由於(yu) 以前沒有找到工作抓手，環境執法總的來說不全麵、不深入、不細致，導致中國環境問題曆史欠債(zhai) 嚴(yan) 重。為(wei) 了改變這種局麵，2015年中共中央、國務院聯合製定了《黨(dang) 政領導幹部生態環境損害責任追究辦法(試行)》，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《環境保護督察辦法(試行)》，開始動真格，推行環境保護黨(dang) 政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責。由於(yu) 追責嚴(yan) 厲，一些地方為(wei) 了應對中央環境保護督察、省級環境保護督察和環境保護專(zhuan) 項督查，開始搞臨(lin) 時突擊，進行極左執法，不僅(jin) 讓正常排汙的合法企業(ye) 限產(chan) 停產(chan) ，還關(guan) 閉小豆腐坊、小麵館等民生小項目，拆除農(nong) 戶的養(yang) 殖網，有的甚至封閉農(nong) 戶的柴火灶，導致老百姓生計困難，引發社會(hui) 的高度關(guan) 注。社會(hui) 稱這類現象為(wei) 環境保護“一刀切”現象。“一刀切”表麵上看是嚴(yan) 格執法，實際上既反映地方長期沒有嚴(yan) 格執法，累積的環境問題嚴(yan) 重，也反映地方現任官員為(wei) 了自保，防止被追責的“防禦性”動因。對於(yu) 社會(hui) 輿論的指責，環境保護部官員在新聞發布會(hui) 上辯解從(cong) 沒有鼓勵“一刀切”，反而批評地方推行“一刀切”。

　　中央和省級環境保護督察、環境保護部的環境保護專(zhuan) 項督查方向正確，有的人把“一刀切”的結果推卸為(wei) 立法太嚴(yan) 厲，執法太嚴(yan) 格，追責太嚴(yan) 厲，其實是誤解。以汙染物排放總量控製為(wei) 手段的環境保護體(ti) 係轉向以環境質量管理為(wei) 核心的嚴(yan) 格管理體(ti) 係，是國家環境治理的一個(ge) 進步;以2015年史上最嚴(yan) 《環境保護法》為(wei) 核心的嚴(yan) 格環保法製體(ti) 係的建立，是國家法製建設的一個(ge) 進步;地方通過嚴(yan) 格執法倒逼企業(ye) 守法，更是國家環境法治的一個(ge) 進步。法製如同刀，法製嚴(yan) 厲意味刀越鋒利。刀鋒利本身沒錯，不能怪罪，但是用錯了地方，或者用力的程度不當，就會(hui) 出問題。類似地，不考慮社會(hui) 現實，嚴(yan) 格的環境法治保障的環境標準、行動計劃、環境目標若過急，就會(hui) 導致“一刀切”等嚴(yan) 重的社會(hui) 和經濟問題。也就是說，環境保護工作既要有道義(yi) 高度，方向正確，也要把握好工作計劃、策略、方法、節奏和力度。

　　環境保護的目標、要求和行動部署不要違背經濟發展的規律，也不要違背技術規律和環境保護規律。從(cong) 技術規律和經濟規律來看，環境保護要求的提升具有階段性。這種階段性的周期律，通常表現為(wei) 創新期、積蓄與(yu) 上升期、穩定發展期、發展瓶頸期。在一個(ge) 周期之內(nei) ，環境質量不可能一直往上走。要想突破，須要有新的經濟基礎、技術基礎作為(wei) 支撐。在新的經濟條件支撐下，在重大技術創新的支持下，環境保護要求可以進一步提升。目前，我國正處於(yu) 經濟發展周期的瓶頸期，前期通過嚴(yan) 格執法和督查、督察倒逼企業(ye) 加強環境保護，對傳(chuan) 統的經濟和就業(ye) 產(chan) 生了一定的衝(chong) 擊。吃完西藥之後，要吃中藥調理，不能單純地依靠環境執法而忽視經濟發展和環境保護的基礎能力建設。在目前的經濟和技術條件下，2015年新《環境保護法》和環境保護黨(dang) 政同責體(ti) 製實施以來，此輪為(wei) 期兩(liang) 年的環境保護要求、措施，效用已基本用盡，暫時難以有進一步的突破空間。目前，中國正進入技術和經濟發展的瓶頸期，一些行業(ye) 發展艱難，但是困難是階段性的，不能因為(wei) 困難而不改革和發展，但也不要超越國情和區域經濟和社會(hui) 發展實力。全麵提高環境保護的目標、標準和要求，應嚴(yan) 格執行現有的要求和標準，保證現有的法律要求得到全麵的遵守，抓基礎，抓全麵，讓所有的企業(ye) 實現達標排放，從(cong) 全局層麵整體(ti) 提高環境保護的效果。

