一、研究問題與(yu) 分析框架

　　隨著我國轉變政府職能、建設服務型政府的行政體(ti) 製改革的不斷深入, 行政審批製度改革成為(wei) 當前政府改革主要的突破口和著力點。自2001年以來, 中央政府不斷簡政放權, 國務院先後七次取消和調整行政審批項目。在中央的推動下, 地方積極探索, 不斷創新, 形成了不少各具特色的改革經驗和模式。

　　行政審批製度改革的實踐引起了學界的高度關(guan) 注, 成為(wei) 公共管理研究中的熱點主題。總體(ti) 而言, 相關(guan) 研究主要集中在5個(ge) 方麵: (1) 行政審批改革的過程、趨勢與(yu) 動力機製 (呂普生, 2007;竺乾威, 2015;冉昊, 2015) 。行政審批改革被視為(wei) 外生的經濟製度變革 (席濤, 2014;沈克勤, 2003) 與(yu) 政府內(nei) 生的自我調適 (寇炳燦、孔祥敬, 2002) 促發的結果, 遵循從(cong) 碎片化政府走向整體(ti) 性政府的發展邏輯 (駱梅英, 2013) ;不少學者強調行政審批改革的不同階段有不同的改革重點 (張康之, 2003) , 針對不同類型的行政審批應當采取不同改革方案 (薑曉萍、吳軍(jun) 飛, 2003;陳天祥、李倩婷, 2015;王克穩, 2015) 。 (2) 行政審批改革的問題、困境與(yu) 出路 (郭曉光, 2014a;艾琳、王剛, 2014;朱新力、石肖雪, 2013;張定安, 2012;應鬆年, 2012;陳天祥等, 2012) 。很多學者從(cong) 不同學科背景出發, 分析改革過程中存在的問題與(yu) 困境並提出相應的政策建議。例如, 有學者從(cong) 政治學和公共行政理論的角度剖析運動式改革所造成的形式化痼疾 (徐湘林, 2002;沈巋, 2014) ;有學者從(cong) 行政法學角度分析行政審批與(yu) 行政許可之間的關(guan) 係, 研究相對集中審批的法理依據與(yu) 製約, 探討改革突破與(yu) 依法治國之間可能存在的緊張關(guan) 係等 (王克穩, 2014;徐繼敏, 2011;王太高, 2016) 。 (3)關(guan) 於(yu) 行政審批改革的具體(ti) 流程、環節、領域的經驗總結和討論, 集中於(yu) 商事登記 (艾琳、王剛, 2014) 、並聯審批與(yu) 告知承諾 (李孝猛, 2007) 、標準化與(yu) 流程再造 (薑曉萍, 2006;黃小勇, 2012;唐明良, 2013) 、權力清單 (羅亞(ya) 蒼, 2014;王克穩, 2017) 等問題。 (4) 行政審批改革模式及其特征, 相關(guan) 研究主要圍繞著政務中心模式 (艾琳等, 2013;陳時興(xing) , 2006) 和行政審批局模式 (賈義(yi) 猛, 2015;宋林霖, 2016;艾琳、王剛, 2017) 。對政務中心和行政審批兩(liang) 種模式的特征及其關(guan) 係的討論大致形成兩(liang) 種觀點。一種觀點認為(wei) 政務中心與(yu) 行政審批局兩(liang) 種模式是前後相繼的關(guan) 係, 政務中心機構小、職能弱, 小馬拉不了大車, 而行政審批局則最大限度集中了政府部門的審批職能, 從(cong) 虛體(ti) 審批平台變為(wei) 實體(ti) 審批部門, 有利於(yu) 克服審批流程複雜帶來的種種難題, 也可避免對事項精簡策略的過度依賴 (艾琳、王剛, 2016;黃小勇等, 2011;艾琳、王剛, 2017) , 是推進和深化行政審批改革的“必選項” (宋林霖, 2016) 。另一種觀點則質疑行政審批局的合法性和有效性, 認為(wei) 審批局模式高度集權有悖於(yu) 簡政放權的總體(ti) 改革目標 (徐繼敏, 2011;朱新力、黃玉寅, 2013);審批權力集中的效果受到條塊體(ti) 製限製, 尤其是由於(yu) 行政審批局沒有職責同構的對應上級部門, 協調成本過高, 並且因存在與(yu) 原審批部門之間的橫向分權, 會(hui) 造成審批權力的進一步碎片化 (郭曉光, 2014b;王太高, 2016;徐繼敏, 2011)。 (5) 運用理論框架解釋行政審批改革過程, 尤其是有學者運用政策創新擴散的理論解釋行政審批製度改革的擴散過程(卓越、陳誠, 2015;Zhu&Zhang, 2016) 。

　　盡管現有研究對行政審批製度改革的過程、動力、困境、模式等方麵進行了較為(wei) 充分的探討, 但也存在局限: (1) 雖然對政務中心模式和行政審批局兩(liang) 種改革模式的特征和兩(liang) 者關(guan) 係進行了總結和比較, 但兩(liang) 種模式之間究竟是從(cong) 低到高的線性演進關(guan) 係, 還是各有優(you) 缺點和適用性的並行競爭(zheng) 關(guan) 係, 這一點有待在實證研究的基礎上予以考察; (2) 對不同地方政府選擇某一特定模式的主要影響因素和邏輯研究不足。不少研究有個(ge) 假設, 即模式特征的優(you) 劣決(jue) 定了模式選擇, 地方政府的模式選擇是遵循擇優(you) 原則的結果 (艾琳、王剛, 2016;宋林霖, 2016) 。然而, 如果不同模式之間並無絕對的高下之別, 那麽(me) 何種因素主導模式選擇?开云kaiyun官方模式選擇究竟是歸因於(yu) 不同審改模式特征及其差異, 還是其他重要的因素影響的結果?

