盡管我國企業(ye) 國有資產(chan) 管理取得了顯著成績，但在涉及國有資產(chan) 管理體(ti) 製的重大方向和原則性問題上，還有不少分歧和爭(zheng) 議。如圍繞各類國有資產(chan) 的監管尤其是產(chan) 業(ye) 國資和金融國資的監管與(yu) 機構設置問題各方看法分歧較大。一些學者主張在現國務院國資委之外組建“金融國資委”代表國家統一行使對中央金融國有資產(chan) 的出資人及監管職責。筆者認為(wei) ，“金融國資委”的組建牽一發而動全身，事關(guan) 我國國有資產(chan) 管理體(ti) 製改革未來和方向，必須對現狀進行透徹分析，對未來改革模式進行充分論證，不應倉(cang) 促上馬。從(cong) 長遠看，建立監管統一、出資多元的國資體(ti) 係，是我國國資改革的發展方向。

　　一、我國國資多頭管理的現狀和誤區

　　國資多頭監管現狀

　　目前，除國務院國資委監管的約120家中央國有企業(ye) 外，尚有中央80多個(ge) 部委的6000多家國有企業(ye) 及行政事業(ye) 單位企業(ye) 化經營的國有資產(chan) ，以及中央所屬的金融類資產(chan) 不在國務院國資委監管之內(nei) 。

　　目前，這些遊離在外的經營性國有資產(chan) ，都在探討各自部門管理的國資監管模式。如在研究組建“金融國資委”的同時成立了中央文化企業(ye) 國資監管領導小組辦公室(簡稱“文資辦”)，教育部也在組建相應的機構履行“教育產(chan) 業(ye) 國資委”的國有資本經營預算的職能。此外，中國對外文化集團、中國出版集團和中國煙草總公司由國務院直接作為(wei) 出資人履行出資人職責，在財政部單列；中國郵政集團公司則暫由財政部履行出資人職責。

　　在我國經營性和事業(ye) 單位企業(ye) 化經營的國有資產(chan) 中，國務院國資委負責監督管理120家大型中央企業(ye) ；財政部行政政法司和教科文衛司則分別管理著中央和國務院行政、事業(ye) 單位下屬企業(ye) 和事業(ye) 單位企業(ye) 化經營的國有資產(chan) ；財政部金融司則對中央金融類國有資產(chan) 進行歸口管理，我國國資管理呈現多頭管理的複雜局麵。

　　目前，我國金融類國資主要分為(wei) 中央所屬的金融企業(ye) 和地方政府所屬的金融企業(ye) 兩(liang) 類。從(cong) 中央所屬的國有金融企業(ye) 國資管理上看，他們(men) 主要是由財政部代表國家對國有控股或參股的金融企業(ye) 履行出資人權利和行使涉及資產(chan) 評估、產(chan) 權登記、轉讓審批等監管權力。

　　其中，財政部代表國家對中信集團和光大集團行使出資人權利(見《金融控股公司財務管理若幹規定》財金[2009]89號文)；依據2009年財政部頒布的《金融企業(ye) 國有資產(chan) 轉讓管理辦法》，明確了財政部對下列國有金融企業(ye) 履行金融資產(chan) 轉讓審批等權力：中國投資有限責任公司，國有及國有控股的證券公司、基金管理公司、信托公司、保險公司，金融資產(chan) 管理公司、信用擔保公司以及中國人民銀行總行下屬企業(ye) 等。

　　此外，財政部通過中國投資有限責任公司的全資子公司中央匯金公司以控股方式對包括工、農(nong) 、中、建四大銀行在內(nei) 的12家銀行以及非銀行類金融機構行使股東(dong) 權利。

　　從(cong) 地方所屬國有金融企業(ye) 看，各地監管情況並不統一，有的歸屬於(yu) 國資管理係統，有的是在財政序列，由於(yu) 地方金融企業(ye) 數量較少、情況各異，不是本報告研究重點。

