創新政策是一個(ge) 國家、地區或產(chan) 業(ye) 提升經濟競爭(zheng) 力的必不可少的利器。然而，在不同地方和不同時期，由於(yu) 公共治理體(ti) 係的不同，國家、市場和社會(hui) 發揮作用的程度和方式不同，創新型企業(ye) 所處的創新體(ti) 係有所不同，政府創新政策為(wei) 創新型企業(ye) 創造的社會(hui) 環境大有不同，影響著創新型經濟的發育程度。簡言之，國家、市場和社會(hui) 的關(guan) 係，決(jue) 定著創新體(ti) 係和創新政策的多樣性及其後果。

　　有關(guan) 國家-市場-社會(hui) 關(guan) 係的既有文獻，一般均把國家、市場和社會(hui) 視為(wei) 三類行動主體(ti) (actors)或三個(ge) 部門(sectors)，重點探究其行使各自職能的適當範圍，尤其是政府在社會(hui) 經濟發展中的適當角色以及在政府幹預無所不在的現代世界中如何保持市場和社會(hui) 的自主性。但是，國家-市場-社會(hui) 的關(guan) 係，既可以被視為(wei) 不同行動主體(ti) 之間的關(guan) 係，也可以被視為(wei) 不同治理機製之間的關(guan) 係。對這兩(liang) 個(ge) 不同的視角未能加以足夠有效的區分，是大多數相關(guan) 文獻的一個(ge) 缺陷。

　　所謂治理，即人類活動的協調。因此，“治理機製”與(yu) “協調機製”是可互換的概念。對包括創新在內(nei) 的人類活動，具體(ti) 的協調方式固然有很多，但可歸類為(wei) 三種，即行政機製、市場機製和社群機製。與(yu) 之相對應則有三種治理方式，即行政治理、市場治理和社群治理。三種治理方式既具有一定的自主性又具有相互嵌入性，即對幾乎所有私人和公共事務的治理，創新活動和過程也不例外，都離不開三種協調機製各自發揮的重要作用，也離不開其協同作用。三種機製分別獨自發揮作用以達成良好治理之態的情況並不能徹底排除，但在多數情況下，三種機製必須相互嵌入方能達成相得益彰的協同之效。三種機製的組合或嵌入方式大有不同，造成公共治理體(ti) 係有所不同，進而造成治理績效呈現差異性。

　　對包括創新政策在內(nei) 的公共政策分析來說，行政治理如何與(yu) 另外兩(liang) 種治理方式協同，尤為(wei) 關(guan) 鍵。在公共管理中，三種治理機製的協同組合是治理設計和實施的核心內(nei) 容。行政、市場和社群機製相得益彰型的嵌入關(guan) 係，在公共管理學領域日益成為(wei) 一個(ge) 方興(xing) 未艾的新研究領域──協作治理。

　　協作治理的研究，與(yu) 國家-市場-社會(hui) 間協同的既有研究傳(chuan) 統有相通和傳(chuan) 承之處，但也有差異和超越之處。國家與(yu) 企業(ye) 之間的嵌入型自主性，政府與(yu) 商業(ye) 間的管控型互相依賴與(yu) 競爭(zheng) 性協作，國家與(yu) 社會(hui) 之間的協同或相互賦權，對社會(hui) 經濟發展的重要性，在發展政治學和發展社會(hui) 學文獻中得到了相當充分的探討。本文所強調的國家-市場-社會(hui) 的協同，試圖在既有論述的基礎上有所超越，即著重探討三者如何以強化、增進或能促的方式協助另外兩(liang) 方發揮積極作用。換言之，本文關(guan) 注的不僅(jin) 僅(jin) 是行動者的協同行動，還包括治理機製的嵌入性。

　　尤其特別需要關(guan) 注的是，在包括創新政策在內(nei) 的諸多公共政策領域，國家能否從(cong) 行政治理所主導的傳(chuan) 統幹預型有為(wei) 政府，轉型為(wei) 市場強化型政府與(yu) 社會(hui) 增強型政府，或籠統地說，能促型國家對國家治理模式或公共治理體(ti) 係及其子係統國家創新體(ti) 係的創新，都是至關(guan) 重要的。

　　一、三種治理機製的嵌入性：國家、市場與(yu) 社會(hui) 的協同

　　無論是在國家、地方還是在產(chan) 業(ye) 層級，任何創新體(ti) 係都由各種組織組成。本文不考察政府決(jue) 策與(yu) 施政、公共服務籌資與(yu) 遞送、社會(hui) 生活蓬勃與(yu) 監管中的創新，僅(jin) 關(guan) 注經濟領域的創新，因此這裏的創新主體(ti) 自然是商業(ye) 企業(ye) 。

　　美國經濟學家約瑟夫·熊彼特(Joseph Schumpeter，1883—1950)將創新定義(yi) 為(wei) 現有資源的重新組合，而從(cong) 事這種活動的人，即為(wei) 企業(ye) 家。依照他的經典概括，創新包括新產(chan) 品(和服務)、新工藝、新供應源和供應鏈、新市場和新組織模式。自熊彼特以來，作為(wei) 企業(ye) 家行為(wei) 的創新，對長期經濟發展至關(guan) 重要，這一點早已經宏觀經濟學家的研究而眾(zhong) 所周知，而且創新已經逐漸成為(wei) 不同國家經濟發展差異的更有力解釋因素。

　　盡管經濟創新體(ti) 係中的主角都是市場行動者，但國家行動者和社會(hui) 行動者也扮演重要的角色。更為(wei) 重要的是，國家、市場和社會(hui) 行動者之間的互動性聯結，無論是正式的還是非正式的，縱向的還是橫向的，直接的還是間接的，對創新體(ti) 係的運轉都至關(guan) 重要。其中，無論是三類行動者的行動本身，還是它們(men) 之間的聯結，都受製於(yu) 行政治理、市場治理和社群治理。行政、市場和社群治理機製的運行方式以及三者之間的複雜互動，造就了創新體(ti) 係公共治理模式的多樣性。

　　(一)行政、市場和社群治理各自的特征及發揮作用的領域

　　行政治理(bureaucratic governance)的基本特征是“命令與(yu) 控製”，發生在所有大型等級組織或等級化組織體(ti) 係之中，因此又被稱為(wei) “等級治理”、自上而下型治理。

　　行政治理集中體(ti) 現在政府所實施的幹預、規製、法律和政治行動之中，以致人們(men) 常常把國家行動等同於(yu) 行政治理的化身，但這種看法並不正確，因為(wei) 國家行動也可以通過市場機製和社群機製來實施(詳下)。除此之外，行政治理也出現在私立組織(商業(ye) 企業(ye) 和非營利組織)和公立組織之中。細加分析，這兩(liang) 種場景中行政治理的運行是略有不同的。

　　在第一種場景中，行政治理出現在政府對社會(hui) 經濟生活中各類行動者的管控和幹預之中，其根源在於(yu) 國家在一定地域內(nei) 對合法使用強製力擁有壟斷權。其中，對創新過程影響最大的政府管控莫過於(yu) 知識產(chan) 權保護，其次是技術標準製定。除了管控，政府還可以通過公共扶持措施，例如研發補貼、信貸優(you) 惠、風險投資資助、稅收減免等，對創新活動施加鼓勵。

