生態文明體(ti) 製改革以來，特別是新《環境保護法》實施和環境保護黨(dang) 政同責體(ti) 製推行以來，環境監管的作風總體(ti) 硬朗了很多，環境保護的成效也明顯得到體(ti) 現，但是環境監管的形式主義(yi) 並沒有得到根本解決(jue) ，有的是由一種形式轉為(wei) 另外一種形式，有的卻更加深入。

　　環境保護形式主義(yi) 導致環境汙染和生態破壞

　　2015年1月，史上最嚴(yan) 的《環境保護法》實施;2016年1月，實施大氣汙染聯防聯控和重點汙染天氣應急製度的《大氣汙染防治法》生效。這兩(liang) 部法律對企業(ye) 規定了信息公開、淘汰落後生產(chan) 工藝、排汙許可等嚴(yan) 格的環境保護法律義(yi) 務，引進了環境民事公益訴訟製度，設置了按日計罰、行政拘留、限產(chan) 停產(chan) 等嚴(yan) 厲的法律責任，對監管失職的地方政府有關(guan) 領導人規定了引咎辭職等嚴(yan) 格的法律責任。中共中央、國務院發布《黨(dang) 政領導幹部生態環境損害責任追究辦法》(試行)，對環境保護工作不力的地方黨(dang) 委、政府及其有關(guan) 部門進行追責。不僅(jin) 對單位，還對生態破壞、環境質量退化或者環境汙染事件負有監管職責的個(ge) 人，追究黨(dang) 紀、政紀甚至法律責任。2016年1月，中央啟動了中央環境保護督察製度，一大批企業(ye) 受罰，一大批不作為(wei) 、慢作為(wei) 、輕作為(wei) 和胡作為(wei) 的地方黨(dang) 政領導幹部被追究責任，在全國範圍內(nei) 糾正了很多地方不符合綠色發展的行為(wei) 。2016年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《生態文明建設目標評價(jia) 考核辦法》，對各行政區域的綠色發展每年進行評價(jia) ，且每五年進行考核。對於(yu) 考核不合格的，追究責任。

　　按理說，政策和法律編製了這麽(me) 嚴(yan) 密的法律義(yi) 務和法律責任網絡，企業(ye) 不敢再違法違規，地方黨(dang) 委和政府也不敢再懈怠，環境質量應當得到迅速的提升，但是最近的現實情況卻不理想。在2016年底至2017年初的冬季取暖季節，為(wei) 了保護京津冀地區的大氣環境質量，很多地方實施錯峰生產(chan) 方案，一些企業(ye) 被限產(chan) 或者停產(chan) ，損失巨大。在2016年3月上旬和中旬召開的全國“兩(liang) 會(hui) ”期間，環境保護部的正副部長們(men) 帶隊，親(qin) 自到京津冀大氣傳(chuan) 輸通道的重點城市進行專(zhuan) 項督查，大氣環境質量暫時得到明顯改善。但是“兩(liang) 會(hui) ”之後，供暖季節結束，霧霾卷土重來，京津冀地區再次遇上黃色甚至橙色預警。也就是說，嚴(yan) 格監管空氣質量就好，放鬆監管空氣質量就差。這說明，形式主義(yi) 是導致部分區域嚴(yan) 重霧霾的原因之一。

　　環境保護形式主義(yi) 的具體(ti) 表現

　　生態文明體(ti) 製改革以來，特別是新《環境保護法》實施和環境保護黨(dang) 政同責體(ti) 製推行以來，環境監管的作風總體(ti) 硬朗了很多，環境保護的成效也明顯得到體(ti) 現，但是環境監管的形式主義(yi) 並沒有得到根本解決(jue) ，有的是由一種形式轉為(wei) 另外一種形式，有的卻更加深入。甚至中央環境保護督察組下去，也遇到形式主義(yi) 的軟抵抗。2017年初，環境保護部部長陳吉寧也指出，有的地方搞形式主義(yi) ，有的地方搞“一刀切”的應付主義(yi) 。形式主義(yi) 在實踐中呈現以下幾類表現情況。