　　實際上, 關(guan) 於(yu) 地方政府行為(wei) 邏輯和地方創新的研究對上述問題已有論及。不少研究指出改革模式選擇的差異不僅(jin) 取決(jue) 於(yu) 改革模式與(yu) 地方政策環境之間的匹配程度, 也取決(jue) 於(yu) 改革模式與(yu) 地方政府的競爭(zheng) 需求之間的匹配程度 (陳雪蓮、楊雪冬, 2009;譚海波、趙雪嬌, 2016) 。在我國特殊的政治和行政體(ti) 製下, 為(wei) 了爭(zheng) 取來自上級政府的政績肯定、財政支持和職位晉升, 下級地方政府之間存在強烈的創新競爭(zheng) 關(guan) 係 (劉錫田, 2003;周黎安, 2007;王劍鋒等, 2014) 。是否以及如何能夠推出具有示範和宣傳(chuan) 意義(yi) 的、有可能被上級政府吸納和推廣的創新經驗, 成為(wei) 地方政府選擇采納某種改革模式的重要決(jue) 定因素。還有研究進一步指出, 在沒有上級政府強製命令的情況下, 地方政府往往力爭(zheng) 第一個(ge) 使用某個(ge) 政策工具, 獲得率先創新帶來的政治收益, 而努力避免因效仿照搬而處於(yu) 落後地位 (Zhu, 2014) 。

　　基於(yu) 上述分析, 本文認為(wei) , 解釋地方政府的審改模式選擇差異, 不能僅(jin) 停留在對審改模式特征的比較上, 還應考察地方之間競爭(zheng) 如何影響模式選擇。為(wei) 了研究為(wei) 何地方政府在行政審批改革中選擇不同模式的內(nei) 在邏輯, 本文選取廣州市荔灣區 (下簡稱荔灣區) 和廣州市經濟技術開發區 (下簡稱開發區) 兩(liang) 個(ge) 地方行政審批改革實踐為(wei) 案例, 探討其采納不同改革模式的原因與(yu) 機製。選擇這兩(liang) 個(ge) 案例主要基於(yu) 兩(liang) 點考慮。首先, 兩(liang) 個(ge) 區的改革經驗具有一定的代表性。十八大以來, 荔灣區的“一窗式”政務服務創新和開發區終結“審批萬(wan) 裏圖”的行政審批局試點改革都獲得了國務院、中央編辦的高度肯定和推廣, 在全國範圍內(nei) 具有相當大的示範意義(yi) 和影響力。其次, 對同一個(ge) 城市的兩(liang) 個(ge) 市轄區選擇兩(liang) 條完全不同的改革路徑的實踐進行研究, 有助於(yu) 控製經濟、社會(hui) 等因素的影響, 更有利於(yu) 客觀比較兩(liang) 種審改模式的特征、關(guan) 聯和適用性, 分析地方政府模式選擇的內(nei) 在邏輯。

　　本文主要采取質性研究方法, 資料主要來源於(yu) 一手的訪談和相關(guan) 的二手資料。訪談資料主要來源於(yu) 本文作者2014年至2017年在廣東(dong) 相關(guan) 地市的實地調研, 訪談對象為(wei) 廣東(dong) 省各地數十位審改相關(guan) 部門官員。關(guan) 於(yu) 開發區的調研主要集中於(yu) 2014年9-12月, 調研小組到開發區編辦以及各職能局, 與(yu) 從(cong) 事審批的業(ye) 務骨幹進行了麵對麵的訪談和集中的焦點小組討論。關(guan) 於(yu) 荔灣區則主要是2016年1-2月對廣州市政務辦以及包括荔灣區在內(nei) 的四個(ge) 市轄區政務辦負責人的訪談。2017年4-5月, 基於(yu) 研究的需要, 又對開發區行政審批局、荔灣區政務辦的部分主管官員進行了追加訪談。此外, 筆者於(yu) 2015年3-5月先後訪談了廣州市、東(dong) 莞市、深圳市、深圳前海自貿區的改革辦與(yu) 編辦業(ye) 務官員, 相關(guan) 內(nei) 容也有利於(yu) 對行政改革模式的理解和分析。二手資料主要來自各級政府與(yu) 職能部門的公開文件和門戶網站信息, 以及部分非公開的政府部門內(nei) 部文件與(yu) 資料匯編。

　　二、開發區行政審批改革創新:“選擇性集中”的審批局模式

　　(一) 背景

　　作為(wei) 我國第一批國家級經濟技術開發區之一, 廣州開發區自1984年成立之初就定位為(wei) 經濟功能區。2005年起先後由蘿崗區 (2005—2015年) 、新黃埔區 (2015年起) 承擔開發區內(nei) 的民生社會(hui) 事務, 而開發區則側(ce) 重轄區經濟建設事務。反映在行政結構和職能上, 開發區管委會(hui) 下轄12個(ge) 部門大都和經濟領域相關(guan) , 全部2 777個(ge) 職權事項也是以服務企業(ye) 為(wei) 主。