　　在第二種場景中，行政治理體(ti) 現在等級組織內(nei) 部權威的作用。隨著等級化程度的提高，行政治理在企業(ye) 尤其是大企業(ye) 中重要性越來越大。與(yu) 私立組織相比，行政治理的重要性在公立組織中更加明顯。

　　市場治理(market governance)基於(yu) 市場主體(ti) 之間的自願交易，基本特征是“選擇與(yu) 競爭(zheng) ”。市場行為(wei) 均伴隨著各種各樣的契約訂立，包括諾貝爾經濟學獎得主、美國經濟學家奧利弗·威廉姆森(Oliver H. Williamson，1932—)所稱的“經典性訂約”和“關(guan) 係性訂約”，也包括經濟社會(hui) 學家筆下的“合作性訂約”或“義(yi) 務性訂約”。本文所關(guan) 心的經濟創新，基本上是市場力量推動的產(chan) 物，創新活動的開展尤其創新的商業(ye) 化過程，特別是創新的供給與(yu) 需求，基本上由市場治理來協調，這與(yu) 科學領域中由好奇心驅動、由科學共同體(ti) 來協調的知識創新是有所不同的。

　　當然，市場治理本身具有多樣性，這不僅(jin) 體(ti) 現為(wei) 針對不同物品和服務的最優(you) 所有權安排有所不同，也體(ti) 現在市場治理所嵌入的製度結構在不同地方和不同時期也有所不同。市場治理可以發生在任何類型的行動者之間，包括國家行動者或公法人;換言之，政府行政部門和公立組織也是重要的市場參與(yu) 者。

　　社群治理(community governance)的基本特征是“認諾與(yu) 遵守”，即相互密切關(guan) 聯的個(ge) 體(ti) 基於(yu) 對某些共同價(jia) 值與(yu) 規範的認諾與(yu) 遵守以協調其活動。社群治理既可以出現在各類正式民間組織及其組成的非營利部門之中，也可以出現在包括家族、聯盟、社會(hui) 關(guan) 係在內(nei) 的非正式社會(hui) 網絡之中，因此又被稱為(wei) 網絡治理。基於(yu) 社群或網絡類型的不同，社群治理可具體(ti) 化為(wei) 法人治理、協會(hui) 治理、聯盟治理等。

　　與(yu) 行政治理和市場治理有所不同，社群治理的特點在於(yu) 當事人均為(wei) 相識者，無論是在公司、非營利組織、社區、商會(hui) 、專(zhuan) 業(ye) 社團、體(ti) 育俱樂(le) 部甚或幫會(hui) ，社群成員均是“一個(ge) 在多方麵直接並頻繁交往的人群”。他們(men) 的社會(hui) 經濟身份自然有別，但相互關(guan) 聯，密切互動，對各自的權益和訴求予以積極的回應，形成某種程度的平等互助關(guan) 係。這一點對組織起來的正式和非正式社群，例如協會(hui) 、聯盟、網絡等，同樣適用。

　　(二)嵌入性：行政、市場和社群治理的協同

　　三種治理方式的區分隻是分析性的，而在現實世界中，對幾乎所有私人和公共事務的治理，三種機製都是相互嵌入的。當然，嵌入的結果，有可能是相得益彰，也有可能相互抑製。

　　良好的市場治理有賴於(yu) 通過行政機製所建立的製度及其執行，以及通過社群機製在市場參與(yu) 者當中所滋養(yang) 的信任與(yu) 認同(即所謂“社會(hui) 資本”)。新製度經濟學強調了國家行動者在產(chan) 權和契約方麵的製度建設對市場治理正常運行的決(jue) 定性作用。經濟社會(hui) 學有關(guan) 嵌入性的文獻則就市場機製的運作如何嵌入到政府組織、道德規範和社會(hui) 結構之中，開展了深入的研究。這些文獻關(guan) 注的是市場主體(ti) (個(ge) 體(ti) 或企業(ye) )在組織、製度和結構中的嵌入性，與(yu) 本文所關(guan) 注的市場治理在行政治理和社群治理中的嵌入性相比，側(ce) 重點有所不同，但借鑒價(jia) 值是顯然存在的。

　　同理，良好的社群治理也嵌入在依賴於(yu) 行政機製的製度建設與(yu) 執行以及基於(yu) 市場協調的激勵機製之中。由諾貝爾經濟學獎獲得者、美國政治經濟學家埃莉諾·奧斯特羅姆(Elinor Ostrom，1933—2012)所領銜的布魯明頓學派(The Bloomington School)，揭示了在諸多公共事務尤其是公共資源的可持續性利用上社群治理運行的組織和製度基礎，並從(cong) 公共資源治理領域拓展到更加一般性的“自我治理社會(hui) ”(self-governing societies)，發展出有關(guan) 社群治理製度多樣性的係統化理論。

　　再同理，良好的行政治理難以超脫於(yu) 基於(yu) 市場協調的激勵機製以及社群協調所蘊含的社會(hui) 資本。在當今世界，公共部門在新公共管理運動或公共治理變革的旗號下發生了各種的市場化改變，單純依靠命令與(yu) 控製的政府施政已成明日黃花，市場機製與(yu) 行政機製在公共事務治理中的融合日漸豐(feng) 富。公共部門與(yu) 私人部門形成了各式各樣的合作夥(huo) 伴關(guan) 係，讓行政機製與(yu) 社群機製發揮相得益彰的協同作用，在諸多社會(hui) 經濟領域，包括對經濟創新活動的促進方麵，達成一種全新的治理格局──網絡治理。

　　在政府管製(規製)領域，傳(chuan) 統的治理模式是高度行政化的，即采取命令與(yu) 控製的施政模式，而管製失靈的根源常常被歸結為(wei) “行政不作為(wei) ”。但是，在規製經濟學中興(xing) 起的新規製治理模式則注重在政府管製中引入市場機製，形成了“通過合同的治理”。政府行動中的市場治理還體(ti) 現在公共采購之中，無論對產(chan) 業(ye) 發展、技術升級還是創新拓展，這都是一項重要的需求側(ce) 政策。在政府施政、公共服務和公共治理中引入市場機製，正是新公共管理運動的核心內(nei) 容。在公共服務中取代“命令與(yu) 控製”的“選擇與(yu) 競爭(zheng) ”，被稱為(wei) “另一隻看不見的手”。

　　同樣，在公共政策製定中也可以引入社群機製，以議題網絡、政策社群、政策網絡和協商民主或協會(hui) 民主等方式興(xing) 起的公民參與(yu) 理念和實踐，實際上都包含著社群治理發揮作用的理念和實踐，同時涉及行政治理和社群治理的互動、交融和協同。在公共管理學領域興(xing) 起的網絡治理、互動治理和參與(yu) 治理等新理念和新實踐，實際上都體(ti) 現為(wei) 在政策實施、政府管控及更廣泛的公共治理中社群機製的引入。