　　一是文山會(hui) 海，到基層檢查“走過場”。

　　地方每年都會(hui) 迎接一些評價(jia) 、考核、督察，有的在實踐中探索或者“學習(xi) ”，形成了一套應付辦法，就是以文對文、以會(hui) 對會(hui) ，以下文代替工作的部署落實、以開會(hui) 代替領導的工作重視、以地方黨(dang) 政領導到企業(ye) 特別是好企業(ye) 擺拍一下代替現場的檢查督促、以罰款代替責令企業(ye) 整改。結果，環境質量繼續超標、生態環境繼續惡化。上級若來追責，地方會(hui) 說，我下了文、我開了會(hui) 、我也去了企業(ye) ，因此我沒有責任。結果，肇事企業(ye) 因為(wei) 無法向其他企業(ye) 推卸責任，最基層的監管人員因為(wei) 無法向下再推卸責任，就成了大家眼中的“替罪羊”。由於(yu) 地方黨(dang) 政主要領導不重視，即使監管部門采取“五加二”“白加黑”的方式工作，也難以保證不出現環境汙染違法行為(wei) 和環境汙染事件。

　　二是治理和管理作假，應付監管與(yu) 考核方法眾(zhong) 多。

　　首先是企業(ye) 汙染物排放監測數據作假。根據環境保護部督察組的反饋，2017年1月以來，很多地方的企業(ye) 環境監測數據造假，有的通過監測軟件作假，有的通過檢測設備作假，有的采取檢測方式作假。由於(yu) 基層環境保護部門專(zhuan) 業(ye) 性不強，在現場發現不了問題，所以企業(ye) 數據作假的現象反彈。其次是環境質量監測數據作假。2016年，為(wei) 了應對環境質量考核，西安市兩(liang) 個(ge) 環保分局就卷入了大氣質量監測數據作假的事件，在環境保護部和公安部的直接幹預下，幾名責任人被刑拘。在此事件的警示下，地方環保部門環境質量監測數據作假的情況少多了。若在全國盡快建立統一的生態環境監測網絡，此類事件應當會(hui) 更少。再次是企業(ye) 治理汙染作假。有的企業(ye) ，等監管人員來了就開啟環境汙染治理設備，若監管人員走了就關(guan) 閉治理設施;在重汙染天氣期間，有的企業(ye) 本應限產(chan) 卻不限產(chan) 、本應停產(chan) 卻不停產(chan) ，仍然開足馬力生產(chan) 。這反映出地方平衡經濟增長和環境保護工作的能力非常有限。

　　三是目標考核放鬆，問題追責不嚴(yan) 。

　　按照設計的目的，環境保護考核本應當成為(wei) 督促地方黨(dang) 委和政府加強環境治理和環境管理的重要手段，但是在一些地方，上級對於(yu) 下級行政區域的嚴(yan) 重環境問題“睜一隻眼、閉一隻眼”，下級匯報工作時，多說好、少說差，多說努力、少說目標實現情況;作檢查時，成績說一大堆，涉及問題卻“輕飄飄”。如2016年，中央環境保護督察組反饋，河南鄭州2015年的環境質量不達標，年度考核卻合格。考核走形式主義(yi) ，雖然上下級政府和有關(guan) 部門人人歡喜，但是卻損害了老百姓的權益和地方可持續發展的能力。《生態文明建設目標評價(jia) 考核辦法》設計了每年一次的綠色發展評價(jia) 和五年一次的目標考核，由於(yu) 地方黨(dang) 政首長的任期一般為(wei) 2—3年，如果不建立明確的前後任責任分割機製，中央花大力氣建立的評價(jia) 考核機製就會(hui) 落空。值得指出的是，2016年1月，中央環境保護督察製度開始實施，副部級領導和正部級領導帶隊代表中央去地方督察;2017年初，環境保護部的部長和副部長帶隊到地方開展專(zhuan) 項督查，至今已經處理了數千名黨(dang) 政官員，數千名企業(ye) 負責人和其他責任人員被行政拘留甚至刑事拘留。但是從(cong) 統計數據來看，被處理的幹部層級仍然偏低，大多是鄉(xiang) 鎮和區縣級部門的工作人員，處級領導追責得少，地廳級及以上的領導被追責的更罕見。即使追責，也是誡勉談話的多，記過以上的處分少。其實，環境問題的嚴(yan) 峻性與(yu) 市縣黨(dang) 政主要領導的政績觀直接有關(guan) ，對地方黨(dang) 政領導高抬貴手，卻對部門與(yu) 鄉(xiang) 鎮的幹部追責必然導致兩(liang) 個(ge) 現象，一是地市級領導未必真正重視環境保護督察工作，有的認為(wei) 中央環境保護督察不過如此，是“紙老虎”，這樣會(hui) 導致環境保護的壓力從(cong) 上到下層層衰減。二是部門和鄉(xiang) 鎮工作人員是市縣黨(dang) 政領導執政思路的具體(ti) 實踐者，被處理心裏不服，挫傷(shang) 了執法隊伍的積極性。