　　2015年5月, 開發區被選作廣東(dong) 省“創新政府審批方式, 加強事中事後監管標準體(ti) 係建設”改革三個(ge) 試點單位之一。不同於(yu) 天津、銀川等多數行政審批局的全方位集中區內(nei) 行政審批權的改革辦法, 開發區采取了“選擇性集中”的途徑。經過多輪梳理和研討, 最終確立了聚焦企業(ye) 投資項目建設領域, 建立行政審批局進行全流程集中審批的改革戰略。行政審批局於(yu) 2015年9月成立, 2016年5月正式投入運行。

　　(二) 主要做法

　　第一, 以辦事鏈條全流程整合為(wei) 標準, 將企業(ye) 投資建設項目所涉及的所有審批權限劃轉集中到行政審批局。目前在工業(ye) 及倉(cang) 儲(chu) 投資建設項目試點先行, 集中了38個(ge) 審批事項, 覆蓋了從(cong) 立項、規劃建設到竣工驗收的各個(ge) 環節, 主要涉及發展改革和金融工作局、國土資源和規劃局、建設和環境保護局等三個(ge) 原主管單位。

　　第二, 整合原先互為(wei) 前置關(guan) 係的事項, 變部門間協調為(wei) 部門內(nei) 協調, 實現部分事項跨階段辦理。對於(yu) 基本同步的事項, 采取合並辦理。成立建設工程設計審查事務管理服務中心 (下簡稱審圖中心) , 統一協調跨部門的施工圖設計文件集中審查。對於(yu) 跨時段辦理的事項, 實行並聯辦理加信任審批, 允許要件的信任後補。

　　第三, 分離行政審批與(yu) 技術審查。把建設工程規劃許可等技術審查的部分, 以政府購買(mai) 服務的方式外包出去, 通過招投標委托專(zhuan) 業(ye) 設計院完成審評, 在此基礎上行政審批局進行程序審查。

　　第四, 免費為(wei) 企業(ye) 提供報批指引、技術核查、項目公示、專(zhuan) 家評審等多項服務。原先由企業(ye) 承擔的施工圖審查費用,也改由政府承擔。行政審批局的免費服務項目的預算經費從(cong) 2016年度的兩(liang) 類共157萬(wan) 元增至2017年度的七類共1 096萬(wan) 元,占預算總額的比例從(cong) 3%提高到至15%。

　　第五, 建立與(yu) 原審批部門之間的積極協作機製。一是針對審批結果、法律依據、後續監管等信息, 以企業(ye) 專(zhuan) 有社會(hui) 信用代碼為(wei) 連接點, 在行政審批局與(yu) 原審批部門、監管執法部門之間進行實時數據推送。二是針對複雜的、涉及麵廣的案件, 邀請原技術審批部門會(hui) 商解決(jue) 。

　　(三) 改革成效

　　開發區推行“選擇性集中”全流程審批模式, 激發了企業(ye) 投資建設的活力。開發區行政審批局成立以來, 共接待650家企業(ye) 的1 500多宗行政審批和技術審查案件, 立項投資總額約140億(yi) 元。審批效率大幅提高, 企業(ye) 投資建設項目從(cong) 立項到動工的審批時間從(cong) 110個(ge) 工作日縮短到最少30個(ge) 工作日, 申報材料也從(cong) 312項減少到184項。

　　三、荔灣區行政審批改革創新:“一窗式”審批的政務中心模式

　　(一) 背景

　　廣州開發區側(ce) 重工業(ye) 經濟職能, 荔灣區則以民生服務為(wei) 重心。荔灣區是人口密集型的核心老城區, 由原荔灣區和原芳村區於(yu) 2005年合並而成, 2015年戶籍人口密度為(wei) 每平方公裏12.2萬(wan) 人, 居全市第2位。從(cong) 經濟結構上看, 2015年開發區工業(ye) 產(chan) 值占全區經濟比重高達68.2%, 服務業(ye) 為(wei) 31.5%, 而荔灣區則相反, 區內(nei) 工業(ye) 產(chan) 值比重僅(jin) 占21.3%, 服務業(ye) 則為(wei) 78.2% (廣州市統計局, 2016) 。

　　荔灣區行政審批改革圍繞著政務中心開展, 不斷把區內(nei) 的政務服務職能集中和整合到政務中心。自2009年政務辦成立到2010年前, 開始逐步推進部門的審批受理業(ye) 務進駐政務中心。2010年11月, 建立“一站式”辦事大廳, 實現全區審批受理場所和審批職能人員的空間集中。2014年推出“一窗式”改革, 實行事項受理的窗口通辦。2015年底, 開始推行“三位一體(ti) ”改革, 把政務中心擴展為(wei) 鏈接審批、監管、執法的綜合平台。

　　(二) 主要做法

　　第一, “一窗式”綜合受理。首先, 實現受審分離, 由政務中心負責統一受理和出件。審批部門人員撤離一線窗口,除前台谘詢外, 僅(jin) 負責後台審批。其次, 打造標準化的受理流水線, 一方麵窗口人員歸政務中心管理, 統一招募、培訓和考核, 另一方麵實行清單責任管理, 前台按清單收件, 後台按清單審批。

　　第二, 平台化審批。後台部門繼續使用各自獨立的審批係統, 但必須據流程節點的標準化要求, 把受理、審核、完結、取件等信息同步共享到政務中心平台。同時, 政務中心製作標準化清單, 各部門審批人員隻需按照清單對審核、審批狀態進行勾選, 快速完成信息同步, 大大減少了此前因重複錄入相關(guan) 信息而增加的成本。

