2012年，我國財政性教育經費占GDP的比例曆史性地達到了4%，現已進入“後4%時代”。

　　2017年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關(guan) 於(yu) 深化教育體(ti) 製機製改革的意見》(以下簡稱“《意見》”)。這份文件無疑是我國黨(dang) 和政府關(guan) 於(yu) 當前和未來一段時間教育改革和發展的重要指導意見，在未來數年甚至十年期內(nei) 具有“綱領”意義(yi) ，也是重要的工作指南。本文旨在對其中有關(guan) 教育投入的部分內(nei) 容做“重點解讀”。

　　穩健務實的“一般不低於(yu) 4%”

　　2012年，我國財政性教育經費占GDP的比例曆史性地達到了4%，現已進入“後4%時代”。在《意見》中關(guan) 於(yu) “4%”的表述是“保證國家財政性教育經費支出占國內(nei) 生產(chan) 總值比例一般不低於(yu) 4%”。

　　具體(ti) 分析，我國實際仍麵臨(lin) 繼續提高“4%”這一比例的壓力。從(cong) 國際比較的角度來看，很多處於(yu) 中上收入水平的國家財政性教育經費支出都高於(yu) 4%。但實際上自“4%”作為(wei) 國家目標提出以來，20多年來我國政府為(wei) 實現這一目標進行了持續不斷的艱苦努力，從(cong) 一個(ge) 相對較低的水平實現了“躍遷”，筆者認為(wei) 這一過程堪稱“偉(wei) 大”。

　　國務院總理李克強2016年6月27日出席第十屆夏季達沃斯論壇開幕式時表示，中國經濟正處於(yu) 新舊動能接續轉換、經濟轉型升級的關(guan) 鍵時期，必須從(cong) 過度依賴自然資源向更多依靠人力資源和創新驅動轉變。無論從(cong) 教育服務於(yu) 經濟增長、改善收入分配(通過教育私人收益和作為(wei) 直接的轉移支付手段)和社會(hui) 治理，橫向國際比較，以及教育係統自身改革發展的需要等角度看，都需要持續、穩定增加教育經費，這是毫無疑問的。但也正是因為(wei) 中國經濟進入“新常態”(政府財政收入增速放緩)，以及動能轉換、轉型升級在未來存在不確定性，繼續提高財政性教育經費占GDP的比例具有一定的挑戰性。因此，在此背景下“一般不低於(yu) ”是穩健的、理性務實的提法。

　　同時需要強調指出的是，保持財政性教育經費持續、穩定增長首先是個(ge) 嚴(yan) 肅的法律問題：“提高兩(liang) 個(ge) 比例”和“三個(ge) 增長”是我國《教育法》所規定的。依法提高“兩(liang) 個(ge) 比例”、保證“三個(ge) 增長”，是各級政府的法定義(yi) 務。在投入機製部分《意見》也要求“確保一般公共預算教育支出逐年隻增不減，確保按在校學生人數平均的一般公共預算教育支出逐年隻增不減。”結合十年以來生均公用經費“基準定額”的確立和“定額基準”的一再提高，依法穩定增加教育財政性經費投入是明確和切實的。

　　“標準”成為(wei) 關(guan) 鍵詞

　　《意見》中多次提到“標準”，如在“完善義(yi) 務教育均衡優(you) 質發展的體(ti) 製機製”部分，要求“統一城鄉(xiang) 學校建設標準、城鄉(xiang) 教師編製標準、城鄉(xiang) 義(yi) 務教育學校生均公用經費基準定額，加快建立義(yi) 務教育學校國家基本裝備標準”;在“完善提高職業(ye) 教育質量的體(ti) 製機製”部分，要“完善教學標準”;在“健全教育投入機製”部分，提出要“合理確定並適時提高相關(guan) 撥款標準和投入水平”;在“健全教育宏觀管理體(ti) 製”部分，首先強調“要完善教育標準體(ti) 係”。可以說，在《意見》中，“標準”是一個(ge) 重要的關(guan) 鍵詞。

　　首先，建立和完善各級各類教育辦學標準，確定撥款標準，是依法治教的客觀要求。根據2014年人大修改的《預算法》和《國務院關(guan) 於(yu) 深化預算管理製度的決(jue) 定》的規定，就財政預算編製程序來說，應先確定各項支出的定額標準或成本，再確定支出數量和比重。需要“進一步完善基本支出定額標準體(ti) 係，加快推進項目支出定額標準體(ti) 係建設，充分發揮支出標準在預算編製和管理中的基礎支撐作用。”對教育部門來說，即需要建立和完善各級各類教育辦學標準，在此基礎上確定各級各類教育生均經費標準和生均財政撥款標準。