　　四是遇上困難繞著走，不敢於(yu) 作為(wei) 、不敢於(yu) 擔當。首先，有的上級環境保護部門把難管的事推給下級環境保護部門，如把一些管壞了的行政審批或者許可下放給下級部門，有的把本應由自己履行的執法監管職責推給下級部門。表麵上看，是上級重視下麵，而背後的現實考量是現在追責嚴(yan) 厲，上麵不敢擔責，把下級當“替罪羊”。由於(yu) 市縣級特別是縣級環境保護部門能力不足，難以承擔一些技術性很強的許可和監管工作，必然導致不作為(wei) 或者不敢作為(wei) 的問題。在現實中，基層的老百姓會(hui) 批評環保部門不辦事、不服務，而基層環境保護部門隻能忍聲吞氣。由於(yu) 基層環境保護部門既應接受本地的黨(dang) 政領導，也應接受上級的業(ye) 務指導，因此出現工作兩(liang) 難和兩(liang) 頭受氣的現象，如何平衡各方麵的關(guan) 係而不是一心嚴(yan) 格執法就成了基層環境監管者不得不考量的因素。其次，一些上級政府或者部門的環境保護政策和工作部署不接地氣，缺乏可實施性，而下級不敢得罪上級，導致一些工作流於(yu) 形式，甚至出現一些麵子工程。結果，真正應當引起重視的問題沒有解決(jue) 。再次，幹活的人少，圍觀的人多;實地監管的人少，動嘴督察和監督的人多;上麵的人多，下麵的人少;上麵的專(zhuan) 業(ye) 素質高，下麵的專(zhuan) 業(ye) 素質差;上麵的設備全，下麵的靠眼睛看、鼻子聞和手指頭摸，使監管能力呈現倒金字塔的配置結構，好的法律、好的政策、好的決(jue) 策、好的改革措施和好的科研成果，很難切實落實到下麵特別是最基層。此外，還有一些環境保護部門四處搶權，而自己的責任田卻在荒廢。

　　五是監管由一個(ge) 極端走向另外一個(ge) 極端，對環境保護和促進經濟增長都不負責任。以前，一些地方環境保護部門不負責任，完全聽命於(yu) 地方保護主義(yi) ，不執法、慢執法、輕執法。自從(cong) 2016年中央啟動環境保護督察活動後，一批不作為(wei) 、亂(luan) 作為(wei) 、輕作為(wei) 的地方工作人員特別是環境保護部門的執法監管人員被追究責任，有的甚至被追究刑事責任，在全國範圍內(nei) 震懾了不依法行政的行為(wei) 。自此，官員為(wei) 了自保、不被處分或者不進監獄，一些地方政府特別是監管部門開始轉變執法思維，由地方保護主義(yi) 轉向“官員保護主義(yi) ”，如應當批準的許可，不予以審批;對可以輕罰款的企業(ye) 予以重罰款;對可以整改的企業(ye) ，不幫助扶持而責令停業(ye) 甚至關(guan) 閉;在重汙染天氣，不論是否達標排放一律關(guan) 停。這些簡單粗暴的做法，不僅(jin) 傷(shang) 了地方經濟增長的元氣，也損害了環境保護工作的可持續性。這也是對黨(dang) 和政府工作的極不負責任。總的來說，這種簡單粗暴的消極執法監管行為(wei) ，東(dong) 部地區要少於(yu) 中西部地區。

　　此外，有的部門因為(wei) 環境保護主責不明顯，或者逃避監管責任，對於(yu) 環境保護工作口頭上重視，對於(yu) 部門配合和協調總是避重就輕、不狠抓落實，成為(wei) 環境保護工作的冷眼旁觀者。很多學者和地方官員反映，盡管有中央和地方的支持，環境保護部門目前仍然是環境保護的單打獨鬥者。

　　在環境保護的監管體(ti) 製方麵，應編製權力清單，建立“盡職照單免責、失職照單追責”的製度和機製;在環境法治的主體(ti) 結構方麵，要進一步發揮所有國家治理主體(ti) 的環境保護作用;在環境保護的法製建設方麵，要按照生態文明體(ti) 製改革要求改造現有的環境法製。在環境保護的科學決(jue) 策方麵，要推行科學決(jue) 策和民主決(jue) 策，從(cong) 源頭預防環境問題的產(chan) 生;在環境監管的能力建設方麵，要開展領導人才的優(you) 化和監管人才的專(zhuan) 業(ye) 化工作;在國家環境治理的方法方麵，要解決(jue) 監管有效性的問題;在區域環保責任的落實方麵，要獎懲分明。

