城市化並不是一個(ge) 簡單的提升城市人口比重的問題，它還涉及到城市在不同地區間的分布，而這是形成合理的城市體(ti) 係的問題。城市體(ti) 係的合理化必須以生產(chan) 要素自由流動為(wei) 前提，以企業(ye) 自主選址和勞動者自由遷徙 為(wei) 條件，以集聚效應和擁擠效應之間的權衡為(wei) 機製。於(yu) 是，具有不同的地理、自然、曆史等條件的城市都達到最大化勞動生產(chan) 率的最優(you) 規模，從(cong) 而形成不同規模、不同功能的城市相互分工、相互依存、共同發展的城市體(ti) 係。

　　由於(yu) 未能科學地認識城市化和城市體(ti) 係的形成機理，長期以來，政府和社會(hui) 各界對中國的城市化存在許多誤解，主要有：(1)誤把耕地減少與(yu) 城市化簡單對應;(2)誤把城市病與(yu) 城市擴張作簡單對應;(3)錯誤地誇大了農(nong) 民工市民化的成本。

　　受這些認識誤區影響，政府傾(qing) 向於(yu) 依賴行政手段，而不是市場機製，來指引城市化過程，導致城市化政策和現實情況之間存在大量矛盾。主要有：(1)人口向大城市流動的趨勢和大城市戶籍製度趨緊的矛盾;(2)人口向沿海城市集聚的趨勢和政府行政力量將建設用地指標向中西部配置的矛盾;(3)都市圈集聚發展的趨勢和新城、開發區分散發展的矛盾。

　　由於(yu) 政策存在誤區，中國經濟增長的動力受阻，效率惡化，地理劣勢地區數量型擴張帶來的債(zhai) 務負擔加重，城鄉(xiang) 和地區間收入差距的擴大。同時，大城市內(nei) 部的非戶籍常住人口比重持續上升，社會(hui) 風險加劇。針對以上認識和政策的誤區，本文提出，在經濟政策上，當前中國的城市化需要在五個(ge) 方麵進行政策調整：

　　1、戶籍製度需在大城市和特大城市突破;

　　2、建設用地指標配置應與(yu) 勞動力流動方向一致;

　　3、轉移支付製度應從(cong) 支持生產(chan) 性投資轉向支持公共服務;

　　4、經濟增長和稅收應與(yu) 政府官員的激勵和考核脫鉤;

　　5、在大城市人口增長過程中，應注重都市圈和城市內(nei) 部的科學規劃，通過增加基礎設施和公共服務的供給，有效應對城市病的挑戰。

　　關(guan) 於(yu) 城市化的一些認識誤區

　　從(cong) 中國城市化領域的爭(zheng) 論中可以看出，政府對城市化過程存在一些擔心。主要的有：擔心城市化導致耕地減少;擔心城市擴張會(hui) 導致汙染，交通堵塞等城市病;擔心農(nong) 民工市民化會(hui) 給財政帶來巨大壓力;

　　但對中國和世界城市化過程的實證研究顯示這些擔心都是多餘(yu) 的。因此，政府需要改變錯誤的認識，及基於(yu) 錯誤認識製定的政策。

　　1、 擔心城市化導致耕地減少

　　人們(men) 很容易認為(wei) 城市化將占用大量耕地。事實上，考慮到城市人口密度比農(nong) 村更高，特別是大城市人口密度更高，農(nong) 民進城反而是有利於(yu) 農(nong) 業(ye) 用地保護的。從(cong) 數據來看，2008年，農(nong) 村居民點占地16.53萬(wan) 平方公裏，城市建設用地4.06萬(wan) 平方公裏，農(nong) 村居民點麵積是城市建設用地麵積的4倍。

　　當前的問題是，農(nong) 民出現了“雙重占地”的現象，即，城市化進程中，城市需要為(wei) 外來人口增加居住和基礎設施用地，而農(nong) 民因為(wei) 未在城市紮根，還要在老家占用甚至擴建住宅。

