摘要: "社區營造"最初作為(wei) 社會(hui) 運動口號，產(chan) 生於(yu) 戰後日本高速增長時期，其主張在解決(jue) 城市問題時，應該集聚居民的意識，體(ti) 現地方公共團體(ti) 和居民的主體(ti) 性，因而其具有對抗縱向國家權力體(ti) 製中"城市規劃"的作用。隨著社會(hui) 與(yu) 國家之間的互動，"社區營造"的觀念正逐漸滲入國家製度體(ti) 係，構建起居民有效參與(yu) 城市規劃編製、地方日漸增強主體(ti) 地位的具體(ti) 法律製度。

　　關(guan) 鍵詞: 社區營造 城市規劃 公眾(zhong) 參與(yu) 地方自治

　　在日本，"まちづくり"是一個(ge) 在日常生活乃至學術領域使用頻率極高的詞匯，中文將此翻譯為(wei) "社區營造"。"社區營造"1這一詞匯的使用範圍很廣，其最初誕生於(yu) 20世紀50年代日本戰後改革和民主主義(yi) 興(xing) 起的背景中，主要在農(nong) 村開展的地方民主化運動中被提出和使用，強調對於(yu) 小範圍地域之內(nei) 的相關(guan) 事項，都應該采用從(cong) 上至下或者自下而上的方式組織動員當地居民參與(yu) 其中。

　　進入20世紀60年代之後，為(wei) 了實現經濟高速增長，日本政府在全國推動大規模、急速的城市化政策，這導致資本和人口大量湧向城市，尤其是從(cong) 地方進入城市圈。這種社會(hui) 變動一下子激化了形成於(yu) 戰前的中央集權型城市規劃製度與(yu) 地方自治

　　乃至戰後民主之間的矛盾，"社區營造"概念的適用對象也因此由農(nong) 村變為(wei) 城市，並且較為(wei) 集中於(yu) 城市規劃製度有關(guan) 的領域。這時，"社區營造"是作為(wei) "城市規劃"的對抗性概念產(chan) 生和發揮作用的，並進而影響了現代的城市規劃法律製度。

　　本文就"社區營造"這一概念在日本城市化過程中產(chan) 生的製度背景、產(chan) 生的過程以及至今對城市規劃法律製度的影響做一簡單的介紹。

　　一、"社區營造"概念產(chan) 生的製度背景

　　"社區營造"概念的產(chan) 生，與(yu) 日本自戰前開始一直延伸至戰後的城市規劃法律體(ti) 製緊密相關(guan) 。

　　1919年，日本頒布首部《城市規劃法》(現稱為(wei) "舊法")2，旨在應對當時的城市化過程中城市改造與(yu) 城市擴張所麵對的問題，從(cong) 而將封建時代以城下町為(wei) 代表的前現代城市轉型為(wei) 適合從(cong) 事工商業(ye) 等活動的資本主義(yi) 的現代化城市。在當時形成的城市規劃製度中，由於(yu) 城市規劃的編製及其項目的實施均被定位屬於(yu) 國家事務，在編製程序中，規劃的方案雖然會(hui) 經過設置在相關(guan) 城市的國家機關(guan) 城市規劃委員會(hui) 討論，但城市規劃的權限全部由國家的內(nei) 務省和內(nei) 務大臣掌控，相關(guan) 的城市規劃決(jue) 定也全部由其作出。如從(cong) 今天有關(guan) 地方自治的角度來看，無論是從(cong) 確保作為(wei) 主權者的居民在地方公共團體(ti) 運行之中反映意見的政治製度"居民自治"而言，還是從(cong) 確保地方公共團體(ti) 作為(wei) 獨立的團體(ti) ，根據居民的總體(ti) 意願進行行政活動的政治製度"團體(ti) 自治"而言，這兩(liang) 項地方自治製度的根基性要素在當時都完全得不到承認。正因如此，在戰前，城市規劃法律製度的目的和內(nei) 容，以及采用的方法都從(cong) 根本上與(yu) 地方以及市民或居民生活相隔絕。

　　二戰之後，隨著新憲法和地方自治法的頒布，日本城市規劃的舊法被作了若幹的修改，但整體(ti) 上依然有效地存續了20多年。1949年，以美國人肖普為(wei) 團長的稅製調查團提出的《肖普建議》，對地方財政製度提出了許多具有很大影響力的建議，其中就城市規劃製度指出"城市規劃應該屬於(yu) 市村町自治體(ti) 的事務"。但是，該建議不僅(jin) 被建設省官僚推延適用，而且也阻礙了其核心內(nei) 容進入此後新製定的《城市規劃法》。在這樣的製度環境中，至1968年新的《城市規劃法》頒布之時，日本的經濟增長已經到達非常高的階段，巨大的蔓延式開發已經席卷大城市周邊地區，基礎設施不足、無秩序的住宅地化和城鎮地化已造成嚴(yan) 重的社會(hui) 問題。

　　新的《城市規劃法》的立法過程中，盡管形式上沒有出現如給舊法定位那樣的"規劃高權"主張，但是，這種觀念在官僚體(ti) 製中一直延續發展。新法在成立時所表現出來的特征就說明了這點。這些特征為(wei) ：①城市規劃項目的內(nei) 容預先由法設置，排除地方公共團體(ti) 自行設置的內(nei) 容。②城市規劃中的大部分內(nei) 容屬於(yu) 由都道府縣知事決(jue) 定的事項，而這些事項又屬於(yu) 機關(guan) 委任事務，即此時知事作為(wei) 國家的代理機構(而不是作為(wei) 地方公共團體(ti) 的首長)從(cong) 事城市規劃事務，地方議會(hui) 不能介入其中。③都道府縣知事決(jue) 定的城市規劃事務中，相當大的部分必須經由建設大臣的許可。如果建設大臣對此不予以許可，則這些城市規劃無法付諸實施。④建設大臣保留有指示和代行權限，當地方公共團體(ti) 不服從(cong) 國家意向之時，國家可以指揮和執行其管轄的項目。