　　環境保護形式主義(yi) 產(chan) 生的原因

　　除了一些地方經濟和社會(hui) 發展能力不足以外，環境保護形式主義(yi) 產(chan) 生的原因還有如下方麵。

　　一是責任與(yu) 權力不匹配，不僅(jin) 身心疲憊，還杜絕不了違法。

　　按照環境保護法律法規的有關(guan) 規定，地方人民政府對本地區的環境質量負責;按照中央的要求，地方黨(dang) 委和政府對本地區的環境工作負責。為(wei) 了對環境保護工作進行專(zhuan) 業(ye) 管理，國務院和地方政府設立了環境保護部門。按照《環境保護法》的規定，環境保護部門是對生態環境保護進行統一監督管理的部門。在實踐中，地方環境保護部門就成了地方黨(dang) 委和政府所依托的環境保護牽頭部門和兜底部門。但是這個(ge) 牽頭和兜底，是與(yu) 環境保護部門本身的定位和職責不相符的。環境保護部門對於(yu) 一些關(guan) 鍵的事項，如產(chan) 業(ye) 結構調整、違法企業(ye) 的關(guan) 閉等，是沒有監管權的。由於(yu) 一些結構性的環境問題是宏觀調控不當造成的、一些環境問題是地方政府不責令關(guan) 閉企業(ye) 造成的、一些環境問題是區域城市規劃與(yu) 管理不當造成的，還有一些環境問題是部門之間不協調造成的，對於(yu) 這些問題，環境保護部門因為(wei) 無監管權力，而其他部門旁觀，因此難以有大的作為(wei) 。譬如一些地方反映，由於(yu) 環保部門介入不了宏觀決(jue) 策，缺乏統一監管的手段，因為(wei) 被動地成為(wei) 了地方粗放式經濟增長的助推者、發展計劃目標的遠望者、城市基礎設施的旁觀者，最終成為(wei) 社會(hui) 責罵的首選者。一旦出事，地方環境保護部門和分管環境保護工作的地方領導，就難免成為(wei) 追責的對象。目前形成了一個(ge) 怪圈，一旦環境問題被曝光並被上級責成查處，地方黨(dang) 委和政府的第一反應就是處理環保係統的幹部。

　　二是激勵約束機製不健全，嚴(yan) 格執法的人難以得到重用。

　　在環境保護的實踐中，出實招、嚴(yan) 格執法的地方領導幹部，雖然對中央的生態文明政策負責、對地方的綠色發展負責，但是往往容易得罪地方，有的甚至被地方戴上不顧大局、阻礙經濟和社會(hui) 發展的帽子，在地方難以得到提升。而一些處理事情老到的領導幹部，善於(yu) 與(yu) 上級打“太極拳”，上麵強調時下麵抓一抓，上麵鬆時下麵放一放，有的甚至為(wei) 企業(ye) 和下級政府或者部門通風報信，他們(men) 因為(wei) 善於(yu) 保護地方環境汙染者和生態破壞者的利益，往往容易獲得地方的認可和提升。更有甚者，有的幹部怕自己擔責，不管下麵有無監管能力和條件，就把職責放權給下麵行使，出了事情由下麵“背鍋”。久而久之，地方的這種幹部激勵傾(qing) 向就帶壞了隊伍、帶壞了作風，破壞了地方可持續發展的能力。有的幹部甚至為(wei) 了地方的利益和麵子，親(qin) 自造假。2016年西安市兩(liang) 個(ge) 環保分局為(wei) 了環境監測數據好看，竟然對國控大氣環境質量監測站點動手腳，後來被嚴(yan) 肅追責。

　　三是基層信息難以為(wei) 上麵真實掌握，上級的文件或者部署冒進、不接地氣，或者相互矛盾，基層難以落實。

　　目前，中央和省級部門分工很細，但是工作部署一到基層，上麵的千條線就由鄉(xiang) 鎮的一根針來牽著。上麵的文件有的沒有考慮基層千差萬(wan) 別的實際情況，不考慮基層財政的承受能力和工作能力，缺乏可實施性;有的脫離發展階段搞環境保護冒進，對基層沒有補償(chang) 措施，讓基層接受不了。地方既要發展GDP、解決(jue) 行政事業(ye) 單位吃飯的問題，又要保護環境，由於(yu) 能力不夠，工作常常處於(yu) 兩(liang) 難境地，逐漸形成了應付上麵工作部署和績效考核的經驗。有時，各部門下發的文件，由於(yu) 視角與(yu) 方法的不同、要求與(yu) 目標也不同，基層難以適從(cong) ，隻能各自應付。由於(yu) 監管信息共享機製目前還不順暢，國家和省級監管部門的人少，不可能延伸到基層的每個(ge) 角落，對出現的問題很多發現不了，即使及時發現，也鞭長莫及，除非引起社會(hui) 的強烈關(guan) 注。也就是說，基層的真實信息難以為(wei) 上麵全麵、及時、準確地掌握。