　　探討國資監管模式

　　要走出三個(ge) 誤區

　　第一，金融國資和產(chan) 業(ye) 國資不能統一監管的誤區。在產(chan) 融結合已成為(wei) 國際趨勢的背景下，嚴(yan) 格將金融與(yu) 產(chan) 業(ye) 分開是不利於(yu) 國有資本統一監管的。一方麵，從(cong) 資本內(nei) 在屬性上看，無法依據資本的所處行業(ye) 對金融資本與(yu) 產(chan) 業(ye) 資本進行嚴(yan) 格分割，如果對其單獨進行監管，無法係統掌握國有資本的總量、結構、變動情況，不能根據具體(ti) 情況製定對應對策。另一方麵，從(cong) 當前現實看，金融資本與(yu) 產(chan) 業(ye) 資本的融合已是大勢所趨，難以分開，例如國家電網公司、寶鋼公司參股中國建設銀行，中投公司投資海外石油項目，首鋼集團入股華夏銀行等。

　　第二，把出資人公司治理與(yu) 國有資本監管混同的誤區。無論是已經成立的國務院國資委還是探討中的“金融國資委”，都僅(jin) 是從(cong) 單一出資人角度出發，就本部門、本係統、本行業(ye) 的國有企業(ye) 和國有資本來探討國資監管的模式。而這種出資人監管模式，歸根到底是屬於(yu) 現代公司治理範疇，並不能有效解決(jue) 在我國國有資本眾(zhong) 多、國有資本的戰略規劃與(yu) 布局十分重要的背景。因此，我們(men) 應跳出局限，探討我國國資體(ti) 係的統一監管模式。

　　圍繞著國資監管體(ti) 製有三種概念必須要厘清，分別是所有者治理(Governance)、政府及政府係列部門的監管(Regulation)與(yu) 針對國有資本的監督與(yu) 管理(Supervision and Administration)。

　　(1)所有者治理是出資人或股東(dong) 從(cong) 公司治理結構角度出發對公司的治理；

　　(2)政府監管是政府作為(wei) 社會(hui) 管理者，在平等競爭(zheng) 基礎上進行的監管，這種監管是基於(yu) 政府的經濟調控職責而產(chan) 生的；

　　(3)國有資本監督管理則跳出了單個(ge) 股東(dong) 出資人對其所屬子公司的監管範疇，依托國家所有者身份對國有資本的戰略規劃布局、國資預算、人事委派等全局性問題進行統一管理，最終實現國有資本的保值增值和惠及於(yu) 民。

　　由此可見，國資監管與(yu) 其它兩(liang) 類監管的區別是：第一，角度不同。國資監管不是站在某一個(ge) 單一公司的角度，而是站在總體(ti) 的，整體(ti) 國有資本的角度談監管問題；第二，對象不同。國資監管隻監管國有資本的形成、經營、流動、分配，而非具體(ti) 的企業(ye) 或資產(chan) 運營；第三，方式不同。國資監管注重戰略規劃布局、國有資本社會(hui) 效益的特殊性和營利性相結合，使國有資本健康循環增長，並且完善收益分享機製。

　　第三，把公益性國企和營利性國企混同監管的誤區。從(cong) 國有企業(ye) 存在和發展的不同屬性來說，本文將國有企業(ye) 劃分為(wei) 兩(liang) 類，一類是由財政部門管理的公益性企業(ye) ，其特點是采取國有獨資形態，不以營利為(wei) 目的；另一類是國資部門管理的營利性企業(ye) ，由於(yu) 其與(yu) 一般現代公司無異，其特點是采取國資控股或參股形態，以追求營利為(wei) 目的，企業(ye) 家來自職業(ye) 經理人。

　　具體(ti) 來看，公益性國企的產(chan) 生主要是提供公共物品和接受公共補貼的企業(ye) ，履行社會(hui) 公共服務職能，充當社會(hui) 公共物品提供方的角色。從(cong) 目前來看，公益性企業(ye) 主要有以下幾類企業(ye) ：一類是純粹為(wei) 提供公共產(chan) 品而設立的企業(ye) ，比如國防、城市道路和路燈等基礎性設施的供應商；第二類是生產(chan) 國家專(zhuan) 營專(zhuan) 賣產(chan) 品的企業(ye) ，這類企業(ye) 由於(yu) 其高度壟斷的特征，不能由一般的私人提供，比如造幣、煙草等領域，可以交由公共財政進行管理；第三類是涉及郵政中普遍服務業(ye) 務、鐵道經營等改革過程中尚不能完全交由私人提供的行業(ye) ，這些領域由於(yu) 其業(ye) 務的特殊性，也應當劃入公益性國企的領域。