　　另外，中國自上世紀90年代中期以來，大量實行退耕還林，導致耕地減少，而這卻常常被誤以為(wei) 是城市化造成的。例如2011年審批建設用地57萬(wan) 公頃，其中占用耕地23.7萬(wan) 公頃，相比之下，同年退耕還林的麵積有73萬(wan) 公頃，是城市化占用耕地的3倍。所以，城市化並不是耕地減少的主要因素。

　　2、 把城市病與(yu) 城市擴張作簡單對應

　　人們(men) 往往簡單地認為(wei) ，城市病是因為(wei) 城市人口擴張帶來的，這並不符合國際經驗。從(cong) 美國城市發展曆史來看，在擁擠方麵，雖然大城市總體(ti) 上來說通勤時間更長，但是，在1980-2000年期間，大城市規模不斷擴張，而城市規模與(yu) 通勤時間的關(guan) 係並沒有明顯的變化。而且，大城市的人使用公共交通更多，這也是他們(men) 通勤時間更長的部分原因，如果隻比較使用私家車的居民，那麽(me) ，大城市與(yu) 小城市之間通勤時間的差異就縮小了。

　　更重要的趨勢是，在大城市擴張的過程中，出現了人口和就業(ye) 崗位的同時郊區化，這樣，大城市那些住在市郊的居民也並不需要長時間地趕往市中心上班，同時，這部分居民也更多地開車。於(yu) 是，平均來看，大城市居民通勤時間並沒有明顯增加。如果隻比較那些住得離市中心比較遠的居民的通勤時間，大城市和小城市之間的區別就幾乎消失了。

　　隨著城市長大，汙染會(hui) 更嚴(yan) 重，這也是一個(ge) 認識上的誤區。大城市依靠密集的地鐵網絡來解決(jue) 出行的難題，再加上對使用汽車的限製——比如香港提高牌照費、停車費、燃油稅和環境稅，再比如倫(lun) 敦和新加坡對特定路段征收擁堵費——其結果就是，城市汽車的密度可以得到有效的控製，從(cong) 而有效地減少了私家車尾氣的排放。在對中國74個(ge) 城市居民交通出行碳排放所做的分析中發現，城市人口密度與(yu) 出租車碳排放、公共汽車碳排放都呈現顯著的負相關(guan) 關(guan) 係。

　　另外，大城市的環境改善在很大程度上依賴於(yu) 產(chan) 業(ye) 結構的變化，大城市的產(chan) 業(ye) 結構更以服務業(ye) 為(wei) 主，相比工業(ye) 城市更有利於(yu) 減少汙染排放。同樣的產(chan) 業(ye) 結構之下，在高密度、高容積率的發展模式有利於(yu) 在同樣產(chan) 出下使用較少的能源和固定投入，更有利於(yu) 提高資源利用效率， 減少碳排放。實證研究發現，一個(ge) 省內(nei) 的工業(ye) 越是集聚發展，單位GDP的工業(ye) 汙染排放就越低。

　　3、 錯誤地誇大農(nong) 民工市民化的成本

　　地方政府反對戶籍改革的背後，是他們(men) 認為(wei) 賦予農(nong) 民工市民化待遇將讓地方財政背上巨大的財政包袱，並且短期看沒有實際的經濟效益。大量關(guan) 於(yu) 農(nong) 民工市民化成本的測算的研究，似乎也在佐證這種觀點。不少研究認為(wei) ，當前農(nong) 民工市民化的平均成本在10-14萬(wan) 元之間，並以此推論中國未來10-20年將為(wei) 農(nong) 民工市民化耗費總額 20-50萬(wan) 億(yi) 的公共成本。我們(men) 認為(wei) 當前實施市民化政策的成本被嚴(yan) 重高估。

　　一是在核算農(nong) 民工市民化成本時，忽視了公共服務和基礎設施領域存在明顯的規模效應，也就是說，對於(yu) 新增人口所增加的公共服務和基礎設施投入要小於(yu) 現有的平均支出。因此，不能將個(ge) 人市民化成本進行簡單加總，也不能將新增人口的人均成本等同於(yu) 現有人口的人均公共服務和基礎設施支出。