　　四是監管能力和監管功底不足，導致出現不會(hui) 管和管不了的現象。

　　環境保護“上頭熱、中間溫、下頭冷”，除了基層黨(dang) 委和政府因為(wei) 發展不足不重視環境保護的原因外，專(zhuan) 業(ye) 化能力不足也是一個(ge) 重要的原因。基本功不紮實，區縣和鄉(xiang) 鎮是短板，跟不上改革的步伐和節奏。有的區縣環境保護監管人員不足，有的區縣和鄉(xiang) 鎮專(zhuan) 業(ye) 水平欠缺，不會(hui) 管的現象突出，即使到了現場，也難以發現問題，環境保護大檢查全覆蓋的質量不高。即使發現了問題，也因為(wei) 缺乏專(zhuan) 業(ye) 思維，難以及時解決(jue) 問題。基於(yu) 此，一旦出現環境問題，有關(guan) 部門的領導和地方黨(dang) 政領導就會(hui) 因為(wei) 黨(dang) 政同責被追究責任。基於(yu) 此，要實現黨(dang) 政同責，必須實現基層監管人員的專(zhuan) 業(ye) 化。有的市縣環境保護部門仍然靠監管對象上繳的排汙費來發工資，監管缺乏公平和公正性。要保證環保部門依法監管、盡職履責，必須盡快、全麵推進省以下環境保護監測監管垂直管理體(ti) 製改革，從(cong) 上麵一攬子解決(jue) 經費保障問題。

　　五是社會(hui) 治理結構不均衡，技術服務機構和社會(hui) 組織的作用沒有得到充分發揮。

　　在國家環境治理結構中，技術服務機構和社會(hui) 組織具有不可替代的結構性作用，不僅(jin) 可以監督政府，還可以通過提供專(zhuan) 業(ye) 化服務，協助政府發現問題、解決(jue) 問題。但是在現實中，技術服務機構和社會(hui) 組織的作用有待進一步發揮。如新《環境保護法》實施後，社會(hui) 組織監督企業(ye) 的積極性一度很高，但是現在卻有些回潮，因為(wei) 他們(men) 發現，監督個(ge) 體(ti) 的企業(ye) 不如監督政府依法行政管用，而現在，有關(guan) 的立法缺口並沒有打開。因為(wei) 一些社會(hui) 組織的曝光促使了一些環境問題的解決(jue) ，導致社會(hui) 組織在一些地方開展活動更加困難。在一些地方，一些社會(hui) 組織的成員在巡查中受到人身威脅。加上一些社會(hui) 組織發育不成熟，采取對抗式而不是合作式的工作方式，導致社會(hui) 監督難以發揮預期的作用。

　　六是製度不健全，出現一些監管空白或者不願意、不敢監管的現象。

　　對於(yu) 監管職責，法律法規的規定比較宏觀。但在法律法規的具體(ti) 實施中，會(hui) 遇到千差萬(wan) 別的具體(ti) 情景，在條文上難以看到針對性的明確答案。而相當多的地方目前還沒有建立全麵的環境保護權力清單，地方黨(dang) 政領導之間的領導責任和部門之間的監管責任也沒有明確區分，就會(hui) 出現一些監管空白，出現部門協調和互動機製不健全的問題。由於(yu) 職責不清，環境監管一旦出事，就會(hui) 相互推諉。對於(yu) 監管空白或者監管交叉領域，如有部門政策紅利，大家都願意管;如沒有部門政策紅利，大家都不願意管。對於(yu) 一些問題，如果有的部門主動擔當、介入監管，一旦出現問題，就可能被追責，因此很多部門都不願意主動監管。另外，很多企業(ye) 有著紛繁複雜的社會(hui) 關(guan) 係，嚴(yan) 格執法可能得罪人，不利於(yu) 部門工作的開展和個(ge) 人的前途，也不利於(yu) 監管部門大膽監管。基於(yu) 此，一些地方的黨(dang) 委和政府工作不實，以下文來替代具體(ti) 的工作推動和監管，各部門也紛紛效仿、層層發文，一直到居委會(hui) 、村委會(hui) 不能向下發文才停止。由於(yu) 缺乏狠抓落實的機製，中央的生態文明改革部署難以及時落實到基層。