　　第三, 鏈接互聯網、物聯網平台, 為(wei) 前後台部門減負。對於(yu) 前台窗口部門而言, 即辦件利用智能終端就近辦理、即時出件, 非即辦件則通過廣州郵政自助收寄“小蜜蜂箱”就近遞件、取件, 降低辦事人到辦率。對於(yu) 後台審批部門而言, 開通遠程視頻, 與(yu) 未進駐的部門專(zhuan) 家或主管領導直接對話, 及時有效地解決(jue) 審核難題。

　　第四, 審管執法“三位一體(ti) ”聯動。一是“一窗式”審批信息平台, 連通電子證照等基礎信息庫;二是“一網格”監管平台, 形成網格化的路麵監管;三是“一隊伍”執法平台, 整合全區部門綜合執法人員。

　　(三) 改革成效

　　荔灣區通過持續推進政務創新, 服務效率大幅提高, 極大方便了群眾(zhong) 個(ge) 人事項的辦理。2014—2016年, 共辦理業(ye) 務41.58萬(wan) 人次, 提前辦結率達91.70%, 群眾(zhong) 滿意度達到100%。2016年開始引入互聯網和物聯網支持手段, 網辦、微政務辦理比率穩步上升, 大廳到辦人數月均下降15.4%。

　　四、兩(liang) 種模式比較:差異與(yu) 共性

　　(一) 兩(liang) 種模式的主要區別

　　開發區采取“選擇性集中”的行政審批局模式與(yu) 荔灣區推行“一窗式”綜合受理的政務中心模式, 分別代表了行政審批製度改革兩(liang) 條主要路徑上的創新探索。在這兩(liang) 種模式之間有著明顯的差異。

　　其一, 改革方向不同。行政審批局采取的是一種剛性集中, 把部門的審批權限剝離劃轉, 直接交由新設立的審批機構單獨負責行使。“一窗式”政務中心則是一種柔性集中, 未設立新的審批部門, 也未改變部門的審批權限, 隻剝離原屬各部門的事項受理權, 交由統一的綜合受理平台負責。

　　其二, 流程側(ce) 重不同。行政審批局側(ce) 重審批環節, 強調受理審批一體(ti) 化, 相關(guan) 事項的受理權和審批權都完全集中, 實現全流程內(nei) 部的閉環審批。而“一窗式”政務中心則側(ce) 重受理環節, 強調受審分離, 在不觸動審批部門內(nei) 部審批流程的前提下, 隻對審批事項實行標準化的、統一化的集中受理。

　　其三, 事項範圍不同。采取“選擇性集中”的行政審批局並未不加區分地把所有審批事項都納入進來, 而是選擇特定領域的全部審批事項進行全流程集中。“一窗式”政務中心則是對“一站式”政務中心的深化, 把審批事項和審批人員全麵集中到行政審批平台。

　　(二) 共性:走向整合式集中

　　無論是開發區的剛性集中, 還是荔灣區的柔性集中, 這兩(liang) 種風格迥異的模式創新有著很強共性。二者都是對碎片化行政審批權力格局的進一步突破, 一定程度上實現了用戶視角上的事項集中辦理, 以及部門視角上的辦事流程整合。這些改革創新體(ti) 現了我國行政審批改革從(cong) 精簡邏輯向整合邏輯的重要轉變, 體(ti) 現在以下三個(ge) 方麵:

　　首先, 強調以流程優(you) 化倒逼部門整合。區級層麵的开云kaiyun官方由於(yu) 缺乏自上而下的行政權威, 即使部門不會(hui) 出於(yu) 保護自身利益的目的而反對改革, 也往往缺乏主動配合改革的動力。因此, 為(wei) 了順利推進改革, 要避免單純向部門伸手要權、削權, 而是通過行政審批的清單化、標準化和流程優(you) 化, 倒逼部門明確權責界限與(yu) 程序關(guan) 係。開發區的全流程集中, 迫使有些部門退出審批, 而有些跨部門的“並聯”審批變成審批局內(nei) 部協調, 或由審批局主導協調。荔灣區“一窗式”則通過對事項開始和辦結的時間節點、材料要素等信息的同步共享與(yu) 透明公開, 達到了對部門進行外部約束的效果:

　　這些職能部門啊, 原來有人請吃飯……現在呢, 由於(yu) 我統一收、統一出, 不收就不出, 一網打盡。所以他沒辦法了,就隻能拉來這裏了, 所以就管住了, 因為(wei) 我沒有進, (他) 就沒有出。紀委監察局現在的效能監察、各方麵的監察, 全部就靠我這個(ge) 係統, 不看他們(men) 那些係統。 (荔灣區政務辦×××主任訪談, 20160126LW)

　　第二, 強調尊重部門利益, 減少改革阻力。整合式改革傾(qing) 向於(yu) 采取更溫和的改革方案, 強調獲得部門對審改的理解與(yu) 支持, 以減少改革的潛在阻力。就審批權的集中程度而言, 開發區行政審批局並非絕對剛性改革, 雖然是全流程集中, 但隻選取投資建設領域中的企業(ye) 投資項目建設, 而對財政投資建設和商業(ye) 地產(chan) 這兩(liang) 種同類項目的審批, 仍保留給各部門不變。類似地, 荔灣區政務中心雖然取得事項綜合受理權, 但並未拿走部門的審批決(jue) 策權。同時, 政務中心接手受理業(ye) 務,既為(wei) 各部門節約坐窗人力成本, 又承擔公共服務的對外責任, 使部門成為(wei) 改革直接獲益者。