　　(三)重新認識企業(ye) ：三種治理方式的嵌入性

　　行政、市場和社群治理的嵌入性，為(wei) 我們(men) 重新認識企業(ye) 的性質提供了新的視角。我們(men) 已經知道，自科斯(Ronald H. Coase，1910—2013)以來，交易成本經濟學理論視企業(ye) 為(wei) 區別於(yu) 市場治理的行政治理或等級治理，其關(guan) 於(yu) 企業(ye) 與(yu) 市場邊界的研究，實際上是在探討市場治理與(yu) 行政治理的權衡。當然，企業(ye) 建立和運營所涉及的諸多事務還會(hui) 受製於(yu) 政府管製，這其中行政治理也發揮著主導性的作用。

　　然而，無論在企業(ye) 內(nei) 部事務還是外部事務，市場治理的作用自然都是舉(ju) 足輕重的。企業(ye) 家行為(wei) 引致的經濟創新活動，基本上都是市場力量驅動的。企業(ye) 需要通過勞動力市場招聘創新型雇員(尤其是技術研發人員)、通過資本市場獲得創新活動的融資、通過要素市場獲得創新活動所必須的各類物資等等。因此，在契約經濟學中，企業(ye) 被視為(wei) “契約的集合”，其中在完全或不完全契約約束下企業(ye) 的所有人與(yu) 管理者以及管理者和被管理者之間的委托代理關(guan) 係，以及職業(ye) 經理人市場的影響，都是契約經濟學的重點研究內(nei) 容。

　　從(cong) 第三種角度來看，企業(ye) 本質上是一種社群組織，其組成和運行在很大程度上都是社群機製發揮作用的結果，其中尤其是涉及創新的戰略決(jue) 策、創新活動的協調以及如何管理與(yu) 其他組織的鏈接，更離不開社群機製的作用。折衷吸收多篇理論之後，美國學者布魯斯·柯格特(Bruce Kogut，1953—)和瑞典學者烏(wu) 都·桑德爾(Udo Zander，1959—)曾提出，企業(ye) 是一種認同、學習(xi) 和協調的社會(hui) 組織，並因此挖掘出被以往企業(ye) 理論所忽視的集體(ti) 性因素。可是，將企業(ye) 視為(wei) 一種社群治理的新理論，還有待發展。

　　所有這些表明，將企業(ye) 刻畫為(wei) 行政治理或契約治理的理論，對現實世界的解釋力存在著局限性。我們(men) 一方麵需要一種將企業(ye) 視為(wei) 社群治理的理論，另一方麵更需要一種基於(yu) 行政、市場和社群治理嵌入性的新企業(ye) 理論。這一點也適用於(yu) 私立非營利性組織，對於(yu) 公立組織來說也同樣是成立的。盡管公立組織的組建基本上都是行政治理的產(chan) 物，但在其運行過程中，諸多事務的治理，尤其是創新活動的治理，離不開市場-社群治理的積極作用。換言之，公立組織，尤其是法人化的公立組織，同樣是行政、市場和社群機製嵌入的所在。

　　二、創新型企業(ye) 所處的環境：創新體(ti) 係中的政府、市場與(yu) 社會(hui)

　　絕大多數經濟創新都發生在商業(ye) 企業(ye) 當中。創新活動不止於(yu) 發明，也不止於(yu) 技術變革，而是涉及企業(ye) 運營的許多方麵，但可簡化為(wei) 知識生產(chan) 與(yu) 擴散、技術開發與(yu) 應用、能力建設與(yu) 增進和組織變革與(yu) 優(you) 化四個(ge) 核心領域。無論在哪一個(ge) 領域，創新活動都有一些共同的特點，影響到不同治理機製的適用性及其相互之間的嵌入性;而且，創新企業(ye) 處在由多種政府、市場與(yu) 社會(hui) 行動者組成的創新體(ti) 係之中，不同行動者之間的鏈接，也受製於(yu) 行政、市場和社群機製的多重治理(參見圖1)。

 

　　(一)創新型企業(ye) 的動態能力建設以及創新型企業(ye) 的發展

　　創新充滿了高度不確定性，必定會(hui) 給企業(ye) 帶來風險，因此並非所有企業(ye) 都致力於(yu) 開展創新活動。一般的企業(ye) 追求最優(you) 化，即在既有技術和市場的約束條件下追求運營績效尤其是利潤的最大化。

　　與(yu) 最優(you) 化企業(ye) 不同，創新型企業(ye) 致力於(yu) 打破既有的約束條件，克服“管理的局限”，通過挖掘新的知識，發展新的技術，拓展新的能力，轉移並重組自己的生產(chan) 性資源，開拓新的市場，參與(yu) 並實現熊彼特所說的“創新性破壞”或美國經濟學家威廉·拉佐尼克(William Lazonick，1945—)所說的“曆史性變革”。對創新型企業(ye) 來說，戰略選擇和資金投入固然是不可或缺的，但決(jue) 定著企業(ye) 具有創新能力的因素在於(yu) 組織整合，使之對新的理念和實踐具有強大的吸收能力和應用能力。

　　在創新研究者眼裏，管理最優(you) 化企業(ye) 和創新型企業(ye) 之間的差異，才是企業(ye) 之間最為(wei) 重要的差異。正如美國經濟學家理查德·納爾遜(Richard R. Nelson，1930—)所說，“企業(ye) 之間持久且不易效仿的區別並非源於(yu) 各自所掌握的特殊技術的差別，而是源於(yu) 組織上的差異，尤其是產(chan) 生創新的能力以及從(cong) 創新中獲利能力的差異”。企業(ye) 隻有就這種動態能力的發展製定出具有長遠眼光的戰略，並持之以恒地加以落實，才能不斷地實現競爭(zheng) 力的整合和重塑，確立自己的競爭(zheng) 優(you) 勢。

　　企業(ye) 動態創新能力的建設，固然是企業(ye) 家的事業(ye) ，也是企業(ye) 內(nei) 部社群治理的產(chan) 物，但國家與(yu) 社會(hui) 行動者所營造的有利環境，也是重要的。就國家而言，創新推動型公共政策的重點不止於(yu) 推動創業(ye) ，即放寬新企業(ye) 的市場準入。誠然，創業(ye) 活動的興(xing) 旺本身是經濟蓬勃的表現之一，但是隻有某些特定類型的企業(ye) 家活動才能對經濟發展帶來長遠而深刻的正麵影響，這類企業(ye) 家活動具有知識密集性、創新頻密性的特征。知識-創新密集型企業(ye) 家是一種多維的現象，因此公共部門和社會(hui) 部門的多方麵舉(ju) 措，將有利於(yu) 這種高發展潛力的企業(ye) 家活動的蓬勃開展。

　　政府以及公共部門的舉(ju) 措包括公共資源配置、製度建設、規製、推促，其目標對象既可以鎖定創新型企業(ye) 以及其中的特定企業(ye) 家活動，也可以針對創新型企業(ye) 發展所需的市場環境。