　　新的《城市規劃法》之所以采取了這樣基本立場，其原因在於(yu) 立法時的基本觀念認為(wei) ，城市規劃的內(nei) 容應該具有廣闊的跨區域性，其決(jue) 定權主體(ti) 應該是作為(wei) 國家機關(guan) 的都道府縣知事，而對於(yu) 與(yu) 居民密切相關(guan) 的限於(yu) 共同體(ti) 內(nei) 部的規劃，則應該委托從(cong) 事團體(ti) 委任事務的市村町承擔。根據當時的《地方自治法》，這裏作為(wei) 國家機關(guan) 的都道府縣知事和從(cong) 事團體(ti) 委任事務的市村町，其法律主體(ti) 屬性為(wei) 國家機關(guan) 。因此，國家須擁有所有國家希望實現的規劃的許可權。

　　總之，日本無論是戰前還是戰後的城市規劃法律製度，盡管在各自內(nei) 容方麵有很大差異，但是，就其基本體(ti) 製而言，戰後的城市規劃法律體(ti) 製基本是在戰前體(ti) 製的延長線上發展，城市規劃依然具有國家權力規劃屬性，屬於(yu) "官治城市規劃"或"政府的城市規劃"。這樣的背景中，城市關(guan) 係表現為(wei) 官民關(guan) 係中的"公"與(yu) "私"的對立關(guan) 係。在這種觀念中，市民或居民隻是作為(wei) 諸如新幹線建設和擴展時拆遷的對象而存在，或者是城鎮土地再開發時因項目決(jue) 定而與(yu) 之進行補償(chang) 談判的對象而已。換而言之，市民或居民隻是被"官"管理的城市規劃的對象，城市規劃的主體(ti) 是國家官僚，以及作為(wei) 其代理人的地方公共團體(ti) 官僚。現代觀念中的地方公共團體(ti) 和市民或居民，即作為(wei) 城市規劃的主體(ti) 或者合作夥(huo) 伴的"民"，在當時並無可居之處。總之，該城市規劃法律體(ti) 製的正當性基礎，建立在"國家高權" 之上，自始就排除了市民或居民以及以此為(wei) 基礎的地方城市自治權。

　　二、"社區營造"概念的出現及其特征

　　(一)"社區營造"概念的出現

　　"社區營造"概念的提出，最初起源於(yu) 針對城市開發的反對運動，此後因"社區營造"運動的形成而超越了開發反對運動的範圍本身，其範圍得以擴展(田村明，1987:136)。

　　查閱目前有關(guan) "社區營造"的研究文獻，最初將"社區營造"概念作為(wei) 上述"城市規劃"的對抗概念提出的，是名古屋榮東(dong) 地區的一位被服商店店主三輪田春男(広原盛明，2002：28-37;安本典夫，2008：3)，同時，該地區的事件本身也成為(wei) "社區營造"運動的代表例之一。

　　名古屋是日本城市中受到城市規劃製度影響最大、實現度最高的城市。該城市早在日本戰前舊的城市規劃法律製度建立之前，就適用舊《耕地整理法》實質性地大規模實施了土地區劃整理項目。到20世紀80年代初，其實施了區劃整理項目的土地已經占到了全市土地的62%，居日本第一位。3由於(yu) 在城市規劃界稱"土地區劃整理規劃"為(wei) "城市規劃之母"，因此，名古屋也成為(wei) 著名的城市規劃之市。但恰恰是在這座受到城市規劃製度限製最大曆史最久的城市，反而最早出現"社區營造"的呼聲。

　　運動發生地榮東(dong) 地區一直是安靜的住宅區，但戰後隨著經濟高度發展，地價(jia) 上漲和環境惡化，居民人口的一半流向郊外，當地商店街也陷入經營不振的境地。與(yu) 此同時，由於(yu) 高速公路發展的緣故，該地區被通過的高速公路嚴(yan) 重分割，兒(er) 童在上學途中時常因此遭受事故。大城市中心地段受此劇烈的影響，開始走向空洞化。

　　現在回過頭來看，這些變化無疑是與(yu) 以石油危機為(wei) 契機的20世紀70年代的世界性經濟危機相關(guan) ，也是其所導致的發達國家城市中心部空洞化問題的先兆，但在當時，日本則並不理解為(wei) 什麽(me) 這種城市問題現象會(hui) 出現在高速經濟增長期間的名古屋。然而，最早感受到這種變化的是當地的商店經營者們(men) 。其中，當地被服商店的店主三輪田春男為(wei) 了重振榮東(dong) 地區昔日的輝煌，向周邊的商店店主發出了進行共同重建的建議，並為(wei) 此特意赴歐美進行考察。回國之後，三輪田認為(wei) 共同重建商店街已經難以重振往日的繁榮，應該采取的是美國式的商業(ye) 再開發模式，為(wei) 此，他特意提出了"社區營造"的概念，將原來屬於(yu) 專(zhuan) 家知識領域的"城市規劃"拉向了市民能夠切身感受的範圍之內(nei) 。

　　三輪田通過向名古屋市、愛知縣、商會(hui) 、住宅公團等相關(guan) 機構遊說以市民為(wei) 中心的"社區營造"理念，在住宅公團名古屋分所的支持下，於(yu) 1962年組建了以其為(wei) 核心的"榮東(dong) 再開發促進協議會(hui) 準備會(hui) "，並提出"社區營造"的基本設想。這些設想是：①任何情況下都需要經與(yu) 居民的對話並獲得同意;②不能以犧牲多數人的利益使一部分人獲利;③無論如何，都應在居民自主性活動的基礎之上，尋求與(yu) 市政府、商會(hui) 、住宅公團的合作;④以長時間堅持的方式解決(jue) 資金困難等問題。就現今的認識角度而言，在日本，這些設想已經屬於(yu) 極為(wei) 普通的理念和方法，但在當初則具有先驅性價(jia) 值和意義(yi) ，因為(wei) 其改變了先由行政機關(guan) 製定城市規劃圖紙，之後再告知居民的製度性做法。盡管當時這是一種理所當然的做法，而與(yu) 此不同的榮東(dong) 地區"社區營造"運動則無疑開辟出了一種新的路徑。