　　二是在核算農(nong) 民工市民化成本中進行了大量重複計算。農(nong) 民工市民化過程是將農(nong) 民享有的農(nong) 村基本公共服務轉化為(wei) 城市基本公共服務，新增的成本僅(jin) 為(wei) 城鄉(xiang) 人均公共服務的差額，而現有核算方法大多僅(jin) 考慮了農(nong) 民工市民化後在城市公共服務體(ti) 係的增加項，而忽視了其放棄農(nong) 村公共服務的減少項。如2011年中國城鄉(xiang) 初中人均財政性教育經費分別為(wei) 8181元和7439元，差額僅(jin) 為(wei) 742元;而城鄉(xiang) 小學人均財政性教育經費分別為(wei) 6121元和5719元，差額僅(jin) 為(wei) 402元。

　　三是核算農(nong) 民工市民化成本應嚴(yan) 格區分個(ge) 人成本和公共成本，不應將個(ge) 人承擔部分計算在市民化成本中。在某些成本核算中，將農(nong) 民工的所有社會(hui) 保障成本均計算為(wei) 了市民化成本，忽視了其中大部分是由個(ge) 人承擔的事實。“五險一金”作為(wei) 居民最主要的社會(hui) 保障，其絕大部分是由企業(ye) 和職工個(ge) 人繳納，政府補貼的份額很少，如2011年養(yang) 老保險基金收入平均每人5951元，而財政對城市居民每人每年的基本養(yang) 老補助金額僅(jin) 為(wei) 772元。

　　此外，大多研究還將農(nong) 民工的住房成本以建設廉租房的形式計算到了市民化成本當中，這也是存在很大問題的。大量農(nong) 民工已在城市居住生活，表明其已經通過租賃的形式獲得了居住條件，城市並不一定需要新建大量廉租房來滿足其居住需要，如有必要僅(jin) 對部分困難群體(ti) 給以租房補貼即可。

　　考慮到以上二、三這兩(liang) 個(ge) 問題，有研究按照流量核算當年新增市民化支出，每年新增支出僅(jin) 為(wei) 6409億(yi) 元。相較於(yu) 13萬(wan) 億(yi) 的財政收入規模，這一市民化成本也並非難以負擔的數字。

　　在高估農(nong) 民工市民化的成本的同時，應當考慮市民化帶來的經濟收益。事實上，農(nong) 民工市民化對城市發展乃至城市稅收的貢獻都是巨大的。農(nong) 民工市民化可以有效增加城市的勞動力供給，並且緩解城市老齡化趨勢。

　　此外，市民化還將提高整個(ge) 城市的消費水平，有助於(yu) 提升內(nei) 需。利用2002年數據的研究表明，如果控製住居民的其他特征，非本地戶籍人口比本地居民的消費水平要低大約30%。這個(ge) 差距在2007年的數據裏雖然縮小到16- 20%，但農(nong) 民工的數量卻增長很快。戶籍帶來的非市民化待遇抑製了農(nong) 民工群體(ti) 的消費意願，而市民化政策將有效釋放2.7億(yi) 人口的消費潛力。

　　當前中國城市化政策的誤區

　　城市化進程從(cong) 本質上來說是企業(ye) 和個(ge) 人根據收益和成本的比較進行理性的生產(chan) 和居住 地選擇的結果。當前中國仍然大量使用行政手段來直接幹預生產(chan) 要素(包括勞動力)的配置，結果造成了一係列的矛盾。

　　1、人口向大城市流動的趨勢和戶籍製度改革的矛盾

　　在現代經濟中，知識越來越重要，而知識的生產(chan) 和傳(chuan) 播需要人與(yu) 人之間互動，因此，城市在現代經濟發展中的重要性越來越強。相比之下，大城市人口密度較高，人口規模較大，更有利於(yu) 人們(men) 之間的互動。於(yu) 是，大城市成為(wei) 高技能人才的聚集地，其勞動生產(chan) 率也更高，成為(wei) 國家和區域經濟的增長引擎。當經濟進入後工業(ye) 化時代之後，大城市對於(yu) 提高服務業(ye) 的生產(chan) 率和多樣性的正麵作用越來越強。發達國家即使已經完成了城市化進程，人口仍然在向大城市集聚，大學畢業(ye) 生在向大學生眾(zhong) 多的大城市遷移。