　　我現在為(wei) 什麽(me) 整個(ge) 开云kaiyun官方這麽(me) 順利呢?很重要一點, 業(ye) 務的專(zhuan) 業(ye) 谘詢、審批全部是他們(men) 的, 他有存在感。對他利益沒受損, 沒什麽(me) 事了, 而且將風險全部轉嫁到政務中心了, 給人家投訴的窗口全部就跑到那裏去了, 跑到我那裏去了。權力還集中在他那裏, 這個(ge) 存在感很重要的。 (荔灣區政務辦×××主任訪談, 20160126LW)

　　為(wei) 了避免對部門權力和人事的雙重震蕩, 兩(liang) 區改革都盡量減少調整部門編製。作為(wei) 典型的老城區, 荔灣區在和原芳村區合並的背景下, 有較充足的綜合崗位編製可供調配。此外, 區組織部門還通過幹部輪崗和新人鍛煉等製度, 加強政務中心審批後台與(yu) 各部門的人力資源共享。而開發區行政審批局成立時, 恰逢開發區和黃埔區兩(liang) 區合並、編製重組的契機, 區編辦在上級支持下直接配備了5個(ge) 處室23個(ge) 編製崗位。這樣一來, 雖然原部門審批骨幹調入了審批局, 但自身編製並未縮減, 降低了權力重組的人事衝(chong) 擊力度。

　　在這個(ge) (兩(liang) 區合並的) 契機當中, 我們(men) 成立的審批局, 我們(men) 就直接給他們(men) 定了多少編製。不存在說像別的部門, 我要從(cong) 原來的部門劃過來, 劃過來就是割別人的肉。我們(men) 是直接就給他配了編製, 原來的部門的奶酪不動它, 所以就有一些藝術在裏麵了, 就不動人家的奶酪。 (開發區編辦××處長訪談, 20170525KS)

　　第三, 強調集中審批權與(yu) 向社會(hui) 放權相結合。改革不是為(wei) 了集中權力而集中, 而是在審批權力從(cong) 部門剝離劃轉和重組的同時, 創造條件進一步放權。荔灣區政務中心通過鏈接互聯網和物聯網, 把收送件服務外包, 降低大廳到辦業(ye) 務量。開發區行政審批局成立審圖中心, 通過向專(zhuan) 業(ye) 審評機構購買(mai) 服務, 實現自身業(ye) 務鬆綁和技術責任減壓。二者采取的辦法不同, 但都達到了將集中後的審批權向社會(hui) 組織和市場轉移的效果。

　　總體(ti) 而言, 開發區模式和荔灣模式都積極回應了既有行政審批改革中所暴露出來的實踐問題, 並根據各自的具體(ti) 製度環境條件進行了創新與(yu) 探索, 更加重視培育改革的支持土壤, 致力於(yu) 拓展改革的參與(yu) 空間, 強調建立部門內(nei) 部、部門之間、政府與(yu) 社會(hui) 之間的多元整合。因此, 政務中心模式到行政審批局模式之間沒有絕對優(you) 劣之分, 不存在簡單的線性演進關(guan) 係。相反, “一窗式”綜合受理和“選擇性集中”審批的湧現, 恰恰證明了兩(liang) 種模式各自都具有創新潛力與(yu) 應用優(you) 勢,成為(wei) 我國行政審批改革在整合式轉向的大趨勢下的並行選項。

　　五、开云kaiyun官方路徑選擇的邏輯:模式特征與(yu) 地方競爭(zheng)

　　既然“一窗式”政務中心模式和“選擇性集中”的行政審批局模式之間沒有高下之分和演進關(guan) 係, 而是各具特色優(you) 勢的不同改革路徑, 那麽(me) 地方政府是如何在彼此競爭(zheng) 的審改模式之間做出選擇的呢?荔灣區和開發區是同屬一個(ge) 特大城市的兩(liang) 個(ge) 市轄區, 政治、經濟和社會(hui) 等環境條件有諸多相似, 卻選擇了兩(liang) 種完全不同的審改模式, 並都取得了積極的改革成效。這一現象該如何解釋?是模式本身的特征差異決(jue) 定了模式選擇, 還是其他因素製約影響了模式選擇?

　　綜合相關(guan) 文獻, 本文提出, 要理解地方政府的改革模式選擇的邏輯, 不能僅(jin) 停留在對模式特征的比較上, 還應考察影響模式選擇的機製。在中國地方間競爭(zheng) 的背景下, 模式選擇差異既受到改革模式與(yu) 地方政策環境之間的匹配程度的影響,更取決(jue) 於(yu) 改革模式與(yu) 地方政府的創新競爭(zheng) 需求之間的匹配程度。下文結合本文案例來具體(ti) 分析影響模式選擇的邏輯。

　　(一) 模式特征

　　改革模式的選擇需要能夠適應當地具體(ti) 的經濟、社會(hui) 環境和改革的主要目標, 並受到改革路徑和政策支持空間等因素的影響。模式特征與(yu) 當地需求和環境的契合程度是地方選擇模式主要考慮因素之一。