　　1964年，該地區通過上述居民參與(yu) 的方式，製定出了榮東(dong) 地區總體(ti) 規劃方案。次年，為(wei) 了通過市民或居民自身的努力實現該方案又製作了相關(guan) 製度方麵的提案。其中，有關(guan) 總體(ti) 規劃中涉及的再開發設想方麵，方案提出的理念是：①將解決(jue) 因土地特權化和土地漲價(jia) 而受阻的社會(hui) 空間使用問題作為(wei) 推進的突破口;②其中，應回應人們(men) 在居住、工作和城市魅力方麵的需求;③從(cong) 地方發展社區營造的動力，以改變個(ge) 人力量的不足;④通過尋找城市中心地域空間調整的方法，尋找解決(jue) 城市經營功能與(yu) 生活功能之間的矛盾的策略;⑤以同時保存公園綠地、文化遺產(chan) 和實現大規模住宅供給的再開發方式，提高居住環境質量，增大城市價(jia) 值和資產(chan) 。從(cong) 這些理念中可以看到，解決(jue) 中心城區問題的對策，不能局限於(yu) 單純的商業(ye) 再開發，而應注重"城市中心居住"價(jia) 值。這種居民參與(yu) 的方案討論過程，也改變了許多規劃師的工作立場。參與(yu) 三輪田"社區營造"運動的規劃師，改變了過去從(cong) 縱向的角度自上而下地觀察城市和製定規劃的方法，變為(wei) 積極參與(yu) 實地調查，由下至上關(guan) 注居民意向。也正是如此，這種居民參與(yu) 下形成的總體(ti) 規劃的基本方向，也使原本三輪田主張的"商業(ye) 再開發規劃"逐步轉向"中心城區居住再開發規劃"。

　　此後，盡管因經濟高速增長時代的終結等原因，這項最早出現的"社區營造"運動其組織和具體(ti) 設想並未得以實現，基於(yu) 居民和法人自下而上型城市規劃方式乃至社會(hui) 運動也並未展現出具體(ti) 成果，但是，由此開始，在城市再開發方麵所形成的觀念是，再開發規劃的中心不是開發商而是市民組織，再開發規劃的目的在於(yu) 地域社會(hui) 的活力和發展，由此形成的必然結果便是居民或市民參與(yu) 。此後在日本各地，以此為(wei) 基本要素展現出的"社區營造"社會(hui) 運動，則顯示出更為(wei) 豐(feng) 富多彩的內(nei) 涵和成果。例如，表現為(wei) 市民主體(ti) 性的神戶市丸山地區的"社區營造"運動和最長時間的神戶真野地區的"社區營造"運動(廣原盛明，2002:37-45，52-65)等等。如今，隻要在互聯網上隻要輸入"社區營造"這一關(guan) 鍵詞，就可檢索到海量的學術成果和媒體(ti) 報道。與(yu) "城市規劃"的法律概念相對照，這些運動的特征集中表現為(wei) ：①空間地域範圍比較確定，通常是指居民日常生活所及範圍之內(nei) 的聚居地、地區單位之內(nei) 。②內(nei) 容方麵，大量涉及到地域公共性事項，較之法律的明確更為(wei) 廣泛。③具體(ti) 內(nei) 容表現的是居民為(wei) 主體(ti) 的活動，即使在官方主導的活動方麵，居民通常也積極地以一定的形式深度參與(yu) 其中。

　　(二)"社區營造"概念的結構特征

　　上述部分提到，"社區營造"概念是針對當時 "城市規劃"體(ti) 製所提出的，即在針對國家主導、官僚主導的官本位城市規劃而興(xing) 起的居民或市民的對抗運動之中產(chan) 生的概念，因此，"社區營造"概念自始就具有作為(wei) "城市規劃"對抗概念的屬性。

　　從(cong) 構詞方式上看，"社區營造"的概念中，"社區"對應的是"城市"，"營造"對應的是"規劃"。概念的提出者之所以用"社區"對抗"城市"，與(yu) 城市規劃中究竟應該將重點放在何處的基本問題息息相關(guan) 。在城市規劃方麵，至此為(wei) 止，日本的城市規劃的中心一直是以城市基礎設施建設作為(wei) 硬件的公共設施。城市的基礎設施構成了城市的骨架，這也就決(jue) 定了城市規劃是將城市整體(ti) 作為(wei) 觀察的著眼點，從(cong) 而也就欠缺了對於(yu) 建設和改善一個(ge) 個(ge) 具體(ti) 的居住小區的關(guan) 注，或者即使關(guan) 注但在順序中也處於(yu) 細枝末節的後位。

　　但是，"社區營造"運動的人們(men) 指出，城市中重要的並非隻有作為(wei) 硬件的公共設施，更為(wei) 重要的應該是居於(yu) 軟件地位的內(nei) 容。這就是屬於(yu) 由城市的每一個(ge) 具體(ti) 的居民所形成的"地域社會(hui) "和"共同體(ti) "。活生生地居住於(yu) 其中的每一個(ge) 居民的生活，以及由此構成的人際關(guan) 係和地域社會(hui) 才是城市的本質性的內(nei) 容。因此，這些主張認為(wei) 城市，是應該以由內(nei) 容為(wei) 本位而構成，而此內(nei) 容，恰恰不是由公共設施建構的"城市"，而是由內(nei) 容支撐的"社區"。