　　在技術和經濟創新的推動下，下一個(ge) 經濟和技術發展的周期一旦來臨(lin) ，可以進一步整體(ti) 提升環境保護的目標、標準和要求。如果不給經濟發展一個(ge) 整理期和消化期，不培育和積蓄環境保護所需要的經濟基礎，有的專(zhuan) 業(ye) 部門一味地持續提升改善環境質量的目標，有的專(zhuan) 業(ye) 部門一味地追求經濟發展總量，不基於(yu) 經濟和技術發展戰略協同建立環境保護和經濟發展的戰略目標，不夯實經濟基礎和遵守環境法律法規的能力，就會(hui) 出現環境政策和行動計劃冒進的“一刀切”現象。如果不著眼於(yu) 實際情況，不遵循經濟和科技發展的周期律，不分東(dong) 部與(yu) 西部、城市與(yu) 鄉(xiang) 村、工業(ye) 與(yu) 生活，出台單一、無彈性的戰略和部署，一味地提升標準和技術性規範，追求過高過急的目標和狀態，一旦以嚴(yan) 格的環境法律法規來保障實施，就會(hui) 因政策目標僵化，措施部署缺乏區域與(yu) 領域靈活性，出現環境保護政策、目標實施僵化的“一刀切”現象。

　　“一刀切”的不正常現象，不僅(jin) 會(hui) 挫傷(shang) 欠發達地區經濟的元氣和企業(ye) 創新發展的動力，也危及環境的持續保護和社會(hui) 的穩定。有的“一刀切”現象被媒體(ti) 曝光後得到糾正，有的仍然沒有得到糾正。如一些省份的監管機構反映，有的自然保護區人跡罕至，範圍清晰，保護起來沒有問題，但是有的自然保護區特別是縣級和市級自然保護區當年申報的時候，並不符合條件，緩衝(chong) 區、試驗區和核心區就有原住民在居住和耕種，申報隻是為(wei) 了增加一個(ge) 機構，解決(jue) 一些人的編製，並獲得上級的資金支持。而現在卻要求原住民全部、徹底搬遷和退出，不僅(jin) 居民不願意，地方政府財政承受能力也有限，實施起來困難。有的地方請求上級部門實事求是地重新劃定生態紅線區域，但是難以得到有效的回應。目前，迫切需要定期評估環境保護措施與(yu) 經濟、科技、環境保護周期律的契合性，在此基礎上重新核定環境保護標準和行動計劃。隻有環境保護戰略、目標、標準科學了，社會(hui) 可承受了，企業(ye) 也有動力了，即使中央環境保護督察組實施嚴(yan) 格的督察，社會(hui) 也不會(hui) 出現對環境保護“一刀切”的抱怨。克服環境保護“一刀切”現象，既要治標，也要治本。治標就是學習(xi) 中共中央、國務院《關(guan) 於(yu) 推進安全生產(chan) 領域改革發展的意見》的做法，對地方黨(dang) 政領導幹部建立盡職免責、失職追責的機製，解決(jue) 執法監管人員累身又累心的問題。治本措施，有以下四個(ge) 方麵的建議。

　　首先，在生態文明的階段發展目標方麵，要在“五位一體(ti) ”的統籌大格局下，通過促進充分發展來均衡地設計。今後五年，政策和行動計劃階段性目標的設定以及標準的嚴(yan) 厲程度要與(yu) 經濟發展階段一致，與(yu) 黨(dang) 的十九大報告設立的發展戰略一致，不要脫離實際的承受能力。考察發達國家的環境保護治理史，產(chan) 業(ye) 結構轉型、提質增效和環境保護目標、環境保護標準、環境保護管理措施的趨嚴(yan) 是同步的。這個(ge) 同步不僅(jin) 會(hui) 減少經濟和社會(hui) 的陣痛，還會(hui) 促進環境保護與(yu) 經濟增長的同步。這需要我國基於(yu) 2020年、2035年和2050年三個(ge) 時間節點的經濟和社會(hui) 發展戰略目標，設計與(yu) 戰略目標實現節奏一致的環境保護目標，製定符合經濟發展和技術發展實際的環境保護標準與(yu) 要求提升戰略。

　　其次，在環境保護行動計劃和標準的製定方麵，建議重新評估其可達性和實效性。環境學界與(yu) 經濟界普遍反映，現在的環境保護標準貪嚴(yan) ，企業(ye) 能達標的與(yu) 不能達標的並存，達標的企業(ye) 越來越多，不達標的企業(ye) 也越來越多。在偷排、造假等不守法現象仍然普遍存在的情況下，“大氣十條”與(yu) “水十條”以及一些部門、地方出台的強化方案，目標對於(yu) 一些地區和行業(ye) 來說有些高，措施對於(yu) 一些地區和行業(ye) 來說很嚴(yan) ，有“一刀切”色彩，多少脫離了區域和行業(ye) 發展不平衡、不充分的實際。過急的標準和要求會(hui) 給地方執法造成困難，導致環境保護執法形式主義(yi) ，弄虛作假，損害環境法治的威信。國務院應定期組織第三方評估環境保護目標的設定和標準、行動計劃的部署是否科學。對於(yu) 不符合國家和區域經濟和科技發展規律的目標、戰略、標準和要求，要實事求是地予以修正。對於(yu) 環境保護目標和政策的製定，要開展區域和行業(ye) 的經濟承受能力評估，建立經濟可行的環境保護標準和要求製度。目標、標準與(yu) 行動計劃若接地氣，在加強普遍性嚴(yan) 格守法的監察下，大多數企業(ye) 通過努力如能達標，會(hui) 實現經濟與(yu) 環保的雙贏。