　　第一, 改革模式的選擇取決(jue) 於(yu) 开云kaiyun官方的服務對象。行政審批改革的核心任務是建立服務型政府, 為(wei) 誰服務則是模式選擇要回答的首要問題。荔灣區作為(wei) 核心老城區, 市民業(ye) 務量大麵廣, 服務下沉的需求壓力大, 故側(ce) 重解決(jue) 便民問題, 推行“一窗式”政務改革, 為(wei) 市民輕鬆辦事提供全方位服務。

　　我們(men) 改革這麽(me) 多, 為(wei) 什麽(me) 老百姓老是不買(mai) 賬, 都不滿意?我們(men) 要檢討一下。我是這樣思考的, 我將整個(ge) 改革首先堅持第一個(ge) 理念叫做用戶為(wei) 原則。首先, 第一個(ge) 用戶是誰?也是最重要的用戶, 那就是辦事人……窗口外邊的申辦人, 這個(ge) 是最重要的。 (荔灣區政務辦×××主任訪談, 20170427LW)

　　開發區則明確作為(wei) 經濟功能區的職能定位, 促進招商引資和經濟發展是全區政府工作重心, 側(ce) 重解決(jue) 便企問題。建立行政審批局, 為(wei) 企業(ye) 投資建設項目提供全流程審批服務, 正是服務於(yu) 增強開發區的政策吸引力、推動區內(nei) 經濟發展的主要目的。

　　我們(men) 整一個(ge) 全流程的服務, 這個(ge) 對企業(ye) 來講, 是他覺得最需要的。因為(wei) 以前跑各個(ge) 局的時候, 每個(ge) 局都隻告訴他這個(ge) 事情怎麽(me) 辦, 但是沒有人會(hui) 去告訴他, 對於(yu) 整個(ge) (投資建設) 項目的整個(ge) 時間怎樣統籌……因為(wei) 工業(ye) 企業(ye) 不像房地產(chan) , 房地產(chan) 有專(zhuan) 門的開發部門, 所以他這個(ge) 流程清楚得很。但是, 工業(ye) 企業(ye) 來講, 除非它各個(ge) 地方都有投資, 而且也都是那幫人在做, 那還有可能熟悉一點, (否則) 他不會(hui) 反複經常做這些事項, 可能就大部分企業(ye) 一輩子都隻做一次。所以你給他做出一個(ge) 指引, 對他來講是完全不一樣的。 (開發區行政審批局×××處長訪談, 20170522KS)

　　第二, 改革觸發機製的路徑依賴影響了改革模式的選擇。對於(yu) 自下而上的自發性創新, 改革的推動部門由於(yu) 缺乏對同級部門的權威, 更傾(qing) 向於(yu) 柔性改革, 維係部門之間權力結構現狀, 努力推動部門間的協調、整合, 力求獲得部門的支持和配合, 避免或者減少部門抵製, 為(wei) 改革爭(zheng) 取有利的環境和空間。荔灣區的“一窗式”政務服務改革就屬於(yu) 這種類型的創新改革。在區級主管領導的支持下, 由政務辦主持, 在不觸動相關(guan) 部門根本利益的前提下, 穩健推進, 在本區範圍內(nei) 推行取得成績後逐漸獲得上級領導乃至中央的認可。

　　領導交題目給你, 你要做題。但是我們(men) 各個(ge) 區的政務辦主任跟我說, 我們(men) 沒有你那麽(me) 好, 又有人。我開頭也是沒有的, 隻有七八杆槍, 但後來越來越多。就是你能幹才會(hui) 給你的, 領導都是這樣的, 你幹不了活, 他對你一點信心都沒有。(荔灣區政務辦×××主任訪談, 20160126LW)

　　開發區則是典型的自上而下的試點製改革。作為(wei) 廣東(dong) 省行政審批製度改革的三個(ge) 試點區之一, 從(cong) 試點之初, 開發區就獲得了上級政府一把手的大力支持和較多的授權, 明確了在經濟領域進行創新改革的整體(ti) 思路。來自上級的支持和授權增強了改革的合法性, 降低了改革的風險, 易於(yu) 得到相關(guan) 部門的配合和支持, 可能的部門不滿和阻力也會(hui) 在上級和本級領導的大力支持下得到協調和消解:

　　這次為(wei) 什麽(me) 省裏麵拿我們(men) 作為(wei) 試點, 市長來的時候就說, 在開發區你們(men) 可以試, 需要我們(men) 市和省裏麵解決(jue) 什麽(me) 問題,可以提出來。 (開發區建設局×××科長訪談, 20141008KJ)

　　這次改革……我們(men) 更關(guan) 注企業(ye) 希望的經濟口。對我們(men) 經濟口的審批環節, 對企業(ye) 的環節, 到底不同部門做的是哪些東(dong) 西, 然後考慮哪些東(dong) 西可以並聯……各個(ge) 環節先把鏈條梳理清楚。然後在每個(ge) 鏈條上進行變通, 且不影響其他, 企業(ye) 做一步, 就可以把該要的東(dong) 西一次性給你。 (開發區編辦××主任訪談, 20141013GT)