　　與(yu) 此相同，針對"規劃"所形成的對置性概念是"營造"。"營造"這一對置性概念的出現，與(yu) 城市規劃的主體(ti) 究竟應該是誰這個(ge) 本質性問題緊密相關(guan) 。如上所述，日本的城市規劃基本上表現為(wei) 自上而下的縱向體(ti) 係，其主體(ti) 是居於(yu) 上位的官僚機關(guan) 。曆史上一直是由國家或中央政府掌握著規劃的大權。盡管現在規劃的權限正逐步少量地下放至地方公共團體(ti) 的市村町，但在主幹權限方麵基本維持著原狀，城市規劃依然是由國家主導，即還是由官僚掌握著規劃的主導大權。因此，"規劃"所表現出的是一種徹頭徹尾貫穿著官僚支配意味的概念。

　　由此，與(yu) 此相對的"營造"概念，則表現了地方公共團體(ti) 以及居住於(yu) 其中的居民通過自我決(jue) 定的方式，決(jue) 定自身所處社區的應有狀態和製造方式。這是與(yu) 城市規劃中的"規劃"最為(wei) 根本的差異所在。"社區營造"的主張認為(wei) ，社區原本就不應該是從(cong) 國家的層麵接受規劃或者指導，也非在缺乏公眾(zhong) 參與(yu) 環境中僅(jin) 地方公共團體(ti) 就能夠作出的規劃，而是應該由地方公共團體(ti) 和居民一同協力，親(qin) 手製造和經營而成。"社區營造"主張強調，這才是所謂城市規劃應有的本意。

　　在"社區營造"社會(hui) 運動的作用下，"社區營造"概念在社會(hui) 中影響力的不斷擴大，其成果並且在相當大的程度上也影響了國家的意識。尤其是在官方主導的城市規劃原有的施行路徑受阻的情況下，政府以及官僚也開始有意識地使用和推行"社區營造"概念，利用該概念在表現方式上的柔軟性，將原有的一些製度內(nei) 容也納入其使用方式之中，製造出兩(liang) 者屬於(yu) 同類概念的現象。例如，原建設省編訂的《建設白皮書(shu) 》和國土交通省編訂的《國土交通白皮書(shu) 》中，也開始濫用"社區營造"的詞匯，不僅(jin) 如此，在後來還有意識地製造和使用"國土營造""道路營造"和"社區營造"等概念來替代原本的國土開發、高速道路建設和城市開發的概念。在小泉內(nei) 閣時代，甚至出現了政府在"全球化時代的社區營造"的題目之下，推行的卻是大城市中心部，尤其是東(dong) 京都中心部商務區(CBD)的再開發和城市更新項目。這些做法，一方麵國家和政府在立法等活動時，通過接受這一概念的表述而同時也一定程度上接受了其對製度建設的要求，如後述部分提到的現今法律製度中對地方主體(ti) 和市民或居民參與(yu) 的吸收，但另一方麵，無疑在一定程度上導致了當前"社區營造"概念的複雜化、空洞化和模糊化。

　　但無論如何，在認識"社區營造"概念時，無論是了解與(yu) 此相關(guan) 的社會(hui) 運動，還是此後受其影響發展而來的法律製度，其所具有的最基本的要素都在於(yu) "公眾(zhong) 參與(yu) (居民參與(yu) )""居民主體(ti) "。有學者對此總結道(田村明，1987:121-122)：

　　"社區"具有市民或居民共有的屬性，意味著其屬於(yu) 可以充分地共同使用的場所的總稱。"社區營造"便意味著市民或居民在共同的場合從(cong) 事共同的營造活動。這裏所謂的共同的場合是指共同的空間、共同的設施、共同的係統、共同的服務、共同的活動和共同的文化的總稱。製作和運行該共同的場合便是"社區營造"的目標，其活動需要這樣的基本理念：①整體(ti) 的理念：社區不是零碎狀的存在，而是一個(ge) 整體(ti) 。②係統的理念：社區是由複雜要素相互有機結合組成的關(guan) 係。③共有環境的理念：社區是市民或居民共有的空間和環境。④市民共用、共有的理念：社區的存在目的不是為(wei) 了特定個(ge) 人，而是為(wei) 了全體(ti) 市民或居民能夠使用社區，為(wei) 了公共利益。⑤市民共存共生的理念：社區是相互間擁有矛盾，但相互間承認差異的多數人的生活場合。⑥市民協作和共擔責任的理念：社區並非隻有一個(ge) 人的力量，而是通過市民或居民的共同作業(ye) 共擔責任的方式予以建設的場合。⑦市民共感和共愛的理念：社區是市民或居民具有共同的驕傲和愛情的場合。⑧相互交流的理念：社區不僅(jin) 是市民或居民相互之間，更是與(yu) 其他的人包括外國人進行交流的場合。⑨內(nei) 發性的理念：社區並非因外在的強製力，而是市民或居民、公共團體(ti) 基於(yu) 自發的設想和行動，自身為(wei) 主力製造的場合。而這些基本理念的基礎在於(yu) 六個(ge) 方麵的基本思想。這就是：①人類環境的思想。②市民或居民自治的思想。③綜合性主體(ti) 的思想。④地域個(ge) 性確立的思想。⑤持續創造性的思想。⑥實踐的思想。

　　三、"社區營造"概念對法律製度的影響

　　上述的"社區營造"社會(hui) 運動最終也影響了"城市規劃"法律製度原本的內(nei) 在結構。在土地利用、空間利用、基礎設施建設和管理、街道和景觀以及居住環境等方麵的維護和形成等領域中，如今多少能夠看到 "社區營造"要素已經在一定程度上被吸收，並成為(wei) 新的製度內(nei) 容(生田長人，2010：239-240)。