　　從(cong) 中國近幾十年的城市發展趨勢來看，大學生比例高的城市，其大學生比例提高得更多。在職業(ye) 方麵，高技能職業(ye) 比重較高的城市，其高技能職業(ye) 比重的提高得也更多。高技能勞動 者向大城市集聚時，也會(hui) 產(chan) 生更多對於(yu) 低技能勞動者的需求，因為(wei) 他們(men) 在同一生產(chan) 單位內(nei) 是互補的，同時，高技能者也會(hui) 產(chan) 生對於(yu) 低技能勞動者所從(cong) 事的生活服務業(ye) 的需求。因此，高技能勞動者的集聚會(hui) 帶動大城市的人口增長更快。一國的城市體(ti) 係通常呈現這樣的格局：大城市更多集中了現代服務業(ye) ，而中小城市則相對更多地發展占地更多的製造業(ye) ，並服務於(yu) 周圍的農(nong) 業(ye) 。

　　雖然事實上人口仍然在向大城市集聚，但是，戶籍製度卻仍然在製約人口向大城市的集 聚。政府的政策導向是重點推進中小城鎮的發展，而限製特大城市的發展，2014年《國務院關(guan) 於(yu) 進一步推進戶籍製度改革的意見》提出，“全麵放開建製鎮和小城市落戶限製，有序放開中等城市落戶限製，嚴(yan) 格控製特大城市人口規模。”而在實際操作中，大城市人口限製政策主要針對的是低技能者，在特大城市的外來人口落戶條件上普遍采取了歧視低技能者 的措施。

　　2、人口向沿海城市集聚的趨勢和區域間資源配置政策的矛盾

　　在過去30年間，大量的人口向東(dong) 南沿海城市集聚，尤其是長江三角洲和珠江三角洲。廣東(dong) 省吸引了最多的人口轉移，占比從(cong) 1982年的5.23%提高到2005年的22.37%，轉移到長江三角洲 的占比也從(cong) 11.27%提高到20.58。12 從(cong) 中國287個(ge) 地市級城市2000到2010的人口普查數據中計算出了移居人口數據。從(cong) 移民的空間分布來看，2000年之後，人口大量向東(dong) 南沿海地區集聚的趨勢並沒有改變，吸引外來人口最多的省份(或直轄市)仍然是廣東(dong) 、浙江、江蘇和上海。

　　在人口繼續向東(dong) 南沿海大城市集聚的同時，在2003年前後，政府通過行政幹預的手段讓經濟資源(包括建設用地指標和資金)在區域間的配置發生了重大的變化，形成了明顯的政策拐點。一個(ge) 明顯的變化是，建設用地指標的配置被作為(wei) 支持中西部經濟發展的政策手段。1999年4月國務院批準的《1997-2010年全國土地利用總體(ti) 規劃綱要》強調了統籌平衡各區域用地，主要體(ti) 現在對東(dong) 南沿海區和環渤海區建設用地規模擴大加強限製。

　　3、都市圈的集聚發展和新城、開發區分散發展的矛盾

　　現代經濟增長中，集聚所產(chan) 生的規模效應對於(yu) 第二、三產(chan) 業(ye) 發展均有推動作用。特別是當經濟高度開放的時候，接近沿海大港口意味著接近國際市場，而接近區域性的大城市則意味著接近國內(nei) 市場，中小城市的增長速度取決(jue) 於(yu) 它到沿海大港口和區域性大城市的距離。也就是說，不能人為(wei) 地割裂大城市和中小城市的經濟增長。靠行政性的力量以削弱大城市的增長來促進中小城市的增長，其結果可能是對中小城市的增長也不利。與(yu) 上述經濟規律相悖的是，地方政府盲目做大本地人口，以推進城鎮化的名義(yi) ，規劃新建了為(wei) 數眾(zhong) 多的新城新區。新城新區建設數量過多，規劃麵積和人口普遍超過現實。截止2013 年2月底，中國在建新區達105個(ge) ， 按麵積劃分，大於(yu) 1000平方公裏的新區19 個(ge) ，500-1000平方公裏的新區10個(ge) ，100- 500平方公裏的新區約40個(ge) 。國家發改委統計，如果把全國新城新區的規劃人 口加起來達34億(yi) 。