　　由於(yu) 具有自上而下“試點製”的各種優(you) 勢, 開發區能夠從(cong) 各部門剝離相關(guan) 審批權限, 建立審批局, 同時取得上級相關(guan) 部門和同級職能部門對改革的配合和支持, 並且通過發文和創新工作機製予以製度化。開發區行政審批局在處理與(yu) 原行政審批職能部門之間的關(guan) 係上, 不僅(jin) 掌握具體(ti) 審批主導權, 還獲取了超越條塊行政結構的特殊權限。一是有權以開發區管委會(hui) 的名義(yi) , 向市相關(guan) 職能部門提請進行業(ye) 務指導和相關(guan) 業(ye) 務辦理的支持。二是與(yu) 省發改委、市國規委等16個(ge) 省市上級部門建立工作對接機製。此外, 省發改委、市節能辦、市環保局等關(guan) 鍵單位還分別為(wei) 行政審批局開設立項備案、民用建築節能審查、排汙許可、環評等審批賬號, 使之可以進入這些部門內(nei) 部專(zhuan) 網和專(zhuan) 門審批係統, 從(cong) 技術操作層麵克服了信息壁壘對流程優(you) 化的掣肘。

　　第三, 地方的體(ti) 製背景和製度空間也是影響模式的因素之一。作為(wei) 老城區, 荔灣區一級的部門體(ti) 係完整, 審批權限分散程度高、曆史久, 權力重組的部門阻力大。尤其是信息壁壘嚴(yan) 重, 全區獨立信息係統多達58個(ge) , 包括國家級係統5套、省級係統5套, 且互不對接。在這種背景下, 荔灣區的審改盡量不直接觸動部門內(nei) 部權力結構, 而是通過要件標準化和流程優(you) 化間接推動部門之間的協作和整合。

　　我沒有審批權, 也沒有勘查權, 也沒有監管權, 都是他 (部門的權力) 。這個(ge) 就解決(jue) 相互之間的責任:現在受理態度不好、收錯東(dong) 西, 我的責任;你審批按清單審批、按要件審批, 拖時、沒按時, 是你的責任, 與(yu) 我無關(guan) 。 (荔灣區政務辦×××主任訪談, 20160126LW)

　　作為(wei) 經濟功能區, 開發區奉行“寬職能、少機構”的原則, 部門設置集中在經濟職能領域的若幹大部門。不同於(yu) 一般行政區, 開發區不設社會(hui) 民生事務部門。因此, 審批權力結構重組涉及的部門較少 (周家新等, 2010) 。此外, 雖然開發區管理機構規模隨著經濟發展的深入而擴大, 且在和黃埔區的合並的過程中, 有向行政區管理體(ti) 製靠攏的趨勢, 但是開發區改革的比較優(you) 勢仍然比較明顯, 不僅(jin) 總體(ti) 管理體(ti) 製較為(wei) 靈活機變, 而且部門的利益格局複雜程度和固化程度都較低, 建立行政審批局、推動全流程整合的結構壓力較小, 而改革聚焦企業(ye) 投資建設領域, 也進一步降低了改革成本和條塊阻力。

　　我們(men) 相對涉及到的部門少一點, 已經涉及到五六個(ge) 部門。五六個(ge) 部門溝通的工作, 比跟所有的部門去溝通, 還是可以集中重點的火力, 就把這五六個(ge) 部門溝通好就可以了。 (開發區編辦××處長訪談, 201705025KS)

　　(二) 地方競爭(zheng)

　　在我國特殊的政治和行政體(ti) 製下, 政府間存在著創新競爭(zheng) 。地方政府希望通過創新在資源配置和經濟建設的競爭(zheng) 中取得優(you) 勢, 從(cong) 而贏得晉升及聲望等方麵的政治資本 (周黎安, 2007;韓福國等, 2009) 。因此, 除了對模式特征的考量, 地方模式的選擇更受製於(yu) 政府間競爭(zheng) 的影響。

　　對於(yu) 荔灣區而言, 政府間競爭(zheng) 表現為(wei) “保先”機製。荔灣政務中心建成較早、起點較高, 且持續升級和不斷完善, 2014年就已經成為(wei) 全國學習(xi) 的經驗範本, 形成了創新品牌優(you) 勢。在橫向的政策擴散壓力機製作用下, 行政審批局作為(wei) 較新的改革模式, 成為(wei) 地方政府學習(xi) 效仿的對象, 荔灣區也曾一度考量是否采納審批局模式。但是, 在地方競爭(zheng) 的邏輯下, 學習(xi) 別人, 不如做強自己。經過理性的分析之後, 荔灣區放棄了另起爐灶建立行政審批局的想法, 而選擇堅持圍繞政務中心的持續創新戰略, 以保持和擴大領先優(you) 勢, 正如荔灣政務改革的一位主要決(jue) 策者在訪談中明白指出:

　　我們(men) 也有去全國多地學習(xi) 很多種模式, 當時最大的想法可能就是走行政審批局。為(wei) 什麽(me) (沒有走) 呢?他們(men) 的人少,速度不行, 效率不高, 群眾(zhong) 有意見……在我們(men) 看來, 這個(ge) 路也走不通。我們(men) 綜合起來審不是更快嗎?……現在全部學我這條路, 你讓我們(men) 還學落後的地方?他們(men) 都說你做得最好, 我來你這裏學習(xi) ……我們(men) 派人出去學習(xi) , 人家也說我們(men) 這都是向你們(men) 荔灣區學來的。 (荔灣區政務辦×××主任訪談, 20160126LW)