　　圖1中的P1顯示政府(或公共部門)對創新型企業(ye) 所提供的公共扶持，可稱為(wei) “供給側(ce) 措施”，旨在促進創新的供給。公共扶持過程涉及政府對公共資源的配置，但並非限於(yu) 針對創新性企業(ye) 的直接補貼，也是將公共資源投入到能夠促進創新活動蓬勃開展的要素市場之中，其中包括人力資源培訓機構、風險投資機構、基礎設施建設以及大學。

　　圖1中的P2顯示政府的需求側(ce) 政策措施或政策工具，包括公共采購、消費補貼、稅收優(you) 惠、信息散播等，旨在提升市場對創新產(chan) 品(或服務)的有效需求;其中，政府推動的信息散播，例如公關(guan) 廣告、強製性標牌標識、集中化查詢、公共論壇等，被稱為(wei) “意識建設措施”，一方麵可以提升民眾(zhong) 對創新型產(chan) 品或服務的認知度，另一方麵也可以對其可能的負外部性加以抑製。

　　公共采購是最常用的一種需求側(ce) 政策工具，又分為(wei) 一般性(或常規性)、戰略性和催化性公共采購三種，其中後兩(liang) 種措施尤其是戰略性公共采購能夠在創新產(chan) 品尚未商品化的特定時段形成有效需求，從(cong) 而促進其創新活動的開展。以創新為(wei) 導向的公共采購實踐打破了基於(yu) 新古典經濟學的傳(chuan) 統公共采購理論。在傳(chuan) 統理論指導下的常規性公共采購具有高度透明性、非歧視性和競爭(zheng) 性的特點，政府也不明確宣示公共采購的政策目標，旨在不對競爭(zheng) 性市場治理的運行造成扭曲效應。創新導向型公共采購同樣具有透明性和競爭(zheng) 性，但卻給出明確的經濟社會(hui) 目標宣示。當這種宣示明確指向某類產(chan) 業(ye) 或某類技術，那麽(me) 這種創新導向型公共采購也成為(wei) 產(chan) 業(ye) 政策、技術政策、研發政策的一種工具。

　　當然，需求側(ce) 和供給側(ce) 創新政策的區分隻是分析性的。在現實世界中，政府的很多創新政策同時在供給側(ce) 和需求側(ce) 發力。尤其是在早期發展階段，市場對創新產(chan) 品的需求是不足的，市場主體(ti) 對創新產(chan) 品的供給能力也是不足的，此時政府創新政策的著力點就不止於(yu) 彌補市場不足和矯正市場失靈，更是通過對選定的創新領域進行公共投資來創造市場，並引導民間投資流向這些領域。

　　社會(hui) (非營利部門)的行動包括組織和資助社會(hui) 研發、信息傳(chuan) 播和創新性活動的協調。其中，各種專(zhuan) 業(ye) 性、技術性、行業(ye) 性和聯合性社團，為(wei) 治理創新活動之間的協調失靈，弘揚創新的正外部性，抑製創新的負外部性，提供了多樣化的管道和平台。私立研究型大學是創新體(ti) 係中非常活躍的非營利組織，大學中的企業(ye) 家行動對技術研發和技術轉移的成效來說，有著決(jue) 定性的影響。

　　(二)創新的集成性、網絡性以及創新體(ti) 係的組織與(yu) 製度

　　創新的蓬勃具有集成性、網絡性和多部門協同性的特征。這其中，作為(wei) 創新的核心環節，知識生產(chan) 本身以及知識轉化為(wei) 市場化產(chan) 品，都不止於(yu) 個(ge) 體(ti) 的奮鬥和打拚，更是一個(ge) 多主體(ti) 參與(yu) 的係統集成事件。因此，無論是在產(chan) 業(ye) 、地方還是國家層次，創新網絡或創新體(ti) 係的建設對創新型企業(ye) 的培育和興(xing) 旺以及創新型經濟的發展，是至關(guan) 重要的。在創新體(ti) 係中，公共部門與(yu) 民間部門二元對立是一種迷思，國家、市場與(yu) 社會(hui) 的協同才是常態。

　　創新體(ti) 係由一係列組織和製度組成，其中的互動決(jue) 定著企業(ye) 的創新績效，其中最重要的是支持研發的製度。就國家和地方創新體(ti) 係而言，在政府創立的研發機構、標準設定機構、公立大學、基礎設施建設者和提供者(例如高新產(chan) 業(ye) 園區、科技園區等)、人力資源開發機構、創新投資公司等公立組織中，內(nei) 部權威在組織內(nei) 部和涉外事務的協調上發揮著主導作用。進而，這類組織中權威的形成也是政府內(nei) 部自上而下行政治理的結果，這與(yu) 私立組織中(如下文詳述)通過社群機製發揮作用而形成權威的法人治理是大為(wei) 不同的。當然，這類公立組織的治理模式也處在不斷的變化之中，其中一種變化就是從(cong) 行政治理主導的行政化模式轉型為(wei) 市場-社群治理主導的法人化模式。

　　創新體(ti) 係中組織間的鏈接方式具有多樣性。同部門組織尤其是企業(ye) 間的協作創新，被稱為(wei) 橫向鏈接或橫向協作，這類協作固然由市場力量推動，但其治理在很大程度上仰賴於(yu) 社群機製的作用。跨部門組織，即公共部門或社會(hui) 非營利性部門中的創新相關(guan) 組織與(yu) 創新企業(ye) 的關(guan) 係，以及社會(hui) 非營利部門與(yu) 創新企業(ye) 的協作關(guan) 係，被稱為(wei) 縱向鏈接或縱向協作。其中，產(chan) 業(ye) 組織、學術組織和研發機構的合作，即產(chan) 學研關(guan) 係，包括大學與(yu) 企業(ye) 的協作創新，是創新學界研究最深入的一種縱向協作。即便政府機構或公共部門在縱向協作扮演積極的角色，其發揮作用的方式主要不是仰賴於(yu) 行政治理，而是參與(yu) 到社群治理之中;這其中，行政治理即便有一定的作用，也必須以社會(hui) 強化型的方式加以實施。

　　對創新體(ti) 係或創新網絡中的組織，無論是致力於(yu) 創新的商業(ye) 企業(ye) ，還是包括研究型大學、商業(ye) 協會(hui) 、專(zhuan) 業(ye) 技術學會(hui) 之類的非營利組織，還是包括政府機構、公共研發機構和監管機構在內(nei) 的公立組織來講，這種平等互助型的多方互動是促進創新理念形成與(yu) 擴散以及組織間創新協作的關(guan) 鍵，也正是社群治理良好運作的核心特征。社群被視為(wei) 知識密集型創新的社會(hui) 核心所在。尤其是在並非基於(yu) 正式契約所形成或市場力量所推動的網絡中，例如在技術性社群、專(zhuan) 業(ye) 性社群、區域創新聯盟等非正式網絡中，成員之間互動式、開放式、合作式的交往，對企業(ye) 接觸新思想、快速獲取新資源、快速吸收或轉移知識、提升自身的創新能力，做出了傑出的貢獻。