　　與(yu) 新區的遼闊麵積形成對比的是，新建城區的人口數量偏少，遠低於(yu) 規劃人口。新區人口規模偏小，直接製約了交通、水電、信息、垃圾處理等基礎設施建設，同時導致已建成基 礎設施的利用率低下。很多新城區的過度建設導致城市缺乏足夠的人口和產(chan) 業(ye) 進行消化，從(cong) 而出現類似“空城”、“鬼城”的現象。

　　新城建設往往是與(yu) 產(chan) 業(ye) 園遍地開花的現象相伴隨的。現在，幾乎每個(ge) 縣都有一個(ge) 產(chan) 業(ye) 園，大量產(chan) 業(ye) 園因缺乏規模，難以具備招商引資的基礎設施條件，而大量產(chan) 業(ye) 園投資又依賴政府 負債(zhai) 來實施，結果造成投資大、產(chan) 出低、負擔重的局麵。每個(ge) 地方都在發展工業(ye) ，甚至出現產(chan) 業(ye) 的雷同和重複建設。在相鄰市，甚至同一個(ge) 市的內(nei) 部，都普遍地出現產(chan) 業(ye) 的重複建設， 在招商引資中惡性競爭(zheng) 、相互拆台。

　　城市的盲目擴張導致人口和土地的集聚遠遠落後於(yu) 經濟活動的集聚。自從(cong) 1990年代初以來，中國城市間的經濟活動集聚度有非常顯著的提高，而人口(無論是城市的總人口還是非農(nong) 業(ye) 人口)集聚程度均提高有限。與(yu) 此同時，由於(yu) 中國對於(yu) 建設用地實施指標規劃管理，並且禁止開展建設用地指標的跨地區交易和地區之間的農(nong) 業(ye) 用地占補平衡，因此，出現了土地城市化和人口城市化嚴(yan) 重脫節的現象。

　　在1990至2006年期間，所有城市樣本平均的建成區麵積擴張速度為(wei) 每年7.77%，而同時期的非農(nong) 業(ye) 人口增長速度僅(jin) 為(wei) 4.56%，兩(liang) 者相差3.21個(ge) 百分點。如果將城市樣本再進一步區分為(wei) 東(dong) 、中、西三個(ge) 部分，通過對比可以發現，隻有在東(dong) 部城市的人口和土地的城市化相關(guan) 不多，在中部，建成區土地麵積擴張速度幾乎是非農(nong) 業(ye) 人口增長速度的2倍，而在西部，這一比率接近3倍。

　　當前城市化路徑的社會(hui) 經濟後果影響

　　上述的這些政策誤區影響了中國的經濟增長，社會(hui) 和諧，並加劇了收入不平等。

　　首先，政府試圖使用行政指令分配土地、勞動力等要素的嚐試導致了扭曲及不可持續的經濟增長模式。並進一步阻礙了中國經濟的增長和效率。中國中西部地區依靠政府負債(zhai) 支持的粗放增長模式是不可持續的。大城市中大量非戶籍人口的存在也帶來了一定社會(hui) 隱患。同時，由於(yu) 不合理的城市化政策，在城市化過程中中國農(nong) 村和城市間收入差距並沒有像其他國家一樣顯著縮小。

　　1、經濟增長的動力受阻，效率惡化

　　如前所述，一方麵，在市場力量的作用下，經濟集聚趨勢仍在繼續，使得東(dong) 部沿海地區和大城市進一步吸引勞動力流入。

　　另一方麵，政府明顯加強了通過行政手段引導資源向中西部流動的政策措施，在2003年前後形成了政策上的拐點。雖然這些平衡區域發展的政策確實實現了區域經濟總量的收斂，但是，這是以勞動力未充分流動、資源配置的行政化和要素價(jia) 格扭曲為(wei) 前提的，其代價(jia) 則是2003年之後中國經濟出現了明顯的全要素生產(chan) 率(TFP)增長放緩和資源配置效率的損失，並將對當前的區域平衡政策的可持續性構成威脅。

