2017年9月，國家海洋局印發了《關(guan) 於(yu) 開展“灣長製”試點工作的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，提出在河北省秦皇島市、山東(dong) 省膠州灣、江蘇省連雲(yun) 港市、海南省海口市和浙江全省開展灣長製的試點工作。2017年9月14日，青島市政府印發了全國首個(ge) 灣長製實施方案——《關(guan) 於(yu) 推行灣長製加強海灣管理保護的方案》(以下簡稱《方案》)，明確提出構建市、區(市)、鎮(街道)三級灣長責任體(ti) 係，並由主要黨(dang) 政領導擔任灣長，壓緊壓實地方黨(dang) 政領導幹部的環境保護責任，落實中央新發展理念和生態文明建設要求。

　　灣長製試點工作的啟動，有利於(yu) 解決(jue) 海灣汙染問題，滿足人民群眾(zhong) 對改善環境質量的期盼。然而，在推行灣長製的過程中，可能會(hui) 遭遇各種問題。為(wei) 促進灣長製科學實施，筆者認為(wei) ，應注意以下幾方麵問題。

　　一是製度定位。灣長製是符合我國國情的行政協調機製，是突破現有管理體(ti) 製的重要創新。但就其本質而言，應是一種責任協調和落實機製，作用在於(yu) 激活現有管理體(ti) 製和製度的運行，而非重起爐灶予以替代。因此，在推行灣長製時，應當對其有一個(ge) 科學、準確的定位。

　　灣長製解決(jue) 治標的問題很快，但涉及治本的問題，療效可能是緩慢的。治本問題的解決(jue) 步調應與(yu) 經濟社會(hui) 發展水平一致，不應冒進。灣長製並不能解決(jue) 我國河流和海灣環境的所有問題，因此，要認真梳理現有問題，分析灣長製可以直接解決(jue) 哪些問題、間接解決(jue) 哪些問題、不能解決(jue) 哪些問題，在此基礎上分類別做好治標與(yu) 治本工作。

　　對屬於(yu) 體(ti) 製機製的問題，如汙染治理速度、執法不統一等問題，能通過灣長製解決(jue) 的，可在推行的過程中予以解決(jue) ;對於(yu) 諸如投資、技術等能力問題，雖然灣長製可以統籌資源，提高效能，但還是要依靠加強發展予以解決(jue) 。

　　二是與(yu) 現行管理體(ti) 製的協調。灣長製通過由地方黨(dang) 政主要領導，特別是政府首長擔任灣長，為(wei) 協調各部門的聯動提供了平台，強化了海灣環境的區域管理。然而，當前的灣長製並未涉及如何協調地方部門與(yu) 流域管理機構之間的關(guan) 係。可以預見的是，若各省級區域的灣長與(yu) 海洋管理機構之間的關(guan) 係未得到妥善處理，不僅(jin) 可能會(hui) 導致其推行效果大打折扣，還有可能對現行環境監管體(ti) 製造成很大的衝(chong) 擊。有人提出，一些地方很多副鄉(xiang) 鎮長、副區縣長、副市長擔任海灣的灣長，其協調難度可能比協調部門之間的難度更大。此外，灣長製的創新不應成為(wei) 增加編製的借口。

　　三是行政成本的控製。灣長製得以推行，得益於(yu) 環境保護“黨(dang) 政同責”製度的落實，得益於(yu) 地方各級黨(dang) 政“一把手”的切實負責。這種製度運作模式固然有利於(yu) 集中協調，提高行政效率，推動環境質量迅速改善，但也說明環境法律製度當前未能發揮應有的效果。從(cong) 灣長製的法律依據看，其法律依據主要在於(yu) 《環境保護法》第6條第2款規定的“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責”和第28條第1款規定的“地方各級人民政府應當根據環境保護目標和治理任務采取有效措施改善環境質量”。而相應的實施細則，則依據《指導意見》以及各地自行製定的實施方案。這種狀況勢必導致灣長會(hui) 有較大的行政自主權，灣長製的實施效果取決(jue) 於(yu) 地方黨(dang) 政領導的素質和能力。目前有一個(ge) 傾(qing) 向，在河長製、灣長製、山長製、路長製、樓長製的基礎上，一些地方熱衷於(yu) 在更多的領域建立這樣或者那樣的“長製”。筆者認為(wei) ，這會(hui) 衝(chong) 擊現有的監管體(ti) 製，增加製度運行的行政成本。