　　(一)地方公共團體(ti) 的層麵

　　最早受到"社區營造"影響的是地方公共團體(ti) 4層麵的法律製度。

　　如上所述，在大規模的土地開發活動的初期，國家層麵的法律法規製度中並沒有可以適用於(yu) 市民或居民參與(yu) 到城市土地的開發活動中去的具體(ti) 製度，因而相應地域特有的需求則基本無法獲得製度上的支持，或者尋找到問題解決(jue) 途徑。與(yu) 此同時，對於(yu) 地方的市民或居民而言，即使他們(men) 擁有了參與(yu) 地方事務乃至主體(ti) 的理念，但由於(yu) 經驗不夠或能力不足等原因，即使參與(yu) 了也難以取得實際的效果。因此，改變由上至下城市規劃製度，以實現"社區營造"第一步的，首先表現為(wei) 地方公共團體(ti) 的行動，而非市民或居民的直接行動。最初，地方公共團體(ti) 以市民或居民代行者的身份，以行政指導的方式創設了一係列"法令之外的手段"5。這些手段是通過設置與(yu) 開發商合作的途徑，在事實上達到規範相關(guan) 開發活動中各方關(guan) 係的目的。這些"法令之外的手段"中最為(wei) 典型的是"指導綱要行政"的方式。此後，隨著製度建設的深入，地方公共團體(ti) 進而通過地方性立法，以製定條例的方式建立起正式的"社區營造"法律製度。

　　1.作為(wei) "法令之外的手段"的指導綱要

　　指導綱要的行政形式出現於(yu) 20世紀70年代，最初是地方公共團體(ti) 希望以合作的方式，向從(cong) 事住宅地開發的開發商表達當地的地方性意向，建議其接受這些意向。這類意向並不具有法律上的效力，是地方公共團體(ti) 的市町村采用的一種具有"自衛"屬性的行政活動方式。因為(wei) 在日本的法律體(ti) 係中，國家法律的效力絕對優(you) 先於(yu) 地方性法規，而能夠在地方性法規即以條例的方式對開發行為(wei) 行使控製權的，隻有都道府縣，而市村町則基本上不擁有相應的權限，這也就導致相應的市村町這樣的地方公共團體(ti) 采用不具有權力屬性的行政指導的方式。

　　概括而言，指導綱要中地方公共團體(ti) 會(hui) 對相應開發商會(hui) 設置如下的內(nei) 容：①地方共同團體(ti) 與(yu) 之達成事前協議--協議條款;②要求與(yu) 周邊居民進行事前溝通--同意條款;③要求建設高於(yu) 法定標準的公共設施(如道路寬幅、確保公園綠地等等)--負擔條款;④分擔因開發所發生的必要費用--負擔條款(如教育設施建設費等);⑤不答應要求時的措施--製裁條款。

　　從(cong) 指導綱要的這些內(nei) 容中可看到，第②項則提出了需要對應居民在"社區營造"方麵的需求，進行事前溝通的事項。對於(yu) 針對開發活動基本上不擁有法定規製權的市村町地方公共團體(ti) 而言，采用這種控製方法，是市村町站在地方總體(ti) 利益代表的地位所能夠作出的最大選擇。其所依靠的，不是法律的強製力，而是利用了開發商以及相關(guan) 的項目建設者的心態。開發商等人會(hui) 害怕將來與(yu) 地方公共團體(ti) 或者當地居民相處時，可能受到不利對待或者難以建立和維持良好關(guan) 係。可見，指導綱要依靠的不是法律製度，而是事實上的強製力。這些事實上的強製力表現為(wei) ，如開發商等人不服從(cong) 綱要指導，那麽(me) ，地方公共團體(ti) 會(hui) 隨之采用公布其姓名、拒絕提供自來水以及不允許使用下水道等方式，作出事實上的懲罰。

　　這裏，從(cong) 指導綱要所涉及的關(guan) 係來看，"社區營造"原本應該體(ti) 現的市民或居民的主體(ti) 性，在其中並沒有得到實現。在市民或居民、地方共同團體(ti) 和開發商等建設從(cong) 事者三者關(guan) 係之間，實際上的利益調整是發生在後二者之間。如上麵所指出的那樣，指導綱要實際上是由地方共同團體(ti) 代行了市民或居民的主體(ti) 地位。

　　當然，就法律製度層麵而言，由於(yu) 指導綱要雖然具有的事實上的強製力但欠缺法律製度體(ti) 係之內(nei) 的根據，因此，這種現象本身會(hui) 實質性地導致發生法治主義(yi) 空洞化的危險。為(wei) 了在製度上消除這種後果，日本最高法院的相關(guan) 判例6以及1994年的《行政程序法》(室井力，芝池義(yi) 一，浜川清，2009:217-251)對行政指導設定了當事人自願服從(cong) 的規定。

　　2."社區營造"條例

　　在地方公共團體(ti) 能夠行使立法權的範圍之內(nei) ，自20世紀70年代開始出現被稱之為(wei) "社區營造條例"的地方性法規。出於(yu) 應對諸如在建成區建設高層公寓而引發居住環境糾紛等問題的需要，自20世紀80年代後期起，一些較為(wei) 發達的地方公共團體(ti) 為(wei) 了實現當地自身特有的建設目標，開始在條例中設置超越了國家法律設置的範圍或強度的環境規製義(yi) 務，由此形成了與(yu) 此前的地方性法規在內(nei) 容上不同的"社區營造條例"。