　　七是地方利益關(guan) 係錯綜複雜，一些追責要求沒有得到嚴(yan) 格實施。

　　首先，對於(yu) 失職的地方政府官員，《環境保護法》規定了引咎辭職的法律責任。但該法實施兩(liang) 年多，很少聽說縣(區)長、副縣(區)長以上的幹部引咎辭職的現象。再如中央環境保護督察組代表中共中央、國務院下去督察，其權威堪比中央巡視組，在嚴(yan) 峻的環境形勢麵前，這麽(me) 高端的督察組織形態理應打一些環境保護不作為(wei) 的“大老虎”，但是從(cong) 追責的情況來看，處理的大多是牽涉關(guan) 係層麵不高的低階官員，對於(yu) 縣級特別是地廳級領導幹部，因為(wei) 牽涉的層麵更高，被處理的數量不多。即使是追責，往往是“高高舉(ju) 起、輕輕落下”。一些地方幹部反映，地方環境問題的出現，是與(yu) 縣以上地方黨(dang) 委和政府的態度和部署有關(guan) 的，如果不打他們(men) 的板子，會(hui) 導致權責不匹配，不利於(yu) 維護中央環境保護督察製度的嚴(yan) 肅性。盡管有了中央環境保護督察製度，環境保護部在2017年3月至4月開展的大氣環境專(zhuan) 項督察，還是發現大量企業(ye) 弄虛作假，如環保部通過對京津冀地區的18個(ge) 城市的督察發現，2017年3月16日以來，多地都存在“散亂(luan) 汙”企業(ye) 或企業(ye) 群違法違規複產(chan) 情況。甚至在一些地方，連中央環保督察組下去督察時，都敢造假，可見地方保護主義(yi) 根深蒂固。這說明，中央環境保護督察和環境保護專(zhuan) 項督察工作下一步要打“大老虎”。其次，黨(dang) 政同責的製度建設尚須加強，特別是環境保護部門以外的其他部門的問責製度建設不足，一些部門事實上成為(wei) 中央環境保護督察工作的看客，而不是參與(yu) 者。此外，一些地方每年開展的環境保護考核多年不敢揭短，導致地方環境保護工作形式主義(yi) 蔓延和深入。

　　如何破解環境保護的形式主義(yi)

　　形式主義(yi) 害幹部、形式主義(yi) 壞作風、形式主義(yi) 損環境、形式主義(yi) 誤經濟，一句話概括，就是形式主義(yi) 損害生態文明建設和改革。為(wei) 了破解環境監管形式主義(yi) ，建議采取以下幾個(ge) 方麵的措施。

　　第一，在環境保護的監管體(ti) 製方麵，應編製權力清單，建立“盡職照單免責、失職照單追責”的製度和機製。

　　一是建議國務院出台各部委辦局的環境保護權力清單，特別是明確各部門的監管失職責任，界定政府部門的監管責任與(yu) 企業(ye) 的主體(ti) 責任，不能混淆;中共中央、國務院聯合出台指導地方黨(dang) 委和政府環境保護權力清單的編製指南，明確上級黨(dang) 委與(yu) 下級黨(dang) 委、上級政府與(yu) 下級政府的關(guan) 係;各省級、市級和縣級黨(dang) 委、政府、人大、政協和司法機關(guan) ，借鑒甘肅省的經驗，按照中央要求分級聯合出台環境保護權力清單，特別是界定地方黨(dang) 委書(shu) 記和其他常委的責任，界定地方行政首長和副職的職責，形成黨(dang) 政同責、一崗雙責、失職追責的體(ti) 製、製度和機製，利於(yu) 在統一之中又形成職責清晰、相互銜接的分工職責體(ti) 係，為(wei) 環境保護部門單打獨鬥的尷尬局麵解困。建立權力清單有利於(yu) 規範各級黨(dang) 委和政府的運作，防止相互推諉和濫權的現象，解決(jue) 多頭執法、無人執法、無人負責的現象，改善地方和部門工作作風，為(wei) 市場主體(ti) 營造良好和清晰的監管製度化氛圍，減少職權不確定性導致的腐敗現象。

　　二是為(wei) 了防止一些部門變成隻拿大棒的執法部門，建議在權力清單的編製之中，給環境保護、工業(ye) 信息、發展改革等部門增設如何幫助地方和企業(ye) 發展資源節約型和環境友好型經濟的職責。

　　三是建議借鑒《中共中央國務院關(guan) 於(yu) 推進安全生產(chan) 領域改革發展的意見》的做法，明確規定“盡職照單免責、失職照單追責”，區分過錯責任與(yu) 其他事件，給地方黨(dang) 政領導和監管部門鬆綁。隻有這樣，才能促使地方環境保護部門放下思想包袱，敢於(yu) 監管、敢於(yu) 作為(wei) 。