　　其次，從(cong) 我國教育財政運行的實踐來看(如義(yi) 務教育階段的“新機製”改革)，建立各種“標準”(辦學標準、撥款標準)也是實現保障、提高係統運行效率的有效手段。目前我國各級各類教育缺乏“標準”特別是建設標準、辦學標準，已成為(wei) 影響教育質量、教育公平和係統運行效率的重要因素。例如，在職業(ye) 教育領域，一些中等職業(ye) 學校由於(yu) 辦學條件的限製，還無法落實高標準的教學、實訓方案;在義(yi) 務教育領域，“新機製”所實現的“全麵保障”並不包含學校的基本建設和配備(實際隻保障修繕費)。由於(yu) 缺乏嚴(yan) 格、細致的辦學標準、建設標準，很多地方校際辦學條件出現了較大差異，基本建設和條件裝備撥款的隨意性強，在教育經費短缺的情況下造成了浪費。因此需要強調指出，在明確“標準”後，一個(ge) 重要的工作應該是治理公辦學校基本建設和條件裝備“超標”的問題。

　　關(guan) 於(yu) 不同層級政府財政投入的責任區分

　　在《意見》的“健全教育投入機製”部分，強調“要完善財政投入機製”;要“合理劃分教育領域財政事權和支出責任，明確支出責任分擔方式，依法落實各級政府教育支出責任”。這就涉及了不同層級政府的財政投入責任問題。

　　眾(zhong) 所周知，在我國地州市(盟)目前仍是一個(ge) 重要的政府層級，實際也擔負著基礎教育(含學前)、中等職業(ye) 教育及部分高等教育投入和管理職責。但長期以來，“市”一級的教育財政責任一直是不明確的(《義(yi) 務教育法》提出的基本財政供給格局是“以縣為(wei) 主”加“省統籌”)。在此次頒布的《意見》中，在“學前教育管理體(ti) 製和辦園體(ti) 製”部分，明確要求“建立健全國務院領導、省市統籌、以縣為(wei) 主的學前教育管理體(ti) 製”;以及“省市兩(liang) 級政府要加強統籌，加大對貧困地區的支持力度”。這是一個(ge) 重要信號：重新厘定並明確各級政府對各級各類教育的教育管理和投入責任，正在提上議事日程。

　　我認為(wei) ，這一工作非常重要。首先，是建立教育投入績效考核標準，完善教育轉移支付製度的要求。《意見》也提出“要建立健全教育評價(jia) 製度，建立貫通大中小幼的教育質量監測評估製度，建立標準健全、目標分層、多級評價(jia) 、多元參與(yu) 、學段完整的教育質量監測評估體(ti) 係”。而在明確投入責任和事權劃分的基礎上，建立起教育投入和產(chan) 出(事業(ye) 目標)之間的基本對應關(guan) 係即是教育投入績效考核的基本框架(需要著重指出的是“產(chan) 出”指標應包含教育公平性指標，特別在義(yi) 務教育領域應有均衡化指標)。其次，以此為(wei) 起點，應合理運用教育轉移支付，將其作為(wei) 重要的財政杠杆和財政工具。以往我國上級政府給予下級政府的以教育均衡化為(wei) 目的的財政轉移支付，通常並不以下級政府在教育均衡化方麵的充分盡職為(wei) 先決(jue) 條件，未形成有力導向，甚至出現下級政府對轉移支付資金仍舊進行非均衡化配置，使均衡化努力事倍功半，甚至南轅北轍。簡單來說，就是應提高轉移支付中“以獎代補”的力度(但需要有量化指標作為(wei) 評定依據)。第三，當前我國的專(zhuan) 項教育轉移支付，相當一部分是落實在中央與(yu) 各級政府“分項目、按比例”負擔教育經費上，但項目和比例劃分不盡合理。例如，從(cong) 效率原則、便利性原則出發，中央政府實際應主要投向“一級科目”和“非地方性科目”(比如人員性經費，包括教師工資和學生補助)，而盡量避免操作“二級科目”和“地方性科目”(包括學校建設和配備、教科書(shu) ，以及所有的公用經費科目)，減少長程管理和介入具體(ti) 項目。第四，與(yu) 以上問題(投入責任、經費保障、標準製定、績效考核、項目劃分)均相關(guan) 的是如何落實《義(yi) 務教育法》規定的“省統籌”：一個(ge) 比較合理和可行的方案是由省級製定學校基本建設和配備的“標準”，由省市兩(liang) 級共同負責經費保障，進行義(yi) 務教育階段公辦學校的標準化、一致化建設。(作者係北京大學教育學院教授)