曬一曬“預算報告”

　　當今中國，公共預算還不是主流話語，3月6日，財政部部長謝旭人記者會(hui) ，沒有一個(ge) 記者問及公共預算，謝旭人亦未主動談及。

　　全國政協常委、複旦大學教授葛劍雄則注意到，中國沒有明確的財政年度起止時間，大多數財務項目要12月25日前結掉，來年預算要等到3月人大審批，但年初政府已經在花錢，等於(yu) 財年已從(cong) 1月1日開始。“這個(ge) 是很不嚴(yan) 肅的。”葛劍雄寫(xie) 提案建議明確財年起點為(wei) 4月1日或7月1日。

　　蔣洪，全國政協委員，上海財經大學公共經濟與(yu) 管理學院院長，公共預算研究者，今年他的提案是呼籲“編製一份讓大家都‘看得懂’的預算”。蔣洪做過10年上海市人大代表，他直言因看不懂預算而投過反對票。如今他的苦惱是，審議預算的時間太短，他曾寫(xie) 微博抱怨，“我們(men) 小組裏邊就是一份預算輪流看，三四十個(ge) 人，平均一人5分鍾，這是沒有辦法審議的。”

　　很遺憾，預算時常被穿上“國家秘密”的外衣，而不能與(yu) 公眾(zhong) 見麵。今年財政部提交的“預算報告”，依然沒有向公眾(zhong) 公開。《南風窗》記者請代表委員幫忙將“預算報告”曬一曬。

　　“公共安全支出”

　　近年來，“公共安全支出”預算越來越被公眾(zhong) 關(guan) 注。

　　“預算報告”顯示，“公共安全”2012年預算數是7017.63億(yi) 元，比2011年執行數增長11.5%。而排在上一位的“國防”2012年預算數是6702.74億(yi) 元。據此，境外媒體(ti) 報道將“公共安全支出”視為(wei) “維穩費”，宣傳(chuan) 2012年中國維穩費超過軍(jun) 費預算。財政部有關(guan) 人士出麵駁斥了“公共安全支出”等同“維穩費”之說，同時告訴公眾(zhong) ，除美國、法國以外，全世界大多數國家的公共安全支出，都超過軍(jun) 費開支。

　　根據“預算報告”的名詞解釋，2012年“公共安全支出”的內(nei) 容包括，完善政法經費保障體(ti) 製，穩步提高地方政法經費補助水平，支持地方特別是中西部地區化解政法機關(guan) 基礎設施建設債(zhai) 務。提高公共服務和社會(hui) 管理能力。加強基層監管部門食品檢驗檢測能力建設，促進保障食品安全。根本沒有“維穩”這兩(liang) 個(ge) 字眼。中國現代國際關(guan) 係研究院反恐研究中心主任李偉(wei) 則將“公共安全支出”分為(wei) 兩(liang) 大類，一類是預防和應對對公共安全造成威脅的自然災害的經費，另一類是預防和應對對人的生命財產(chan) 安全構成威脅的各種社會(hui) 公共安全事件的經費。李偉(wei) 表示，所謂“維穩開支”隻是其中極少的一部分。

　　然而“維穩開支”究竟占多大比例，依然沒有人說清楚。《南風窗》記者采訪了幾位公共預算學者、全國人大代表、全國政協委員，他們(men) 都表示“公共安全支出”是一個(ge) 敏感問題，而且“預算報告”未公布具體(ti) 預算內(nei) 容，均表示不清楚。

　　深圳海歸老板吳君亮因為(wei) 推動公共預算信息公開而聞名全國，但是他也搞不懂“公共安全支出”的具體(ti) 內(nei) 涵，“這個(ge) 本來是不難搞清楚的東(dong) 西，隻是相關(guan) 的信息提供不充分，就是從(cong) 來沒有釋放這個(ge) 信息給社會(hui) 。”“公共安全支出”今年又惹“媒體(ti) 官司”，仍是預算不透明惹的禍。

　　“財政收入增速”