　　(三)創新的集聚效應與(yu) 區域創新體(ti) 係建設

　　創新的產(chan) 業(ye) 化往往離不開集聚，這將使創新發展本身更快，也會(hui) 帶來生產(chan) 和需求上的結構性變化，最終帶來組織和製度上的變革。進行組織和製度變革的能力對能否產(chan) 生創新並從(cong) 創新中受益，是非常重要的。這一點無論是對企業(ye) ，還是就產(chan) 業(ye) 、地區還是國家而言，都是適用的。

　　對創新集聚效應的根源，有兩(liang) 種理論解釋。一種是隱性知識論，即創新活動所創造的獨特產(chan) 品、獨特能力和獨特組織模式等，包含著人們(men) 不易獲得的隱性知識，而這類知識與(yu) 容易編碼化的顯性知識相比更難以進行遠距離的交換。另一種是學習(xi) 組織化論或互動式學習(xi) 論，即創新過程中新知識、新思想、新模式的傳(chuan) 播和學習(xi) ，並不止是個(ge) 體(ti) 企業(ye) 家和個(ge) 體(ti) 企業(ye) 的行動，更是一種多種主體(ti) 之間的互動式、組織化的行動，由此空間上的集聚對創新活動的蓬勃及其擴散是不可或缺的。互動式學習(xi) 的參與(yu) 主體(ti) ，不僅(jin) 包括創新型企業(ye) 及其上下遊客戶，而且也包括公共部門和社會(hui) 部門的研發機構、技術轉移機構以及專(zhuan) 業(ye) 技術性社團。

　　創新的集聚效應強化了集群、園區和區域的重要性。這些地理空間本身受益於(yu) 本地化的創新能力、創新網絡和隱性知識所造就的無形資產(chan) 的存在，同時這些能力、網絡和資產(chan) 進一步強化了這些地方的吸引力，從(cong) 而使集聚效應進一步強化。正是由於(yu) 社群治理集聚效應的強化，使得某些地方相較於(yu) 其他地方具有某些特殊的組織和製度稟賦。這些稟賦的產(chan) 生和延續具有路徑依賴性，並且難以被複製，因此也就成為(wei) 區域持續競爭(zheng) 優(you) 勢的基礎。

　　由此，區域創新體(ti) 係的重要性凸顯出來。在不同的程度上，創新活動的集聚通過民間社群組織(行業(ye) 協會(hui) 、商會(hui) 、企業(ye) 聯盟等)和公共服務組織(例如不同級別政府所創辦並授權的產(chan) 業(ye) 和地區發展促進機構)的協同治理來實現。區域創新體(ti) 係具有多樣性：第一種是所謂“領土嵌入型區域創新體(ti) 係”，即由基層地方政府的發展機構、技術中心或產(chan) 業(ye) 中心所提供的互動網絡，為(wei) 當地創新型企業(ye) 提供市場研究和知識密集型服務，以促進本土化的創新開展、學習(xi) 、擴散;第二種是網絡化區域創新體(ti) 係，這使得創新所必須的互動式學習(xi) 與(yu) 知識擴散超越了本地或基層的層次，擴展到當地之外的大學、研發機構、技術轉移和服務中心等;第三種是國家或國際區域創新體(ti) 係，這使得創新互動的疆界拓展到整個(ge) 國家甚至國際的範圍。

　　總而言之，區域創新體(ti) 係通過係統化促進本地化互動式學習(xi) 和知識擴散來提高區域內(nei) 企業(ye) 創新能力和競爭(zheng) 優(you) 勢，但創新體(ti) 係的區域化也會(hui) 由於(yu) 鎖定效應和路徑依賴而一定程度上喪(sang) 失突破性創新的能力。區域創新體(ti) 係在國家創新體(ti) 係中的嵌入性及其運作績效，在很大程度上又受製於(yu) 國家創新體(ti) 係所嵌入於(yu) 其中的市場經濟生產(chan) 與(yu) 商業(ye) 體(ti) 係。

　　三、創新政策：公共治理變革與(yu) 創新體(ti) 係建設

　　無論是在哪一個(ge) 層級上的創新體(ti) 係，國家行動者都扮演積極而又重要的角色。換言之，創新政策至關(guan) 重要。然而，為(wei) 什麽(me) 要有創新政策?這一直是創新經濟學的一個(ge) 重要論題，而且創新經濟學家的主要工作之一是基於(yu) 市場失靈理論論證政府幹預創新活動的理據。

　　就此而言，哈佛大學肯尼迪政府學院教授丹尼·羅德裏克(Dani Rodrik，1957—)基於(yu) 對兩(liang) 種市場失靈的劃分對產(chan) 業(ye) 政策必要性的論證，也適用於(yu) 創新政策。一類市場失靈涉及信息外部性，即有關(guan) 創新失利的信息實際上是一份寶貴的公共物品，可以讓其他市場主體(ti) 減少無謂的冒險，而創新成功本身則具有極大的正外部性;另一類市場失靈涉及協調外部性，即創新活動隻要具有集體(ti) 性和網絡性、規模經濟(收益遞增)、產(chan) 業(ye) 鏈的集成性和集聚性，那麽(me) 對大規模創新活動加以協調就具有社會(hui) 效益。

　　相對來說，創新經濟學對政府邊界或政府職能的論述較為(wei) 充分，而對政府運用何種治理方式進行創新政策的決(jue) 策和實施，著墨不多，或者說依然未盡充分。鑒於(yu) 創新政策的普遍存在是一個(ge) 全球性的事實，爭(zheng) 論其必要性已不再必要，真正的問題是，通過何種製度建設，建立何種激勵機製，運用何種治理模式，政府才能更好地為(wei) 創新型企業(ye) 提供有效的服務，從(cong) 而促進創新型經濟的發展。羅德裏克2008年有一篇論文“產(chan) 業(ye) 政策：不要問為(wei) 什麽(me) ，要問如何去做”(Industrial Policy: Don’t Ask Why, Ask How)，其主標題換成創新政策，論文的內(nei) 容也完全適用。這其中，最為(wei) 重要的問題在於(yu) 行政機製如何與(yu) 市場機製和社群機製協同作用、相得益彰。行政機製與(yu) 市場機製、社群機製相互嵌入性的不同組合，形成創新政策施政的多樣性;或者說，創新型國家在不同的地方以及不同的曆史時期呈現出多樣性。

　　整合既有的文獻，並基於(yu) 對三種治理機製如何發揮作用的重點關(guan) 注，本文給出一個(ge) 創新政策的新概念框架(參見表1)，在此基礎上可以對創新型國家的多樣性進行深入分析。在這一框架中，創新政策可以分為(wei) 三個(ge) 理想類型：一是新製度自由主義(yi) (New Institutional Liberalism);二是國家引領型配置主義(yi) (State-Led Allocationism);三是協作型協調主義(yi) (Collaborative Coordinationism)。

 