　　在此之前，社會(hui) 反對運動的起因往往在於(yu) 不滿業(ye) 已發布的具體(ti) 建築規劃或開發規劃，即這些城市規劃發布生效在先，在編製程序中，當地市民或居民基本無法依靠法定製度獲得事前的參與(yu) 機會(hui) 。隨著這裏社會(hui) 運動事件的增多，相應的地方立法者開始形成了兩(liang) 個(ge) 重要的認識。其一，在具體(ti) 且合法的建築規劃或開發規劃編製完成之前，必須就該地區範圍之內(nei) 將來土地利用的具體(ti) 設想形成共識;其二，更進一步而言，還需要在此基礎上設置就此土地利用設想達成共識的過程性製度。總之，在具體(ti) 的規劃編製完成之前的階段，就必須事前製作出能夠反映當地市民或居民意向的基準或規劃。這些基準或規劃通過參與(yu) 到相應規劃的編製過程中，與(yu) 土地開發者和地方共同團體(ti) 一同解決(jue) 相關(guan) 的城市發展問題。

　　無疑，具有上述特征的"社區營造條例"改變了指導綱要隻能規範行使行政權的地方公共團體(ti) 和民間開發商之間的關(guan) 係，進而在法律製度中將作為(wei) 第三者的市民或居民也作為(wei) 當事人，納入法律關(guan) 係之中，由此原本隻有地方公共團體(ti) 與(yu) 開發商的兩(liang) 者關(guan) 係變成了三者關(guan) 係。

　　從(cong) 至今為(wei) 止"社區營造條例"的施行情況看，其在應對多樣化的地域性需求方麵，各地創造出了各種各樣極其豐(feng) 富的內(nei) 容7， 其中集中體(ti) 現出如下的傾(qing) 向性(生田長人，2010:253-254)：①以市村町全域為(wei) 對象，通過發布"社區營造基本方針(宣言)"的方式，明確是市村町"社區營造"的內(nei) 容;②每個(ge) 地區都建立"社區營造"協議會(hui) ，以此表達地區的意向;③針對當地的課題，行政機關(guan) 與(yu) 地方市民或居民建立協作關(guan) 係;④明確表示出市村町各個(ge) 地區中土地利用的基本方針;⑤為(wei) 實現城市景觀和綠化等特別目的而設置的製度。

　　"社區營造條例"的這些特征都反映出，這些條例的主要目的在於(yu) 解決(jue) 當地所直接麵對的各種問題，在地方的範圍之內(nei) ，明確行政機關(guan) 與(yu) 市民或居民共同行動的目標、路徑和製度安排。而在實施具有上述傾(qing) 向性特征的"社區營造條例"過程中，這些條例同時還取得了原本立法目的之外的效果。這些其他方麵的效果主要有：①行政、居民和開發商能夠共同擁有所在城市地區的未來，並就如何實現目標方麵相互取得理解;②通過規劃編製過程，提高地方公共團體(ti) 的政策形成能力，通過規劃實現利益調整過程，增強地方公共團體(ti) 實質性的行政能力;③提高了市民的政策知識以及對行政的理解能力，發揮出了針對現實的地方性課題的學習(xi) 裝置作用。

　　在上述"社區營造條例"發展的過程中，有一個(ge) 重要的時間點尤其值得關(guan) 注。1980年日本《城市規劃法》經修改後，其中增設了"地區規劃"製度。地方公共團體(ti) 則充分運用了該項國家法律中的製度，實際性地推動了"社區營造"的發展。這是因為(wei) ，在編製"地區規劃"，製作市村町方案的階段，必須經過收集相關(guan) 利害關(guan) 係人意見這一法定程序，而收集方法即相應的程序製度，被《城市規劃法》規定為(wei) 由地方公共團體(ti) 的條例來設置。與(yu) 此同時，由於(yu) 該法律並沒有賦予"地方規劃"本身強製力，為(wei) 了實現"地方規劃"的內(nei) 容以推動凝結著居民意誌實現"社區營造"的目的，相應的地方公共團體(ti) 則立法製定"地區規劃程序條例"，在其中設置相關(guan) 的程序以達到相應目的。這些內(nei) 容有：①對推進"社區營造"組織的認定程序;②相應的支持措施;③確認"社區營造"組織具有"社區營造"規劃提案權的程序。這樣，作為(wei) 地方立法的"社區營造條例"與(yu) 作為(wei) 國家法律的《城市規劃法》之間便建立起了一個(ge) 接點。

　　在上述製度的基礎上，這些製度隨後有了進一步的發展。1992年《城市規劃法》修改時，增加了一項重要的內(nei) 容，即規定地方的土地權利人有權要求市村町這些地方公共團體(ti) 編製地區建設規劃，從(cong) 而實質性地建立了地方實現自身意願的製度。

　　(二)國家的層麵

　　1.地區規劃製度

　　上述部分提到了"地區規劃"製度，這項製度是日本《城市規劃法》和《建築基準法》在1980年修改時，參照聯邦德國的詳細規劃B規劃製度，新增設的規劃製度8，從(cong) 而在國家層麵的法律製度之中，建立起了實現"社區營造"社會(hui) 需求的重要手段。

　　與(yu) 過去《城市規劃法》不同的是，"地區規劃"所涉及到的地域範圍，是與(yu) 市民或居民生活領域更為(wei) 貼近的小規模街區單位。在此小單位的地域範圍之內(nei) ，"地區規劃"製度通過建立能夠反映相關(guan) 居民意向的製度，規製土地利用和建築，以保持和形成良好的居住和景觀環境。這些都改變了以往城市規劃法律製度著眼點的特性。此後，"地區規劃"製度在適用方麵不僅(jin) 越出了地域"社區營造"的範圍，還被作為(wei) 實現土地有效使用的規製放鬆方式使用。