　　事實上，行政配置資源的政策效果卻 並不強，從(cong) 每一年企業(ye) 數量的變化可以看出，東(dong) 部企業(ye) 的數量占比在2003年後並沒有減少，這一比重從(cong) 2003年的73.2%變為(wei) 2007年的74.1%。這說中西部偏向的政策並沒有使得企業(ye) 向東(dong) 部集聚的趨勢發生逆轉。

　　在2002年到2009年期間，東(dong) 部地區的就業(ye) 增長率要高於(yu) 全國平均水平，與(yu) 此同時中西部地區的就業(ye) 增長率要低於(yu) 全國平均水平，這說明，從(cong) 就業(ye) 角度來看，中西部的投資推動型的經濟增長在創造就業(ye) 方麵的效應卻不強。

　　2、地理劣勢地區數量型擴張帶來的債(zhai) 務負擔

　　在大約2004年之後，表麵上看起來，中國的中西部省份的GDP增長速度快於(yu) 東(dong) 部省份。但是，如果僅(jin) 有數量型的經濟增長，而缺乏有市場競爭(zheng) 力的產(chan) 業(ye) ，同時，大量的基礎設施和工業(ye) 園建設又依賴政府的投入，其結果就是地方政府借了大量舉(ju) 債(zhai) 投資，但卻沒有帶來同步的經濟增長，使得債(zhai) 務負擔越來越重。不管是從(cong) 城投債(zhai) 發債(zhai) 的支數還是規模來講，中西部省份所占的比重近些年來總體(ti) 上處於(yu) 上升趨勢，在2012年，這兩(liang) 個(ge) 比重均已經超過50%。而中西部省份在2011年全國GDP中占有41.5%。

　　從(cong) 總的負債(zhai) 率來看，中西部省份的負債(zhai) 狀況同樣令人堪憂。我們(men) 由2013年政府公布的每一個(ge) 省的債(zhai) 務存量數據，計算了每一個(ge) 省債(zhai) 務除以GDP的比率。如圖2所示，中西部省份普遍人均GDP低而負債(zhai) 率高。

　　3、大城市內(nei) 部的非戶籍常住人口比重持續上升，社會(hui) 風險加劇

　　中國的城市常住人口中，有著相當一部分的非本地戶籍人口，並且隨著城市化水平的提高，這一部分人口的比例在不斷提高。長期以來城鄉(xiang) 分割所造成的城鄉(xiang) 差距也在城市內(nei) 造成了戶籍和非戶籍人口的差距，於(yu) 是形成了城市內(nei) 部新的“二元社會(hui) ”分割。在城市裏，因為(wei) 沒有當地戶籍，外來人口的收入，教育回報均較低。

　　城市內(nei) 部的二元社會(hui) 一旦形成，就會(hui) 持續存在，並帶來一係列的社會(hui) 後果，不利於(yu) 城市的和諧發展。城市內(nei) 部分割會(hui) 影響到信任水平。用上海數據進行的實證研究發現，非本地戶籍人口對小區居民的信任、社會(hui) 信任以及公共信任的水平更低。城市戶籍與(yu) 非戶籍人口之間的收入差距還降低了人們(men) 的幸福感。

　　與(yu) 此同時，城市的外來人口卻缺乏有效的利益訴求機製，在公共參與(yu) 方麵，外來人口表現得更為(wei) 消極，其中部分的原因是現有製度對他們(men) 的公共參與(yu) 形成製約。而這些相對弱勢的外來人口還出現了聚居在一起的現象，這就可能通過社區內(nei) 的相互影響加劇社會(hui) 風險。

　　城鄉(xiang) 和地區間收入差距的擴大城鄉(xiang) 收入差距始終是中國收入差距巨大的重要因素，而如果進一步把地區間收入差距分解成城鄉(xiang) 收入差距和城市內(nei) 部、農(nong) 村內(nei) 部收入差距，會(hui) 發現地區間收入差距與(yu) 城鄉(xiang) 間收入差距大有很大關(guan) 係，地區間收入差距中70%- 80%可以由城鄉(xiang) 間收入差距來解釋。