　　四是監督機製的建立。從(cong) 《指導意見》《方案》可以看出，當前監督機製主要包括內(nei) 部監督和外部監督兩(liang) 方麵。一方麵，通過上級對下級的層級監督，輔之以自然資源資產(chan) 離任審計、生態環境損害責任終身追究等製度來監督考核;另一方麵，則通過建立管理保護信息發布平台，設立公示牌，向社會(hui) 公眾(zhong) 公布相應信息，接受社會(hui) 監督。應當注意的是，水生態環境治理不僅(jin) 涉及上下遊、左右岸，涉及陸地與(yu) 海洋，還涉及不同行政區域和行業(ye) 。而當前的監督機製並未脫離以往的範疇，在一定程度上忽視了灣長製中所麵臨(lin) 的總灣長與(yu) 灣長之間以及區域之間的相互監督問題，這極有可能導致總灣長與(yu) 灣長之間推諉責任，導致區域之間推諉責任。因此，建議在推行灣長製的過程中，探索依托現有體(ti) 係建立橫向和縱向的監督機製。

　　五是河長製和灣長製的銜接實施。“治灣先治河，治河先治陸”，河長製和灣長製首先應在頂層設計層麵實現統一。從(cong) 國家海洋局印發的《指導意見》中可以看出，河長、灣長聯動將會(hui) 從(cong) 3方麵進行細化：強調試點地區的各級灣長既對本灣區環境質量和生態保護與(yu) 修複負總責，也負責協調和銜接灣長製與(yu) 河長製;積極做好試點工作與(yu) 主要入海河流的汙染治理、水質監測等工作的銜接，注重“治灣先治河”，鼓勵試點地區根據海灣水質改善目標和生態環境保護目標，確定入海(灣)河流入海斷麵水質要求和入海汙染物控製總量目標;強化與(yu) 河長製的機製聯動，建立灣長河長聯席會(hui) 議製度和信息共享製度，定期召開聯席會(hui) 議，及時抄報抄送信息，同時在入海河流河口區域設置入海監測考核斷麵，將監測結果通報同級河長。

　　但應注意的是，需要海陸共治的地區普遍是沿海地區，而基於(yu) 當前的組織機構設置模式，可以預計，河長和灣長極有可能均由一人擔任。以青島市為(wei) 例，青島市公布的《方案》中提及：“市委、市政府主要領導同誌擔任全市總灣長，市委副書(shu) 記、負責市政府常務工作副市長、分管海洋與(yu) 漁業(ye) 工作的副市長為(wei) 副總灣長。膠州灣、嶗山灣、靈山灣設立市級灣長，分別由市長、負責市政府常務工作副市長、分管海洋與(yu) 漁業(ye) 工作副市長擔任。”而此前青島市下發的《青島市全麵實行河長製實施方案》中也提出市委書(shu) 記、市長為(wei) 總河長，區(市)黨(dang) 委政府領導為(wei) 單位總河長、副總河長、河長的河長體(ti) 係。若河長、灣長為(wei) 同一人所擔任，固然會(hui) 有利於(yu) 河長製與(yu) 灣長製的銜接，有利於(yu) 實現海陸共治，提高效率，但也有可能導致河流和海灣環境均沒有得到治理。因此，需要對此種情況予以重視。

　　六是灣長製實施的基礎工作。灣長製要發揮作用，除了防治工業(ye) 汙染外，占比很高的城市生活汙染和農(nong) 業(ye) 汙染麵源治理不容忽視。從(cong) 目前看，農(nong) 村的改水改廁、城鄉(xiang) 垃圾分類收集處理以及城鎮汙水集中處理等工作是灣長製實施能否取得成功的關(guan) 鍵工作。現有城鎮汙水處理設施要因地製宜進行改造，2020年底前達到相應排放標準或再生利用要求。可能影響生態敏感區域的城鎮汙水處理設施應於(yu) 2017年底前全麵達到規定的排放標準。

　　作者單位：常紀文，國務院發展研究中心資源與(yu) 環境政策研究所；焦一多，中山大學法學院