　　新製度自由主義(yi) 創新政策在學術上植根於(yu) 新製度經濟學和(美國語境中的)自由主義(yi) 社會(hui) 政治思想，基本上否定政府在創新領域發揮積極幹預主義(yi) 作用的正當性和可行性。在這一派學者看來，既然具有高度不確定性，創新就應該留給企業(ye) 家或企業(ye) 家社群，對創新活動的協調就應該留給市場，而政府既然不知道什麽(me) 東(dong) 西會(hui) 被創新出來，也不清楚什麽(me) 樣的創新能給全社會(hui) 帶來什麽(me) ，因此占用公共資源去鼓勵創新會(hui) 得不償(chang) 失。當然，這一派並非主張創新無政府主義(yi) ，而是與(yu) 涉及其他領域的主張一樣，認為(wei) 政府應該也能夠在公共物品的提供上扮演積極角色。

　　為(wei) 創新活動提供的公共物品包括三大類：(1)智識性基礎設施：基礎科學研究、大學的科研以及公共研發中心等，這些領域構成了創新政策與(yu) 科學政策和技術政策的交匯點;(2)社會(hui) 性基礎設施：創造一個(ge) 創新友好型的社會(hui) 環境，其中尤其是對創新所造成的“創造性破壞”提供社會(hui) 緩衝(chong) ，這涉及到福利國家的建設，而北歐國家(丹麥、芬蘭(lan) 、瑞典、挪威等)在創新型國家和福利國家建設上都成就斐然，或者說這些國家通過發展型福利國家的建設，非但沒有抑製創新，反而與(yu) 創新型國家的建設相輔相成;(3)製度性基礎設施，包括契約、產(chan) 權、技術標準以及一個(ge) 反壟斷的營商環境，而最後一個(ge) 領域構成了創新政策與(yu) 競爭(zheng) 政策的交匯點，其中有關(guan) 專(zhuan) 利許可、合資、並購的政策尤為(wei) 重要。

　　在新製度自由主義(yi) 創新政策中，產(chan) 權製度和契約製度的建設尤為(wei) 重要。由於(yu) 知識創新具有(1)累積性，即必須基於(yu) 前期積累;(2)高初始成本和低邊際生產(chan) 成本;(3)收益遞增;(4)傳(chuan) 播反向不可能性，即新知識一旦為(wei) 人所知就不可能收回，知識產(chan) 權保護對營造一個(ge) 有利於(yu) 創新者的經濟激勵環境，是至關(guan) 重要的。然而，知識產(chan) 權保護的力度，與(yu) 兩(liang) 種效率的增進有關(guan) 。輕度保護有利於(yu) 分配效率的增進，即促進創新成果的擴散，盡管這會(hui) 在一定程度上有損於(yu) 創新者的利益，但對全社會(hui) 來說有更大的正外部性;重度保護則有利於(yu) 動態效率的增進，即提升創新活動的激勵，這盡管會(hui) 在一定程度上減緩創新成果的擴散，但會(hui) 激發創新的頻度，強化創新的能力，促使整個(ge) 經濟更有持久的活力。知識產(chan) 權保護的製度建設，需要在這兩(liang) 個(ge) 相互衝(chong) 突的目標上找到一個(ge) 平衡點。因此，最優(you) 知識產(chan) 權製度的設計，是新製度經濟學和創新經濟學領域中的重要課題之一。

　　合同法在促成企業(ye) 間或組織間的長期合作和信任增進上扮演著重要角色，這對創新過程所依賴的網絡建設有很大的影響。然而，合同法的製定和執行並非行政治理獨自發揮作用的結果。合同法的恰當製定和有效執行都有賴於(yu) 法律體(ti) 係和社會(hui) 體(ti) 係之間的協同，尤其是與(yu) 商業(ye) 協會(hui) 所建立的行為(wei) 規範和標準製定機構所建立的技術規範協調一致。鑒於(yu) 創新活動高度依賴於(yu) 企業(ye) 間或組織間的長期合作和信任，合同法的製定和實施對此如何產(chan) 生影響，依然是創新研究領域較少探討的一個(ge) 話題。

　　新製度自由主義(yi) 創新政策在目標定位上具有橫向性，在政策工具上具有跨部門性。市場治理是新製度自由主義(yi) 創新政策的基石，協調著創新型企業(ye) 的創新活動;社群機製在政策製定或立法環節發揮著積極作用。在政策和法規的執行上，行政治理占據主導性。

　　國家引領性配置主義(yi) 創新政策的根基在於(yu) 對創新正外部性的識別，旨在通過政府主導的公共資源配置，要麽(me) 提供創新活動所賴以維係的諸多公共物品，從(cong) 而間接地促進創新活動的開展，要麽(me) 直接對某些創新型企業(ye) 的特定創新活動加以扶持。直接性配置主義(yi) 政策一方麵將公共資源傾(qing) 斜性地配置到選定的特定創新活動企業(ye) 之中，另一方麵引導民間資源流向政府所指引的創新領域。

　　配置主義(yi) 創新政策與(yu) 選擇性產(chan) 業(ye) 政策相類似，目標定位具有縱向性，政策工具具有部門性，其核心特點在於(yu) “政府挑選贏家”，即政府中某些特定的由技術官僚組成的機構成為(wei) “導航組織”(pilot organizations)，扮演經濟發展領航員角色。在配置主義(yi) 創新政策的實施中，政府要麽(me) 建立公立組織或國有企業(ye) ，采用直接提供模式為(wei) 創新型企業(ye) 供給投入要素，要麽(me) 引入公私合作夥(huo) 伴關(guan) 係，對民間風險投資、土地開發和人力培訓等提供補貼。

　　由於(yu) 有事後諸葛亮之嫌，“挑選贏家”式配置主義(yi) 取向在產(chan) 業(ye) 政策領域遭遇到廣泛質疑。聯合國的一項研究提出，以“挑選贏家”來概括產(chan) 業(ye) 政策，根本就是一種誤導性的說法，因為(wei) 事實上根本並不存在所謂的“贏家產(chan) 業(ye) ”，而一個(ge) 政府決(jue) 定予以扶持的產(chan) 業(ye) 最終是否在國際競爭(zheng) 中有活力取決(jue) 於(yu) 很多因素，並非這個(ge) 產(chan) 業(ye) 天生就是贏家。同理，配置主義(yi) 創新政策是否有效，或者說，配置主義(yi) 是否應該創新政策中占據主導或主流位置，這是創新政策研究領域中一個(ge) 值得深入探究的課題。

　　值得注意的是，盡管具有行政治理主導的特征，但在配置主義(yi) 創新政策中，市場治理和社群治理也有發揮作用的空間。創新中的多數經濟決(jue) 策和行動本身依然是由市場機製所引導，而社群機製的作用在於(yu) 協調企業(ye) 間、產(chan) 業(ye) 間以及其他利益相關(guan) 者之間的利益衝(chong) 突，以圖減弱創造性破壞給全社會(hui) 所帶來的不利影響。實際上，即便是就飽受詬病的“挑選贏家”而言，配置主義(yi) 政策即便有成功的可能性，也不一定是行政治理的結果，即扮演“挑選贏家”角色的是企業(ye) 和企業(ye) 協會(hui) ，及其與(yu) 政府形成的“政策網絡”，而不是單靠全知全能、至真至善政府。