　　第二，在環境法治的主體(ti) 結構方麵，要進一步發揮所有國家治理主體(ti) 的環境保護作用。

　　一是要發揮環境監測、環境治理、環境影響評價(jia) 、環境政策和法律谘詢等技術服務機構的作用。對於(yu) 企業(ye) 環境保護和政府環境監管能力落後的地區，應當采取政府和企業(ye) 購買(mai) 社會(hui) 技術服務的模式，減輕企業(ye) 負擔、提升監管能力。

　　二是在一些領域推進企業(ye) 環境汙染的強製性保險，推進保險公司和金融機構加強能力建設，對其服務的企業(ye) 開展第三方評估和監督作用，彌補政府監管和企業(ye) 內(nei) 部環境管理的不足。

　　三是借鑒《中共中央國務院關(guan) 於(yu) 推進安全生產(chan) 領域改革發展的意見》的規定，設立環境行政公益訴訟製度，進一步發揮社會(hui) 組織監督地方政府的作用，促進依法履職。

　　四是明確中央環境保護督察組在環境法治中的主體(ti) 地位，在環境保護部設立常態性的中央環保督察辦公室，在針對各地的定期督察空檔期發現並解決(jue) 環境保護問題;加強部門協調，充實國家發改委、工信部等在中央環境保護督察中的角色，連動地解決(jue) 地方環境保護問題。

　　第三，在環境保護的法製建設方麵，要按照生態文明體(ti) 製改革要求改造現有的環境法製，特別是銜接黨(dang) 內(nei) 法規和國家立法的規定，銜接環境立法的規定和現行司法解釋的創新性規定，讓中央的生態文明體(ti) 製改革的措施在國家立法層麵有支撐。

　　一是一些現行立法，很多僅(jin) 在第一條立法目的之中簡單寫(xie) “建設生態文明”，而對於(yu) 改革的一些具體(ti) 舉(ju) 措，如排汙權有償(chang) 使用和排汙權交易、環境保護PPP機製、生態文明建設目標評價(jia) 考核、統一的生態環境監測網絡、民事和行政公益訴訟製度的改革、中央環境保護督察、環境保護專(zhuan) 項督察等，要麽(me) 沒有涉及，要麽(me) 僅(jin) 有原則性的涉及，不利於(yu) 生態文明建設和改革的規範化、製度化和程序化，難以為(wei) 地方遵守生態文明視野下的環境保護要求提供有效的規則體(ti) 係。為(wei) 此，建議全國人大常委會(hui) 和國務院法製辦加強生態文明係統、深入的法製化工作。

　　二是建議中央各部委辦局發布生態文明體(ti) 製改革和推進文件之前，中央深改組有關(guan) 工作組加強審查，促進部門改革的協同性。

　　三是修改刑法，把數據造假、閑置汙染治理設施、拒絕環境保護檢查等環境違法行為(wei) 入刑，予以嚴(yan) 厲打擊，營造守法的良性氛圍。隻有改造了國家立法，協調了部門之間的改革措施，才能為(wei) 中央環境保護督察和環境保護專(zhuan) 項督察等工作的順利開展奠定國家層麵的法製基礎。

　　第四，在環境保護的科學決(jue) 策方麵，要推行科學決(jue) 策和民主決(jue) 策，從(cong) 源頭預防環境問題的產(chan) 生。

　　建議中共中央、國務院聯合出台《地方黨(dang) 委和政府科學和民主決(jue) 策辦法》，促進地方各項事業(ye) 科學和民主決(jue) 策，促進地方堅持綠色發展、科學趕超、全域統籌、生態引領、城鄉(xiang) 一體(ti) 、特色發展，通過生態惠民、生態富民的措施激發各方積極性，讓地方領導一代接著一代幹，使經濟持續穩定向前發展，使產(chan) 業(ye) 結構調整和優(you) 化升級有基礎、有動力、有能力，讓社會(hui) 和市場主體(ti) 有投資和發展的穩定感和信心，防止地方領導“亂(luan) 拍板”導致的投資浪費和環境汙染問題，為(wei) 地方留下環境監管困難的尾巴。