　　值得注意的是，體(ti) 現出"社區營造"理念的，主要在相應的編製程序部分。

　　在國家層麵的法律體(ti) 係中，《城市規劃法》除了規定有城市規劃的一般編製程序之外，該法律第十五條第二款還規定在方案的製作階段，依據作為(wei) 地方性法規的"地區規劃程序條例"規定，市村町製作規劃方案之前，必須先征求與(yu) 此方案相關(guan) 區域之內(nei) 土地所有權人等一定的利害相關(guan) 人意見。這是一項義(yi) 務性規定。之所以作出這樣的規定，其原因在於(yu) 方案內(nei) 容將對區域之內(nei) 的土地所有權人等利害關(guan) 係人產(chan) 生具體(ti) 的權利限製和負擔，所以必須對規劃編製者設置這樣的征求意見義(yi) 務。這項新的製度設置相當大地推動了居民參與(yu) 的進展 。9

　　征求意見采用市村町召開公聽會(hui) 的方式，便於(yu) 該地區的土地所有權人等居民反映意見，並以此製作地區規劃的方案。盡管《城市規劃法》規定，提出地區規劃方案應具備內(nei) 容事項的方法和提出意見的方法，且應依據地方公共團體(ti) 的條例規定進行，但是，在實際的施行中，很多地方則表現得更為(wei) 積極。在法定的編製程序之前，這些地方公共團體(ti) 會(hui) 製訂先於(yu) 方案的初步方案，並通過居民說明會(hui) 或學習(xi) 會(hui) 以及居民意向調查等方法，尋求居民間的意見統一。

　　在意見征集過程中，市村町在"地區規劃程序條例"之中有權就居民以及相關(guan) 利害關(guan) 係人所希望達成的地區規劃內(nei) 容事項，規定具體(ti) 的提出方法。而且，這項提出意見的規定，其適用對象或者說有權提出意見的人，已經不僅(jin) 僅(jin) 限於(yu) 利害關(guan) 係人，還廣泛涉及一般居民，相應居民也同樣擁有此項權利。

　　從(cong) 上述關(guan) 於(yu) "地區規劃"的內(nei) 容中可知，征集意見的法定程序是由"地區規劃程序條例"所設置，這是《城市規劃法》對市村町設置的義(yi) 務。當市村町在編製"地區規劃"時，必須製定條例，並以此方式規定上述必要的程序。歸納而言，目前典型的"地區規劃程序"主要設置了這樣的內(nei) 容：①目的;②地區規劃初步方案的展示方法，尤其是必須以公告等方法展示的內(nei) 容以及展示的場所等規定;③舉(ju) 辦說明會(hui) 等事項;④針對地區規劃初步方案提出意見的方法，以及規定利害關(guan) 係人提出意見書(shu) 的期限;⑤有關(guan) 地區規劃的申請方法，尤其是對居民和利害關(guan) 係人申請編製規劃的方法和要件方麵的規定;⑥針對申請的措施，尤其是市長在收到申請之後應該采取的措施;⑦委任，以及需要根據其他規定另行設置的必要事項。

　　從(cong) 上述內(nei) 容可見，"地區規劃"製度彌補了城市規劃決(jue) 定中居民參與(yu) 的欠缺，同時，其製度化了的程序還超越了一般情況下城市規劃中的居民參與(yu) 程度(長穀川貴陽史，2005：43)。

　　2."社區營造"三法

　　1998年，日本國會(hui) 頒布三部法律，一是頒布《中心城區活性化法》以替代不符合WTO規範的《大型零售店法》;二是修改了《城市規劃法》;三是頒布《大規模零售店選址法》。這三項法律內(nei) 容廣泛複雜，但有意思的是被統稱為(wei) "社區營造"三法。

　　如果與(yu) "社區營造"的理念關(guan) 聯起來看，這三部法律的重點在於(yu) 程序方麵。其一，這三部法律在規範的對象範圍方麵，都不隻是將城市的整體(ti) 作為(wei) 對象，而是以與(yu) 居民生活緊密聯係的地域為(wei) 單位設置"社區營造"方麵的製度，其將規範對象直接針對了"社區"。尤其，以"街區"這一最小單位的社區作為(wei) 起點來營造市民或居民生活和活動的場所時，這樣的製度設計能夠使市民或居民組織成為(wei) "社區營造"中的重要角色(小林重敬，1994:27)。

　　其二，在上述小單位的社區定位基礎上，"社區營造"中的"營造"程序具有突出的意義(yi) ，其核心內(nei) 容在於(yu) 規劃並不是由政府單獨決(jue) 定作出，而是由數個(ge) 主體(ti) 通過協議推進的方式完成。例如，《中心城區活性化法》規定，在市村町的中心城區活性化措施的決(jue) 策機製方麵，從(cong) 過去的商業(ye) 相關(guan) 者為(wei) 中心的活性化體(ti) 製變革為(wei) 多元主體(ti) 共同參與(yu) 的體(ti) 製，成立包含增強城市功能推進主體(ti) (如中心城區建設推進機構、"社區營造"公司等)在內(nei) 的"中心城區活性化協議會(hui) "。這種限定在一定範圍地區之內(nei) 進行相關(guan) 利害關(guan) 係人之間的利益調整的法律製度，便於(yu) 地區居民通過協商形成組織的方式進行活動，因此，"重要的是程序，規劃及其表現形式隻是程序的結果而已"(久保光宏，2005:24)。由此，這三部法律所建立的城市規劃製度，表現出的一個(ge) 重要的特點，便是走向程序重視型的"社區營造"(碓井光明，2014:324-325)。

　　以上部分是關(guan) 於(yu) 日本"社區營造"概念從(cong) 社會(hui) 運動口號變為(wei) 法律製度內(nei) 容的簡介，內(nei) 容僅(jin) 僅(jin) 停留在靜態描述的範圍之內(nei) 。至於(yu) 這個(ge) 概念是在怎樣的國際和本國社會(hui) 背景的作用之下才發生變化，原有的"國家高權"的城市規劃體(ti) 製是因什麽(me) 原因，在怎樣的機製作用下接受"社區營造"的影響，出現自下而上形成和表達市民或居民意見的製度結構性變化的，這一係列問題，尚待進一步展開研究。但無論如何，就文中內(nei) 容所觸及的理論問題看，城市規劃製度中涉及到的"公"與(yu) "私"的定義(yi) 正發生這變化。如果原本的城市規劃是依靠國家強製力以保障和實現"國家公共性"，