　　對此，作為(wei) 發展經濟學家的羅德裏克在產(chan) 業(ye) 政策的語境中給出了一個(ge) 理論解釋，也適用於(yu) 創新政策。在羅德裏克看來，看待產(chan) 業(ye) 政策的正確方法是把它視為(wei) 一個(ge) 發現的過程，即一個(ge) 企業(ye) 與(yu) 政府共同發現潛在的成本和機會(hui) ，並參與(yu) 戰略合作的過程，而不是政府機構單邊主義(yi) 式的“發現贏家”。這意味著，即便是針對配置主義(yi) 創新政策，其有效性是否根源於(yu) 其行政治理的主導性，也是值得懷疑的。本文強調的治理嵌入性，應該成為(wei) 配置主義(yi) 創新政策專(zhuan) 題研究中的重要探索內(nei) 容。

　　協作型協調主義(yi) 的政策取向具有功能性，即旨在推動創新過程中諸多利益相關(guan) 者之間的協調，目標定位具有橫向性。在協調主義(yi) 創新政策之中，政府補貼不再是主要的政策工具，有限的公共資源投入到扶持正外部性拓展和負外部性抑製的各種創新活動之中，尤其是各種協會(hui) 性、聯盟性、互動性組織所開展的谘詢、協商、網絡建設，以協調衝(chong) 突、促進溝通並提升創新相關(guan) 性公共服務的提供水平。

　　功能性協調主義(yi) 政策的理念和實踐在促進協作型創新，而不是單個(ge) 企業(ye) 的創新。協調主義(yi) 創新政策的施政重點在於(yu) 企業(ye) 間關(guan) 聯和跨企業(ye) 製度建構。協調主義(yi) 注重所謂的“中介邏輯”(intermediary logics)，包括企業(ye) 的集聚和合作性網絡、中介組織以及企業(ye) 支持性組織，例如服務導向的商業(ye) 協會(hui) 、服務中心和發展中介等。這些正式與(yu) 非正式組織的功能在於(yu) 推動並協調企業(ye) 之間以及企業(ye) 與(yu) 地方經濟中介組織的合作型活動，推動企業(ye) 上下遊之間的關(guan) 聯，促進知識和信息的交流，采取集體(ti) 行動解決(jue) 共同麵對的問題，傳(chuan) 播並分享新知識新資源，開展研發合作，共同推進市場營銷和其他商務活動。在協調主義(yi) 政策中，政府行動的特征也不再是命令與(yu) 控製，而是注重引入社群機製，采用社會(hui) 強化型的方式，促成、推進、維持、管控創新網絡，從(cong) 而以全新的互動式治理取代傳(chuan) 統的行政化治理。

　　這三類創新政策在現實世界中並非相互分離，而是混合在一起，以致很多創新政策學者也未能在分析上將它們(men) 分開。事實上，一項被視為(wei) 奉行自由放任主義(yi) 的美國政府，也非常重視發揮創新政策的作用。

　　在新自由主義(yi) 大行其道的1980年代，裏根執政下的美國聯邦政府推出了一係列美國創新政策，體(ti) 現在如下幾個(ge) 法案之中：《大學和小企業(ye) 專(zhuan) 利程序法》(1980年)、《技術創新法》(1980年)、《科技企業(ye) 稅收優(you) 惠法》(1981年)、《小企業(ye) 創新發展法》(1982年)、《國家合作研究法》(1984年)、《綜合貿易和競爭(zheng) 力法》(1988年)。盡管這些法案的目標地位和預期目標各有不同，政府工具也有差別，但都超出了新製度自由主義(yi) 創新政策的範圍，進入了國家引領性配置主義(yi) 創新政策的疆域，采用了配置主義(yi) 的政策工具(諸如政府補貼、稅務優(you) 惠等)，而其共同點卻在於(yu) 都有一定的協調主義(yi) 創新政策取向。

　　這些創新政策的最重要的方麵是增進不同企業(ye) 之間現實紐帶的異質性，增進企業(ye) 利用多樣性而開展創新活動的能力，從(cong) 而使企業(ye) 家們(men) 有更多、更豐(feng) 厚、更具有多樣性的社會(hui) 網絡，使他們(men) 在把握機會(hui) 和利用機會(hui) 的動態過程中更具有創造性。

　　與(yu) 聯邦政府相比，美國地方政府的創新政策理念和實踐更加豐(feng) 富多彩。由於(yu) 擁有製度建設和政策設計與(yu) 實施上的高度自主權，美國各級地方政府混合運用上述三種類型的創新政策，在推動社會(hui) 性學習(xi) 、區域創新能力建設、大學研發的商業(ye) 化、學術界企業(ye) 家行動、創新集聚、企業(ye) 家集體(ti) 行動、地區性創新經濟上，發揮著積極有為(wei) 的作用。

　　針對美國政府(尤其是聯邦政府)在促進創新方麵積極有為(wei) 的作用，美國加州大學戴維斯分校社會(hui) 學係教授弗雷德·布洛克(Fred L. Block)提出，美國實際上是一個(ge) 被新自由主義(yi) 意識形態所遮蔽的隱形發展型國家，通過多種國家行動有效地促進了經濟生活中首創性(而非模仿性)創新活動的蓬勃開展。在他的筆下，美國式發展型國家與(yu) 東(dong) 亞(ya) 發展型國家有所不同，前者是一種網絡式國家，而後者是一種官僚式國家。在網絡式發展型國家之中，政府通過四種國家行動即資源定位、窗口開放、中介經紀和引導推促來推動發展。

　　在本文提出的概念框架中，“官僚式發展型國家”所推出的政策，多以行政治理為(wei) 主導，具有強烈的國家引領性配置主義(yi) 的特征;而“網絡式發展型國家”所推出的政策，則多以社群治理為(wei) 主導，具有強烈協作型協調主義(yi) 的特征。布洛克所概括的四種國家行動，除了資源定位兼具配置主義(yi) 和協調主義(yi) 的特征之外，都屬於(yu) 典型的協調主義(yi) 國家行動。

　　歐洲國家則三管齊下，同時運用上述三種創新政策，以促進創新型經濟的發展，抵禦全球化的衝(chong) 擊。在歐盟，無論是超國家的歐盟層級，還是在國家層級，還是在地方層級，各級政府都注重運用新製度自由主義(yi) 創新政策，充分發揮知識產(chan) 權保護法律和競爭(zheng) 政策的積極作用，強化企業(ye) 創新活動的經濟激勵，促使技術的交易更加便利。各級政府通過標準製定、公共補貼、研發稅務優(you) 惠、政府購買(mai) 等配置主義(yi) 措施，促進創新活動的開展。