　　第五，在環境監管的能力建設方麵，要開展領導人才的優(you) 化和監管人才的專(zhuan) 業(ye) 化工作。

　　一是建議中共中央、國務院聯合製定《黨(dang) 政領導幹部公開選拔、交流和培養(yang) 辦法》，加強各級黨(dang) 政領導幹部的公開選拔工作，把一大批具有創造力和政策實施能力的優(you) 秀幹部選拔到更高的領導崗位上來，有利於(yu) 形成能幹事、更能幹成事的經濟和社會(hui) 發展氛圍，有利於(yu) 形成良好的國家治理環境。這對中西部地區尤其重要。對於(yu) 中西部地區，要從(cong) 東(dong) 部沿海地區和北京等大城市公開選拔一些懂經濟、懂科技、懂環保、懂安全生產(chan) 、懂法治的中高級幹部。

　　二是促進東(dong) 部地區官員到中西部地區掛職或者交流任職，促進西部地區官員到東(dong) 部地區掛職，更好地優(you) 化中西部地區的領導幹部結構，促進東(dong) 部地區和西部地區的發展思想和領導方法交流，促進環境保護和經濟發展的協調統一。

　　三是加強基層環境保護部門特別是西部地區環境保護部門的人才建設和能力建設，用激勵政策引進專(zhuan) 業(ye) 化幹部、穩住專(zhuan) 業(ye) 化幹部，並開展終身的職業(ye) 教育，解決(jue) 不能管和不會(hui) 管的問題。

　　第六，在國家環境治理的方法方麵，要解決(jue) 監管有效性的問題。

　　一是要修改《行政訴訟法》和有關(guan) 環境保護的法律，授權社會(hui) 組織針對地方政府和有關(guan) 部門提起環境行政公益訴訟的製度，既彌補中央環境保護督察製度非常態性不足，也遏製地方政府懶政的地方保護主義(yi) 問題。

　　二是要依靠現代科技和健全的製度發現違規、解決(jue) 違規，如依靠信息化，可以保證監管信息的準確性，彌補現場巡查和監測發現違法的或然性不足。

　　三是中央環境保護督察要抽查地方環境執法的信息係統和案卷，解決(jue) 不作為(wei) 和輕作為(wei) 的問題，維護環境執法的公平性，特別是解決(jue) 針對國有企業(ye) 執法普遍偏軟的問題，解決(jue) 針對小、散、汙企業(ye) 執法的不作為(wei) 問題。對部門開展督察，解決(jue) 部門之間配合、協調不夠和對地方指導不充分的問題。

　　四是在年度綠色發展指數評價(jia) 和部門環境保護專(zhuan) 項考核的基礎上，在兩(liang) 年一次的中央環境保護督察製度的基礎上，建立積分製性質的追責製度，即中央環境保護督察和在環境保護部組織的專(zhuan) 項督察中，如果在一年內(nei) 兩(liang) 次發現同一類型問題的，要自動追究地方黨(dang) 政主要領導的責任;對於(yu) 一年內(nei) 四次發現問題的，建議地方黨(dang) 政領導引咎辭職。

　　五是開展中央環境保護督察和環境保護部的專(zhuan) 項督察的階段性第三方評估，完善製度，更好地發揮其作用。建議中央環境保護督察組下一步要更加敢於(yu) 碰硬，追究一批地廳級和省部級領導的生態環境保護責任。

　　第七，在區域環保責任的落實方麵，要獎懲分明，讓地方切實重視環境保護。

　　一是對於(yu) 資源環境承載能力出現黃色以上預警的區域，建議根據預警級別分別實施相應期限的區域限批或者項目審批凍結，對開發區域采取嚴(yan) 格的土地供應、區域開發信貸等限製措施，采取懲罰性的財政轉移支付和通報措施。區域限批或者凍結期間整改，製定最嚴(yan) 格的產(chan) 業(ye) 負麵清單和汙染物排放標準、節水標準、環境保護稅或者排汙收費標準等，製定錯峰生產(chan) 和特定時段的限產(chan) 、停產(chan) 方案，減少汙染物的排放;造成生態破壞的，應按照主體(ti) 功能區的定位，限期製定生態修複方案和劃定生態紅線區的方案。對於(yu) 環境保護年度考核不合格的，實行一票否決(jue) 製，地方黨(dang) 政領導不得提拔或者平級交流到更加重要的崗位上;出現生態環境重大損害的，按照《黨(dang) 政領導幹部生態環境損害責任追究辦法(試行)》追究責任，且責任要從(cong) 重。

　　二是對於(yu) 黃色以上預警區域，省級黨(dang) 委和政府要派出督導隊伍進行為(wei) 期兩(liang) 年的綜合督導，增強其發展的內(nei) 生動力，幫助這些區域走出環境保護與(yu) 經濟發展的困境。預警區域如果在限期內(nei) 脫離預警的，則給予財政獎勵。