　　那麽(me) ，"社區營造"意味著國家已非"公共性"的獨占者，自下而上展現出來的"市民公共性"已經客觀存在且不可忽視 。10

　　注釋:

　　本文為(wei) 國家社科基金重點項目"城鎮土地和空間規劃的法治保障"(16AZD022)部分成果的初稿。

　　1まちづくり一詞最早被譯為(wei) "社區營造"的中譯者為(wei) 時任台灣科技大學建築係副教授的王惠君。見西村幸夫著、王惠君譯：《故鄉(xiang) 魅力俱樂(le) 部--日本十七個(ge) 社區營造故事》遠流出版事業(ye) 股份有限公司1997年第13-14頁(譯者序)。此後該書(shu) 出版大陸版，見西村幸夫著、王惠君譯：《再造魅力故鄉(xiang) --日本傳(chuan) 統街區重生故事》清華大學出版社2007年第12-13頁(譯者序)。

　　2 該《城市規劃法》頒布之前，1888年天皇敕令發布《東(dong) 京市區改造條例》。盡管該條例適用於(yu) 東(dong) 京地區，但其目的在於(yu) 使帝都建設與(yu) 國家的利害相一致，因此，其屬性與(yu) 地方無關(guan) 。見高木鉦作《都市計畫法(法體(ti) 製再編期)》，載《日本近代法発達史》勁草書(shu) 房1960年第133頁。

　　3 同期的第二位是東(dong) 京都，占48%;第三位是大阪市，占40%;第四位是橫濱市，占18%。見広原盛明：《まちづくりの歴史とパラダイム転換》，載白石克孝他編《現代のまちづくりと地域社會(hui) の変革》學芸出版社2002年第28頁。

　　4 根據《日本國憲法》和《地方自治法》的規定，"地方公共團體(ti) "一般情況下是指日本國家之內(nei) 的"都道府縣"(如東(dong) 京都，大阪府，北海道)和"市町村"(如大阪市)。這類又被稱為(wei) "普通地方公共團體(ti) "，相對於(yu) 此，《地方自治法》上還有進一步的"特別地方公共團體(ti) "的設置，即"特別區""地方共同團體(ti) 的組合"和"財產(chan) 區"。對於(yu) 前者，就一般的理解而言，可以將"普通地方公共團體(ti) "看作如同我國的地方政府那樣的組織及其所管轄的居民。

　　5 日語"法令"是指國會(hui) 製定的法律與(yu) 國家行政機關(guan) 表現為(wei) 命令形式的行政立法的合稱，後者具體(ti) 是指內(nei) 閣的政令、總理府的府令及其各省的省令。總之"法令"所指的是國家層麵上的法製度，相當於(yu) 我國的法律和行政法規以及部門規章，但我國沒有與(yu) 此對應的合稱名稱。由於(yu) 如直譯應該是"法律行政法規規章之外的手段"，過於(yu) 囉嗦，所以這裏保留了"法令"概念。

　　6典型判例為(wei) 日本最高法院1985年7月16日判決(jue) ，載《民事判例集》39巻5號第989頁。

　　7 這方麵有大量的文獻，例如小林重敬編：《地方分権時代のまちづくり條例》學芸出版社1999年，小林重敬編：《條例による総合的まちづくり》學芸出版社2002年。

　　8 就"地區規劃"的功能而言，相當於(yu) 我國《城鄉(xiang) 規劃法》中的"控製性詳細規劃"。見《都市計畫法》第十五條之五。根據此條款建立的是後稱為(wei) "基本型地區規劃"，因為(wei) 此後在此基礎上產(chan) 生並建立了各種相關(guan) 類型的"地區規劃"，但本文的介紹僅(jin) 限於(yu) 基本型範圍之內(nei) 。

　　9 五十嵐敬喜：《町づくり條例論―地區計畫製度と神戸市條例―》，載《都市問題研究》第378號第108頁。但是，由於(yu) 利害關(guan) 係人中沒有包括相應地區的房屋租賃人，因此此方麵的規定也被批評為(wei) 地權人中心主義(yi) 。

　　10有觀點認為(wei) ，城市規劃之所以能夠成立，其根據在於(yu) "公"對於(yu) "私"的優(you) 先性，但對於(yu) 什麽(me) 是"公"的問題，除了依靠國家強製力的"國家公共性"之外，同時也必須認識到"市民公共性"及其內(nei) 容構成。見広渡清吾：《総論--都市法の論理と歴史的発展》，載原田純孝他編：《現代の都市法》，東(dong) 京大學出版會(hui) 1993年第52頁。

　　參考文獻：

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　　[3]碓井光明，2014，《都市行政法精義(yi) Ⅱ》，東(dong) 京：信山社。

　　[4]広原盛明，2002，《まちづくりの歴史とパラダイム転換》，白石克孝他編，《現代のまちづくりと地域社會(hui) の変革》，京都：學芸出版社。

　　[5]久保光宏，2005，《まちづくり協議會(hui) とまちづくり提案》，京都：學芸出版社。

　　[6]生田長人，2010，《都市法入門講義(yi) 》，東(dong) 京：信山社。

　　[7]田村明，1987，《まちづくりの発想》，東(dong) 京：岩波書(shu) 店。

　　[8]小林重敬，1994，《協議型まちづくり》，京都：學芸出版社。

　　作者簡介：朱芒，上海交通大學凱原法學院教授，法學博士

　　文章來源：陳映芳主編：《城市治理研究(第二卷)：城市更新中的文化認同與(yu) 社會(hui) 參與(yu) 》，上海交通大學出版社2017年版，第108-122頁。