　　與(yu) 此同時，歐洲各級政府加強了協調主義(yi) 創新政策的分量，注重創新相關(guan) 性組織內(nei) 部和組織之間的網絡建設，注重在國家和地方層麵上改善創新體(ti) 係的製度，從(cong) 而使創新領域的利益相關(guan) 者在更為(wei) 有利的製度框架中開展更廣範圍和更深程度的協作。歐盟各級政府推出的眾(zhong) 多創新推進型項目，均具有多方參與(yu) (至少要有兩(liang) 家)、多部門協作(即既有企業(ye) 也有公共或社會(hui) 研發機構參與(yu) )、競爭(zheng) 性(政府挑選贏家的消褪)、自下而上的功能選擇(由市場行動者和社會(hui) 行動者選擇公共扶持的功能)、多樣性、程序靈活性的特征。

　　簡言之，以多種多樣的國家行動推進創新網絡的發育和蓬勃，既是歐州政府創新政策施政的重點，也為(wei) 創新型國家本身的能力建設提供助力。

　　四、結語：創新政策中的政府轉型

　　本文試圖從(cong) 治理嵌入性的新視角對創新政策中國家-市場-社會(hui) 的關(guan) 係進行新的探索。有關(guan) 創新政策的既有文獻主要是從(cong) 國家、市場和社會(hui) 三類行動者的互動，來探討創新體(ti) 係中的組織和製度。繼承既有文獻的思路並試圖進行超越，本文則從(cong) 行政、市場和社群治理的相互嵌入性的視角，來探討創新體(ti) 係的組織和製度以及創新政策和創新型國家的多樣性。

　　行政、市場和社群治理是人類生活的三大治理方式，其各自均在政治社會(hui) 經濟活動的協調中發揮著重要作用。在絕大多數情況下，三種治理方式並非單獨發揮作用，而是嵌入在一起，共同發揮作用。三者嵌入的方式不同，會(hui) 帶來不同的治理績效。當治理嵌入性呈現相互排斥、相互扭曲的態勢，就會(hui) 出現治理失靈。當三種治理方式以互為(wei) 補充、相互強化的方式發揮作用，就會(hui) 呈現出一種良好的協作治理態勢。對公共政策的決(jue) 策和實施來說，政府能否以市場強化型和社會(hui) 增進型的方式運用行政治理方式，使之能使市場機製和社群機製有效地發揮作用，是治理成功的關(guan) 鍵。

　　經濟生活中的創新活動發生於(yu) 創新型企業(ye) 之中，有賴於(yu) 企業(ye) 家行動的開展。創新的供給和需求主要由市場機製來協調，而創新過程，無論涉及知識生產(chan) 與(yu) 擴散、技術開發與(yu) 應用、能力建設與(yu) 增進，還是組織變革與(yu) 優(you) 化，基本上通過社群機製來協調。企業(ye) 不僅(jin) 是行政治理和市場(契約)治理下的行動者，而且在很大程度上是一個(ge) 社群組織，尤其是就創新而言，企業(ye) 呈現為(wei) 一種戰略性社群，其內(nei) 部事務和外部事務由等級、契約和社群治理相互嵌入的協作治理方式來協調。在某種程度上，所有組織化的創新利益相關(guan) 者，包括非營利部門中的社會(hui) 組織(尤其是協會(hui) )和公共部門中的公共服務組織(事業(ye) 單位)，在一定程度上也是社群，社群治理在非市場組織的治理中也發揮著重要作用。

　　創新過程具有不確定性、累積性、集體(ti) 性。因此，創新的蓬勃，尤其是一個(ge) 地方性、區域性甚至全國性創新經濟的形成，絕非通過個(ge) 體(ti) 創新型企業(ye) 在自由市場上的充分競爭(zheng) 就能實現。集聚化和網絡化是創新經濟形成不可或缺的環節。多元創新相關(guan) 性行動者，包括創新型企業(ye) ，包括社會(hui) 組織和公共服務組織，也包括各層級的政府機構，以協會(hui) 、聯盟、合作夥(huo) 伴等多種正式和非正式的方式連接起來，形成創新網絡，為(wei) 創新過程所依賴的互動式學習(xi) 提供了平台和空間。創新網絡中的組織和製度建設，形成了創新體(ti) 係。

　　對創新體(ti) 係的發育和發展，國家行動者的角色體(ti) 現為(wei) 創新政策的決(jue) 策與(yu) 實施。創新政策可以分為(wei) 三個(ge) 理想類型：一是新製度自由主義(yi) ，即政府著重於(yu) 權利界定與(yu) 配置、契約規則與(yu) 執行、標準設定與(yu) 實施等方麵，為(wei) 創新活動的蓬勃開展提供製度性基礎設施，並同時促進創新友好型的物質性和社會(hui) 性基礎設施建設;二是國家引領型配置主義(yi) ，即政府通過公共資源的配置，彌補市場不足，矯正市場失靈，為(wei) 具有正外部性的創新活動提供足夠的激勵，並對具有負外部性的創新活動施加應有的成本;三是協作型協調主義(yi) ，即政府發揮能促型作用，以因勢利導或助推的方式，在創新網絡的建設上扮演積極的角色，矯正單靠市場治理和社群治理所不能完全克服的協調失靈。在現實世界中，很少有國家實施單獨一種創新政策，而是多種創新政策混雜在一起。

　　無論在哪一種類型的創新政策之中，都不可能隻讓一種治理方式獨自發揮作用。新製度自由主義(yi) 創新政策的核心是公共物品提供，尤其是製度建設和製度執行，從(cong) 而讓市場治理正常運轉起來。製度建設需要行政治理的積極作用，但也必須引入社群治理，讓多元利益相關(guan) 者有充分渠道參與(yu) 其中，同時法律法規也需要與(yu) 通過社群治理方式形成的社會(hui) 慣習(xi) 和規範相契合。製度實施本身固然在很大程度上表現為(wei) 行政治理的運作，但引入社群機製，在國家行動者與(yu) 市場和社會(hui) 行動者的互動過程中，形成參與(yu) 式、互動式和網絡式治理的新格局，才是創新體(ti) 係治理成功之道。配置主義(yi) 政策固然需要行政治理發揮主導作用，從(cong) 而通過公共資源配置的引領作用鼓勵社會(hui) 資源湧入創新領域，但對於(yu) 資源配置目標定位的選擇，還需要仰賴於(yu) 社群治理和市場治理發揮積極有效的作用。協調主義(yi) 政策是社群治理發揮主導作用的領域，但社群治理能否發揮有效的作用，一要看社群行動是否獲得市場力量的激勵，二要看社群行動是否獲得行政力量的背書(shu) 。換言之，社群治理的市場嵌入性和行政嵌入性至關(guan) 重要。

　　簡言之，創新政策既不是國家行動者的單邊主義(yi) 行動，也不等同於(yu) 政府自上而下命令與(yu) 控製型的行政治理。能在增進市場、激活社會(hui) 、創新政府，亦即在市場機製、社群機製和行政機製如何相得益彰上做好文章，推動國家公共治理體(ti) 係的創新，創新型經濟和形成和創新型國家的建設才能走上健康發展之路。

　　(本文原刊於(yu) 《公共行政評論》2017年第6期，原題：“治理嵌入性與(yu) 創新政策的多樣性：國家-市場-社會(hui) 關(guan) 係的再認識”。略去參考文獻，正文經重新編輯，略有簡化，並經作者本人審閱。經授權刊用。)