　　營利性國企是指按照商業(ye) 原則運營的公司，主要受民商事法律調整，而絕大多數的國有企業(ye) 都應當屬於(yu) 營利性國企的範疇。國資委的監管對象應當是營利性國企，監管範圍是國家出資形成的以追求營利為(wei) 目的的全部國有資本，包括產(chan) 業(ye) 類(如各國有資本經營公司)、金融類(如中投公司)和其他符合營利性條件的資本。大型商業(ye) 銀行、證券公司、保險公司、資產(chan) 管理公司等在內(nei) 的金融類國有企業(ye) ，與(yu) 普通市場主體(ti) 無異，並且大部分已經在交易所掛牌上市。這些金融類國企應與(yu) 其他從(cong) 事石油、石化、電信產(chan) 業(ye) 的國有企業(ye) 一樣屬於(yu) 營利性國企，應當是在競爭(zheng) 性領域接受國資委監管的企業(ye) ，不應將其劃歸其他機構獨立監管。

　　二、監管統一、出資多元是國資改革發展方向

　　首先，監管統一是探索市場經濟中新型公有製的必然要求。當前，探索公有製與(yu) 社會(hui) 主義(yi) 市場經濟相對接的過程中，我們(men) 必須保留對國資戰略布局的統一監管，組建一個(ge) 名副其實的國資委承擔監管職能是非常必要的。需要一個(ge) 具有戰略規劃眼光，非公司股東(dong) 層麵的統一監管主體(ti) ，來履行對全國營利性國有資本的統一戰略規劃布局、統一國資預算編製、統一產(chan) 權管理與(yu) 監督等重要職能。由於(yu) 國資委監管者和所有者一身兼二任的定位，直接導致現實中在劃分不同國有資本所有者的同時，把統一監管也割裂了，而統一監管恰恰是我們(men) 探索發展市場經濟中新型公有製的必然要求。目前，即使國資委係統本身也簡單的把我國的統一國資監管體(ti) 係看作與(yu) 大公司無異的出資人監管模式，實際上守不住監管就守不住出資人地位。這種既源於(yu) 國家所有製，但又不同於(yu) 出資人治理的模式能否建立，是中國公有製能不能和市場經濟對接的大問題。

　　其次，出資多元是市場經濟下國家所有製改革的必然方向。統一監管基礎下的出資多元，是實現公有製與(yu) 市場經濟對接的必然選擇，必將成為(wei) 中央和地方國有資產(chan) 經營格局的發展方向。就國有資產(chan) 的出資人主體(ti) 來說，必將完成多元出資主體(ti) 的飛躍，為(wei) 社會(hui) 主義(yi) 市場經濟中規範的微觀經濟載體(ti) 的多元化構造打下初步的基礎。屆時，一個(ge) 中央、31個(ge) 省、直轄市、再加上250多個(ge) 地區一級的地方政府，將形成300個(ge) 左右國有經濟的出資人主體(ti) 。這300個(ge) 主體(ti) 均要成立各自相對獨立的國有資產(chan) 管理機構，在不同層麵代表著三級政府，行使出資人職能。而它們(men) 下邊無論是中央還是地方兩(liang) 級政府下的國資係統，又應分別成立若幹按主業(ye) 劃分的國有資產(chan) 經營公司，這些資產(chan) 經營公司從(cong) 事國有資本的管理和運作，從(cong) 出資人的角度去和下屬的國有獨資、國有控股和國有參股的實體(ti) 企業(ye) 相對接，完成國有經濟內(nei) 部多元化的構造，形成在統一監管背景下多元出資人並存的市場環境。

　　從(cong) 上述意義(yi) 上說，組建金融國資委的思路與(yu) 我國國資管理體(ti) 製改革方向並不相符。上個(ge) 世紀八十年代末，我國組建最初的國資局，目的就是要取代當時舊體(ti) 製下各行業(ye) 主管部門管理國有企業(ye) “九龍治水”的局麵。盡管由於(yu) 種種原因這一戰略目標在後來並未實現，但十六大後我國再次確立了新國資的管理模式，組建了統一的國資管理部門，終結了對國資和國企多頭管理的局麵。