　　最近幾年財政收入增速總是不聽預算的話，連年飆高，遠遠超過預算增收，而且遠遠高於(yu) 當年GDP增速，惹來“與(yu) 民爭(zheng) 利”的質疑。

　　3月6日，財政部部長記者會(hui) ，部長謝旭人被問到這個(ge) 問題，他給出一個(ge) 新的解釋—財政收入，特別是稅收收入是以現價(jia) 計算，而GDP是以不變價(jia) 計算，如果按照現價(jia) 計算，2011年中國GDP增長17.4%。換言之，二者不過相差7.4個(ge) 百分點。他為(wei) 這幾個(ge) 百分點提供了理由，包括進口關(guan) 稅大增、把地方政府預算外資金納入公共預算和基金預算來管理等。

　　不過，謝旭人沒說出的兩(liang) 個(ge) 重要理由是稅收過重和土地收益。全國政協委員、聯想集團董事長楊元慶便在政協分組討論會(hui) 上痛批高增值稅。他說，現在已經不隻是高檔消費品國外比國內(nei) 便宜，耐克鞋這些大眾(zhong) 消費品也是如此，“我們(men) 的聯想電腦在國內(nei) 沒有辦法賣得不貴，有17%的增值稅必須加到價(jia) 格裏麵，但產(chan) 品毛利率隻有15%。”

　　土地收益則是一個(ge) 公開的秘密。“經營城市，土地收入就占了很大的比例，但是它與(yu) GDP沒關(guan) 係的，土地本來就在那個(ge) 地方，不是實體(ti) 經濟，拍賣了就有錢。”全國人大代表、湖北省人大常委會(hui) 副主任周洪宇說。

　　財政收入增速過高，恰恰反映了一個(ge) 社會(hui) 財富流向過度集中的現實。

　　“民生賬單”

　　而今，從(cong) 總理到地方首長，每到“兩(liang) 會(hui) ”最樂(le) 於(yu) 亮出的是“民生賬單”。

　　“預算報告”顯示，2012年中央財政用在與(yu) 人民群眾(zhong) 生活直接相關(guan) 的民生支出安排合計13848億(yi) 元，增長19.8%。根據謝旭人的說法，“民生賬單”占全國財政支出的2/3左右。不過，大家對“民生賬單”似乎並不認賬，民眾(zhong) 的不安全感、痛苦指數、焦慮感等等負麵情緒反而不斷累積，公共財政的陽光與(yu) 民眾(zhong) 直接感受之間並不等值。

　　蔣洪認為(wei) ，由於(yu) 具體(ti) 預算不公開，一些官員“總是喜歡搞一些形象工程，硬性地讓人民接受一些項目，這些項目也很花錢，但是對老百姓毫無用處”，因此“重要的是把政府花的錢攤出來，讓大家了解它的具體(ti) 用途”。

　　周洪宇則另有診斷，他認為(wei) ，除了政策宣傳(chuan) 工作做得不到家外，民眾(zhong) 之間更看重橫向比較，“不喜歡自己和過去比，隻喜歡和別人比，這個(ge) 橫向一比較就有落差了”，誰都不能忽視的一個(ge) 事實是，這些年中國的貧富差距是越拉越大了。

　　今年，周洪宇建議國家統計局今後同時發布三組數據：（1）基尼係數；（2）人均收入的均值、中位數和眾(zhong) 數；（3）居民分組收入中各組收入均值及其在全部收入的比重。這樣做，會(hui) 逼政府擴大中產(chan) 階層的收入，把中等收入的群體(ti) 做大，否則公布的數據會(hui) 很難看。

　　“轉移支付”

　　環視各國，中央政府轉移支付占預算的比例都沒有中國這般大。

　　根據“預算報告”的名詞解釋，“轉移支付”是中央政府給予地方政府的補助資金。“預算報告”顯示，中央對地方稅收返還和轉移支付高達45101 億(yi) 元，增長13%。其中一般性轉移支付22526.19億(yi) 元，增長23.1%，專(zhuan) 項轉移支付17386.26億(yi) 元，增長5.2%。