　　由於(yu) 城市化和經濟集聚是與(yu) 城鄉(xiang) 和地區間收入差距同時發生的，因此，很容易引起兩(liang) 者存在因果關(guan) 係的誤解。事實上，根據國際經驗，城市化進程中，城鄉(xiang) 收入差距會(hui) 縮小。韓國在1994年基本消除了城鄉(xiang) 收入差距，斯裏蘭(lan) 卡和中國台灣也在1995年將城鄉(xiang) 收入比降至1.4以下。

　　城市化降低收入差距的機製有兩(liang) 條：首先，城市化過程中，農(nong) 村剩餘(yu) 勞動力轉移到生產(chan) 率更高的城市部門，可以提高其勞動生產(chan) 率;其次，隨著農(nong) 村剩餘(yu) 勞動力的減少，留在農(nong) 村的勞動力可以獲得更多的人均耕地資源，有利於(yu) 實現農(nong) 業(ye) 規模經營。但是，以戶籍製度為(wei) 代表的城鄉(xiang) 分割政策使得勞動力流動受到阻礙，農(nong) 村勞動力向城市流動的規模不足，流入城市後所獲得的收入和所享受的公共服務和城市居民還是有很大差距。另一方麵，耕地資源難以流轉，農(nong) 業(ye) 規模經營很難實現。這導致城市化縮小城鄉(xiang) 收入差距的兩(liang) 條機製都未能充分發揮作用。

　　盡管城市化本身可以縮小城鄉(xiang) 收入差距，但由於(yu) 城市傾(qing) 向的經濟政策的實施，以及經濟開放等其他因素有更強的擴大城鄉(xiang) 收入差距的作用，使得城鄉(xiang) 收入差距未在城市化進程中縮小。因此，打破城鄉(xiang) 分割、促進城鄉(xiang) 要素流動成了降低城鄉(xiang) 收入差距的必要條件。

　　城市化路徑的糾偏與(yu) 對策

　　當前，阻礙生產(chan) 要素在城鄉(xiang) 間和地區間流動和再配置的製度主要就是戶籍製度和土地製度。由於(yu) 地方政府提供的公共服務往往是與(yu) 戶籍身份掛鉤的，因此，公共服務製度也相應地成為(wei) 了勞動力流動的障礙。而與(yu) 此相連的更深層次的製度背景則是分稅製之下地方政府承 擔公共服務支出的製度，以及地方政府官員所麵臨(lin) 的GDP增長考核製度。因此，如果要促進勞動力流動，就必須進行一係列的綜合配套改革，而這一係列改革的切入點，則是戶籍製度改革。

　　1、戶籍製度需在大城市和特大城市突破

　　當前，大多數跨地區流動的勞動力以大城市為(wei) 就業(ye) 目的地，因此，戶籍製度所造成的矛盾在大城市更為(wei) 突出。特別是在東(dong) 部地區，特大城市已經集聚了大量沒有本地戶籍的外來勞動力。隻要戶籍製度不是立即取消的，那麽(me) ，就存在如何製定落戶標準的問題。在誰應該獲得戶籍這個(ge) 問題上，關(guan) 鍵是要將追求就業(ye) 而不是公共服務的人識別出來，而且應該給那些想在一地長期工作和居住的人優(you) 先落戶的權利。

　　因此，落戶標準應以就業(ye) 和繳納社會(hui) 保障的記錄為(wei) 主，並以在一地工作和居住的年限作為(wei) 落戶的排序條件。與(yu) 此同時，教育水平和技術職稱門檻不應繼續作為(wei) 落戶標準。對於(yu) 大學生群體(ti) ，應以其事實的就業(ye) 情況為(wei) 落戶條件，而不應預先根據其所學專(zhuan) 業(ye) 和畢業(ye) 學校來設置落戶門檻。

　　建設用地指標配置應與(yu) 人口流動方向一致起來實施“土地與(yu) 戶籍製度聯動改革”可以使建設用地指標配置與(yu) 人口流動方向一致起來在增量的建設用地指標上，政府已經提出要與(yu) 吸納的外來人口數量掛鉤。而在存量建設用地(特別是宅基地)方麵，“土地與(yu) 戶籍製度聯動改革”的核心思想是，允許那些已經在城市裏長期居住和工作的農(nong) 民將其在家鄉(xiang) 宅基地對應的建設用地指標轉讓給其就業(ye) 所在城市，作為(wei) 城市擴張的建設用地指標，而家鄉(xiang) 則通過宅基地複耕的方式相應增加農(nong) 業(ye) 用地保有量。