　　當前探討“金融國資委”，貌似隻邁出了一步，但其後必將是文化、教育等多個(ge) 國資委的湧現，會(hui) 讓國資委走回原先國資局的老路上，重新陷入多頭管理的窘境。因此，我們(men) 必須堅持監管統一、出資多元的國資改革思路，才能真正推進國資監管改革的深化。

　　三、統一國資監管體(ti) 係的戰略構想

　　統一國資監管體(ti) 係要包括監管統一和出資多元兩(liang) 個(ge) 層麵，同時跳出出資人監管的局限，真正實現“全口徑、全覆蓋”的統一國資監管體(ti) 係。統一國資監管體(ti) 係最重要的是在獨立編製國有資本經營預算的基礎上，對國有資本的布局規劃、管理製度規範以及人事任免等涉及全局性的重大事項進行監督與(yu) 管理，而不是單純的淪為(wei) 大公司股東(dong) 治理的職能。

　　從(cong) 組織體(ti) 係看，本文提出要把國資委和國資管理係統分開，統一國資監管體(ti) 係應分為(wei) 兩(liang) 個(ge) 層次，即：第一層次是指行使國有資產(chan) 統一監管職能的國資委；第二層次是指履行直接出資人權利的國有資本經營公司。

　　在這一國資監管架構下，國資委未來在國資體(ti) 係中定位為(wei) 以終極出資人身份成為(wei) 經營且營利性國有資產(chan) 的統一監管者，主要負責監管國家出資企業(ye) ，國有資本經營公司定位為(wei) 直接出資人，成為(wei) 社會(hui) 主義(yi) 市場經濟中國有經濟的多元微觀載體(ti) 。這一製度安排在《國資法》框架範圍內(nei) ，最大程度地保證了國資委的監管連貫性。這就由現在的國資委一身二任，變成兩(liang) 身二任，適度分開，合理分工，同時出資人與(yu) 監管者職能在國資管理係統內(nei) 實現統一。

　　從(cong) 職能管理看，在這樣的組織體(ti) 係中，國資委並不直接參與(yu) 對國有資本的管理，而是以監管者的角度，通過國有資本經營預算和其他管理方式，對國有資本的布局、規劃和發展做出全局性部署，具體(ti) 的出資人職能由國有資本經營公司來實現。

　　國有資本經營公司既可來自新設，也可從(cong) 集團公司改造而來，既可以是AOC公司，也可以是集團控股公司。其核心特點有兩(liang) 點：第一，國有資本經營公司是國有獨資公司；第二，國有資本經營公司是純粹的出資主體(ti) ，不參與(yu) 任何具體(ti) 業(ye) 務的運營，其最主要的職能就是以出資人身份參與(yu) 國有資本的管理。其中需要明確國有資本經營公司的主管領導由國資委任命，國有資本經營公司向其控股的國有企業(ye) 派駐董事，強化對國資管理的全局性把握。

　　從(cong) 實施步驟看，構建經營性國有資本的監管統一、出資多元的國資體(ti) 係，應有計劃、分步驟的將各行業(ye) 經營性國有資本統一納入到國資委的監管體(ti) 係中。具體(ti) 而言，可以分為(wei) 三步走：第一步，按照上述設想，構建兩(liang) 層次國資體(ti) 係，為(wei) 經營性國有資本的統一監管奠定製度性基礎；第二步，基於(yu) 金融資本的特殊性，應對其率先進行整合，將國有金融資本統一納入到國資委的監管體(ti) 係中；第三步，在製度建設和金融資本納入的基礎上，將其他行業(ye) 的經營性國有資本一同納入國資監管體(ti) 係中，最終實現經營性國有資本的統一監管。

　　總之，我們(men) 應建立統一國資監管框架，於(yu) 國資管理係統內(nei) 實現出資與(yu) 監管職能的分離與(yu) 整合，並充分發揮國有資本經營預算的功能與(yu) 作用。構建統一國資監管框架有利於(yu) 整體(ti) 國有資本的保值增值、做大做強，實現國有資本的戰略布局與(yu) 結構調整，使國有資本成為(wei) 我國特色社會(hui) 主義(yi) 市場經濟的中堅力量和長久之計，最終惠及國民。

　　(中國政法大學資本研究中心劉冰、曾斌、李征、周建軍(jun) 對本文亦有貢獻)