　　再次，在生態文明的區域發展目標方麵，在促進區域充分發展的大格局下，建議設計階梯性的目標由東(dong) 部向西部推進。環境保護目標的設定和標準、行動計劃等要體(ti) 現原則性和差異性的統一。國家地域廣袤，行業(ye) 、區域和城鄉(xiang) 差距仍然很大，各地、各行業(ye) 的轉型期窗口時間不一樣，轉型的能力不一樣，轉型的進度不一樣，因此，政策和目標既要有原則性，也要考慮各地的經濟、社會(hui) 、文化實情，有充分的靈活性。對於(yu) 東(dong) 部地區、中部地區和西部地區，限產(chan) 、停產(chan) 甚至關(guan) 閉的企業(ye) 類型既應有相同，也應有不同。在下一步的建設和體(ti) 製改革中，要傾(qing) 聽各方麵的意見，邊建設邊改革，基於(yu) 城鄉(xiang) 差別、東(dong) 中西部地區差別和第一、二、三產(chan) 業(ye) 的差別開展目標和政策的分類施治。在2017年的第四批中央環境保護督察中，針對各地反映的環境執法“一刀切”現象，四川與(yu) 山東(dong) 發文予以禁止，獲得社會(hui) 廣泛好評。

　　此外，在生態文明的標準、行動計劃製定方麵，建議實行法定主義(yi) 。目前地方執行的一些大氣和水汙染防治方案、強化方案等，既不是法律規定的，也不是國務院發布的，而是一些專(zhuan) 業(ye) 性部委發布的。有的文件的發布，部委之間沒有充分通氣，而專(zhuan) 業(ye) 性部委考慮的未必全麵，如環境保護部門未必能夠充分考慮經濟的發展問題。有的方案不斷提升環境保護的標準和要求，限製企業(ye) 和公眾(zhong) 的物權，並由史上最嚴(yan) 的國家環保法律來保障實施，如果製定科學，則沒有問題。如果過急過嚴(yan) ，就會(hui) 對經濟產(chan) 生係統性的衝(chong) 擊，消耗經濟積累，會(hui) 出大問題。在環境保護執法“一刀切”的批評聲中，一些人士質疑，專(zhuan) 業(ye) 性的部委製定文件的權力太大，有的影響超越部委的專(zhuan) 業(ye) 領域，甚至具有全局性，嚴(yan) 重製約經濟與(yu) 社會(hui) 的發展，是否符合《立法法》精神，值得研究。環境保護部門廣受質疑，其實該部門承擔了自己難以承擔的標準和強化方案製定權限。在廣泛的質疑下，定稅率等基本事項的權限，目前已收歸全國人大及其常委會(hui) ，實現了稅收法定主義(yi) 。一些部委享有的規定排放特別限值、機動車限行、生產(chan) 調度、企業(ye) 限產(chan) 、企業(ye) 停產(chan) 等涉及基本物權的行政權限，其對經濟和就業(ye) 的影響真不亞(ya) 於(yu) 稅收征管的稅率標準製定。建議《環境保護法》《立法法》在國家層麵建立分級的環境保護標準製定體(ti) 係，對於(yu) 涉及經濟增長與(yu) 環境保護協調的全局性重大利益的環境保護目標、環境保護標準(包括特別限值)和行動計劃，必須由全國人大及其常委會(hui) 製定;對於(yu) 涉及全局性利益的環境保護目標、環境保護標準和行動計劃，如帶準入條件、排放控製類的，隻能由國務院製定;對於(yu) 技術規範類、評價(jia) 類的標準和指南，環境保護部等部委有權單獨或者聯合發布。部委的標準和指南製定的規劃必須經過國務院審批，國務院的環境保護目標、環境保護標準和行動計劃必須報全國人大或者常務委員會(hui) 審批。為(wei) 了保證標準、行動計劃等的科學性、合理性和合法性，特別是加強須有國家發改委和工信部參與(yu) 的環境保護標準與(yu) 行動計劃的技術經濟影響評估論證和現有標準的支撐和實施評估論證，防止部門走過場,建議全國人大製定《環境保護標準與(yu) 行動計劃製定法》。