　　開發區采取選擇性集中的行政審批局模式, 主要受到同區域政府間競爭(zheng) 下的“排斥”機製和跨區域的政府間競爭(zheng) 中的“趕超”機製的影響。首先, 在創新競爭(zheng) 的背景下, 地方政府往往盡量避免選擇與(yu) 同區域內(nei) 競爭(zheng) 對手相同的政策工具,而是積極追求另起爐灶, 進行“政策發明”或“創製”, 以便獲得創新可能帶來的政治和其他方麵的收益。在開發區改革方案的籌劃階段, 相關(guan) 負責人坦言, 改革勢在必行, 大家都在進行創新, “誰快誰就是經驗” (開發區編辦XX主任訪談, 20140912 KB) 。鑒於(yu) 荔灣區在政務改革上已經先行一步, 獲得了模式創新帶來的種種好處, 開發區的審批改革首先就排除了采納“一窗式”政務服務模式的選項。其中原因固然有政務中心模式更適合於(yu) 一般行政區, 不一定符合開發區吸引投資、推動經濟增長的優(you) 先目標, 但是避免效仿同一區域內(nei) 的競爭(zheng) 者, 防止因“跟風”而處於(yu) 落後地位, 是更為(wei) 重要的考慮因素。其次, 在與(yu) 跨區域的其他地方競爭(zheng) 的邏輯下, 開發區的模式選擇體(ti) 現了“趕超”機製。該機製強調地方政府在政策擴散的過程中不僅(jin) 通過學習(xi) 和模仿追趕領先者, 更希望在學習(xi) 的基礎上進行創新, 超越領先者, 獲得優(you) 勢地位和政治、經濟等方麵的收益。開發區曾以全國第一家經濟開發區而聞名, 長期處於(yu) 國內(nei) 領先地位, 但隨著各種國家級經濟新區、自貿區的出現, 以前在經濟發展速度、開發管理模式方麵的優(you) 勢已逐漸消失, 甚至在很多方麵處於(yu) 劣勢。在行政審批改革方麵, 天津濱海新區等國家級經濟新區和自貿區大都已經先行建立了“大”行政審批局, 無論是從(cong) 集中規模還是集中力度上來看, 開發區實現趕超的餘(yu) 地有限。因此, 開發區發揮了自己的後發優(you) 勢, 從(cong) 克服既有審批局模式因過度追求“大而全”而導致操作性過低、整合成本過高的困境入手, 采取“選擇性集中”的“小”行政審批局模式, 以改革難度最大、改革需求最強烈的企業(ye) 投資建設領域為(wei) 著力點 (唐明良、駱梅英, 2016) , 實現對競爭(zheng) 者的趕超, 力求獲得因審改模式創新而帶來的政治收益, 同時通過改革提高行政效率, 改善營商環境, 以吸引更多投資, 實現經濟發展上的趕超。

　　六、結論與(yu) 討論

　　政務中心和行政審批局這兩(liang) 條改革路徑是在現有的條塊體(ti) 係格局內(nei) 破解威權體(ti) 製和地方治理之間緊張關(guan) 係的嚐試。兩(liang) 者在改革風格、改革側(ce) 重、對象範圍上雖然存在明顯不同, 但是它們(men) 共同代表了當前我國行政審批製度改革從(cong) 精簡式集中走向整合式集中的發展趨勢, 不再單純強調數量壓減和集中辦公, 而是強調以流程優(you) 化倒逼部門改革, 重視減少部門的改革阻力, 培育改革的支持土壤, 拓展改革的參與(yu) 空間, 鼓勵並創造條件向社會(hui) 進一步放權。政務中心模式和行政審批局模式不是前者被後者取代的線性演進關(guan) 係, 而是我國行政審批製度改革發展方向的兩(liang) 個(ge) 並行不悖的改革選項, 各自有獨特的優(you) 勢和適用性。

　　通過對同一城市兩(liang) 個(ge) 轄區行政審批改革實踐的比較分析, 本文發現地方政府選擇不同改革路徑和模式, 固然要考慮到模式特征和優(you) 勢是否適合本地需要和製度環境, 但也更容易受到地方競爭(zheng) 的影響。模式特征的重要性體(ti) 現在模式與(yu) 本地的改革需求與(yu) 目標、改革路徑、政策空間等方麵的一致性。而地方競爭(zheng) 的考慮在影響模式選擇中發揮更重要的作用。如前文所述, 出於(yu) 地方競爭(zheng) 的考慮, 荔灣區選擇不斷鞏固和擴大自身模式的影響, 獲得進行政策創新的收益, 其邏輯體(ti) 現為(wei) “保先”機製。麵臨(lin) 同區域和跨區域的競爭(zheng) , 開發區則體(ti) 現為(wei) 兩(liang) 種邏輯:在同區域競爭(zheng) 中, 體(ti) 現為(wei) 不願跟風, 力圖另創模式的“排斥”機製;麵臨(lin) 跨區域競爭(zheng) 時, 則體(ti) 現為(wei) 在學習(xi) 模仿的基礎上進行創新突破, 實現超越的“趕超”機製。在某種意義(yi) 上, 本文提出了一種解釋地方政府邏輯和政府間競爭(zheng) 的模式:在沒有上級政府幹預和命令的前提下, 政府間的競爭(zheng) 可能受兩(liang) 種機製的支配, 一種是同區域間不願學習(xi) 借鑒的“排斥”機製, 另一種是跨區域競爭(zheng) 下的積極學習(xi) 並力圖超越的“趕超”機製。

　　鑒於(yu) 本文案例僅(jin) 涉及行政審批改革, 案例選擇上也具有一定的特殊性, 本文的發現還有待於(yu) 未來不同領域采用不同研究設計予以檢驗和發展。

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