wan) 元以上。四是搬遷扶貧讓社會(hui) 環境更加和諧。搬遷集中居住區通過建設綜合服務中心、文體(ti) 中心、幼兒(er) 園、議事堂、衛生室等公共設施。通過製定村規民約、開展“身邊好人”評選、“文明社區”主題季考活動等。五是搬遷扶貧讓幹群關(guan) 係更加密切。在搬遷集中居住區的整個(ge) 建設過程中，各級幹部和廣大黨(dang) 員始終堅持“把群眾(zhong) 的事當成自家的事來幹”，廣泛宣傳(chuan) 搬遷政策。六是搬遷扶貧讓發展空間更加廣闊。以姚集和雙溝兩(liang) 鎮為(wei) 例，結合城鄉(xiang) 建設用地增減掛鉤項目，共開展10個(ge) 村的居民點拆遷，拆舊區總規模7059畝(mu) ，除去集中居住區建設用地外，可實現新增耕地5866畝(mu) 。就全縣來說，每年完成20個(ge) 以上集中居住區建設，根據測算每村可新增耕地500-800畝(mu) ，通過指標轉換，全縣每年可新增建設用地1-1.6萬(wan) 畝(mu) 。

　　三、困境製約

　　搬遷扶貧是一項工程浩大、牽涉麵廣的係統工程。一是前期資金投入的問題。該縣實施的搬遷集中居住區，是在原莊體(ti) 地上進行建設的，不占用新的耕地。前期的舊莊體(ti) 拆遷補償(chang) 、過渡板房建設，以及過渡費等，需要投入大量的資金，作為(wei) 省重點幫扶縣，麵臨(lin) 較大的資金壓力。二是搬遷住房補助的問題。目前，國家對有異地扶貧搬遷任務的省份，對搬遷住房建設，實行了中央預算內(nei) 投資補助，相關(guan) 省市立足實際，分別製定了各自的補助標準。江蘇作為(wei) 東(dong) 部發達省份，不在享受補貼的範圍內(nei) ，同時從(cong) 省級層麵也沒有出台相關(guan) 補貼政策。該縣在實施搬遷集中居住區建設中，對低收入農(nong) 戶實行了一定補貼，甚至全額減免，但仍有一部分低收入農(nong) 戶，自籌負擔較重。三是土地指標流轉的問題。“十三五”期間，該縣通過實施搬遷扶貧，並結合土地增減掛鉤整村推進項目，預計產(chan) 生增減掛鉤指標5-8萬(wan) 畝(mu) ，在滿足自身發展使用的基礎上，可結餘(yu) 一定的指標。

　　四、建議啟示

　　第一，實施搬遷扶貧模式必須堅持融入大局。搬遷集中居住區的建設，必須立足全縣發展大局，在多規融合和因地製宜的基礎上，堅持高起點設計、統籌性規劃，切實構建相互銜接、功能完善、布局合理、個(ge) 性鮮明的規劃體(ti) 係。第二，實施搬遷扶貧模式必須堅持以人為(wei) 本。實施搬遷扶貧模式，歸根到底是要提高農(nong) 民的生活質量，讓農(nong) 民共享改革發展成果。必須始終堅持以人為(wei) 核心，在搬遷集中居住區規劃、建設、管理的每一個(ge) 環節，充分尊重農(nong) 民的主體(ti) 地位和發展意願。在拆遷補償(chang) 標準、獎勵政策上，要樹立全縣“一盤棋”思路，堅持一把尺子量到底，實現“一碗水端平”。第三，實施搬遷扶貧模式必須堅持融合發展。實行搬遷集中居住，必須解決(jue) 好農(nong) 民“住進社區幹什麽(me) ”的問題。實踐證明，實施搬遷扶貧模式，必須立足實際，綜合考慮搬遷集中居住區的區位、資源、人口等因素，因地製宜發展社區特色產(chan) 業(ye) ，加快構建完善的產(chan) 業(ye) 體(ti) 係，切實為(wei) 集中居住的居民特別是低收入農(nong) 戶，創造更多的創業(ye) 就業(ye) 條件。第四，實施搬遷扶貧模式必須堅持開拓創新。開拓創新是搬遷扶貧模式的不竭動力。該縣在搬遷集中居住區的建設上，依托係列土地改革試點。實施搬遷扶貧模式，必須解放思想，積極盤活閑置資源、做活土地文章，切實打破集中居住區建設的束縛和障礙。該縣建議省級層麵創新思維，將土地增減掛鉤結餘(yu) 指標在省內(nei) 調劑使用的範圍，擴大到蘇北所有縣(市、區)，以幫助緩解在搬遷集中居住區建設和扶貧開發等方麵的資金壓力。第五，實施搬遷扶貧模式必須堅持規範管理。促進農(nong) 民文明素質提高、農(nong) 村文明程度提升,是實行搬遷集中居住的關(guan) 鍵所在。因此，實施搬遷扶貧模式，必須按照新農(nong) 村建設要求，積極創新管理模式。第六，實施搬遷扶貧模式必須堅持資源整合。搬遷扶貧模式是一項係統工程，涉及各類資源要素的整合和集聚。必須成立綜合指揮機構，統籌負責各類資源調配，統一協調各部門開展工作。有條件的地方，鼓勵引導社會(hui) 資本參與(yu) 建設。

　　(編輯：中國經濟體(ti) 製改革雜誌社通聯部 盧誌文 文武 )