　　同時，放棄宅基地使用權的農(nong) 民能夠優(you) 先獲得城鎮戶籍，借助於(yu) 這一建設用地指標而實現的城鎮近郊土地增值收益還能夠為(wei) 進城農(nong) 民獲取公共服務和社會(hui) 保障而籌集新的資金。

　　這一改革方案將土地的使用權和所有權相分離，在現有土地所有權不變的情況下，使得土地使用權成為(wei) 可以跨空間再配置的資產(chan) ，並且使其價(jia) 值與(yu) 原宅基地的區位脫離，因為(wei) 它的價(jia) 值體(ti) 現在它可以被用來將較發達地區城市近郊的農(nong) 業(ye) 用地轉化為(wei) 建設用地，實現城市土地的增值收益。宅基地對應的建設用地指標成為(wei) 有價(jia) 值的資產(chan) ，有利於(yu) 提高農(nong) 民(特別是偏遠地 區農(nong) 民)的資產(chan) 收入。農(nong) 民在轉讓了宅基地對應的建設用地指標使用權後，其承包的農(nong) 業(ye) 用地則可以有償(chang) 地轉讓給農(nong) 村集體(ti) ，或以轉包、入股等形式分享未來農(nong) 業(ye) 經營收益。

　　2、轉移支付製度應從(cong) 支持生產(chan) 性投資轉向支持公共服務

　　因為(wei) 公共服務提供是具有規模效應的，在勞動力自由流動的情況下，人口流出地將麵臨(lin) 公共服務提供的困難。因此，應增強中央政府提供地方公共品的職責，通過財政轉移推進城 鄉(xiang) 間和地區間的基本公共服務適度均等化，這樣也可以減少完全為(wei) 了享受發達地區的公共服務而進行的勞動力流動。

　　未來，中央向地方的財政轉移支付應更多地投向地方的公共服務和有回報的基礎設施建設，減少直接的生產(chan) 性投資。因為(wei) 任何生產(chan) 性的投資都將麵臨(lin) 市場競爭(zheng) 的檢驗，如果競爭(zheng) 力不足，那麽(me) ，在人口流出地的生產(chan) 性投入反而可能帶來低效率和財政負擔。

　　3、經濟增長和稅收應與(yu) 政府官員的激勵和考核脫鉤

　　土地與(yu) 戶籍製度聯動改革的目標是促進生產(chan) 要素在地區間再配置，因此必然涉及到中央和地方之間以及地區之間的關(guan) 係調整。如果實現了勞動力跨地區的自由流動和建設用地指標的跨區域再配置，那麽(me) ，勢必造成人口流出地的經濟總量增長相對較慢，這時，如果地方官員的績效考核完全基於(yu) 地區的經濟總量增長績效，那麽(me) ，全國一盤棋的區域發展戰略將得不到人口流出地區的支持。

　　因此，未來中國需要對官員考核體(ti) 製做出大的調整，可以在考核體(ti) 係中同時兼顧人均GDP(或人均收入)的增長和GDP總量的增長，並且為(wei) 這兩(liang) 個(ge) 目標分別賦予一定的權重，越是經濟發達地區，GDP總量增長目標的權重應該更高，而越是經濟欠發達地區，人均GDP增長(或人均收入)增長目標的權重應該更高。

　　4、大城市內(nei) 部應注意科學規劃，應對城市病的挑戰

　　大城市應在科學測算未來人口增長的基礎上，理性規劃基礎設施和公共服務。應通過增加供給，而不是控製需求來應對城市擴張中出現的基礎設施和公共服務的供求矛盾。在特大城市，應盡早做出都市圈規劃，在都市圈內(nei) 部，要形成便捷的軌道和公路交通網絡，並推進社會(hui) 保障和公共服務的一體(ti) 化。就業(ye) 崗位和公共服務要與(yu) 人口的分布在空間上盡量一致，減少因“職住分離”而產(chan) 生的通勤以及相應的擁堵和汙染。