　　溫家寶總理在《政府工作報告》中提出還要繼續提高一般性轉移支付的比例。一般性轉移支付有“補齊木桶”、平衡地區發展和促進基本公共服務均等化的作用，而專(zhuan) 項轉移支付是愈演愈烈的“跑部錢進”現象的禍水源頭，降低其比例有利於(yu) 遏製這種現象。

　　每年如此大額的中央財政轉移支付資金，常被詬病，批評者還把矛頭指向1990年代初的分稅製改革。2011年，朱鎔基回母校清華大學參加百年校慶時回應稱，“稅收返還（轉移支付）的工作做得不好，要靠地方‘跑部錢進’，求爺爺告奶奶才能拿到，分稅製有缺點，但我負的責任不是主要的，因為(wei) 我當時就說，分稅製改革沒有完，要繼續進行……”

　　在預算信息公開推動者吳君亮看來，轉移支付的問題，毛病就是大家太相信中央政府能夠把所有的事情辦好，不相信地方政府可以自己把事情搞好，也不相信市場經濟的力量能把所有的行業(ye) 搞好，“還是一個(ge) 中央政府行政思維的結果”。

　　“這種思維不改變，‘跑部錢進’的現象就不會(hui) 消失，會(hui) 繼續下去。照我的看法，這種模式還會(hui) 走下去，也就是集中財力，由中央統一分配，這樣加大對地方的控製和管理。”蔣洪分析道，“如果預算公開的話，各個(ge) 地方會(hui) 之間會(hui) 有對比，相互之間有一個(ge) 製約，總歸要有一個(ge) 公平的安排，暗箱操作和厚此薄彼的做法可能就會(hui) 減少。公開了以後至少會(hui) 變得比較公正、公平，也會(hui) 比較有效率。”

　　“一般公共服務支出”

　　“預算報告”附表11列出的2012年全國公共財政支出預算安排情況，列在第一項的是“一般公共服務”，預算數高達11666.84億(yi) 元，比2011年執行數增加5%。令人不解的是，“預算報告”未對“一般公共服務”進行“名詞解釋”，很多人都搞不清楚“一般公共服務”具體(ti) 指什麽(me) ，這可是一項比國防、公共安全這兩(liang) 項支出數額都大得多的預算。

　　吳君亮介紹說，一般公共服務支出包括很多個(ge) 係統，人大、政協、發改委等等，各個(ge) 係統的行政開支屬於(yu) 一般公共服務支出下麵的類，類下麵還有款，款下麵還有項，但這些細分內(nei) 容“預算報告”都沒有列出，比如說政協委員視察費用多少，全國“兩(liang) 會(hui) ”開支多少，公眾(zhong) 都無從(cong) 得知。

　　至於(yu) 社會(hui) 高度關(guan) 注的“三公”經費，“預算報告”並沒有提及具體(ti) 預算，但有一段話對社會(hui) 關(guan) 注予以回應：嚴(yan) 格控製一般性支出和“三公”經費，嚴(yan) 格控製各種論壇、研討會(hui) 、慶典等活動和樓堂館所建設，切實降低行政成本。

　　與(yu) 一般公共服務支出相關(guan) 的概念是行政管理費用。多年來人們(men) 一直呼籲建設一個(ge) 廉價(jia) 政府，行政管理費用的膨脹是這些年來一個(ge) 突出現象。根據此次“兩(liang) 會(hui) ”九三學社中央的一份提案，其中提到行政管理費用包含一般公共服務、外交和公共安全三項。如此算來，2012年行政管理費用預算占財政支出的比重是15.31%，比2009年降低了3個(ge) 百分點左右，雖有進步，但比重仍偏高。

　　有一些地方現在公開預算，記者發現，“三公”經費是列在“其他一般公共服務支出”一款中。但這並不代表“三公”經費的真實數字，因為(wei) 在機關(guan) 賬務之外，還有其他途徑，比如挪用項目經費吃喝。政協委員王玉慶在“兩(liang) 會(hui) ”上也提到，部委和地方政府部門很大一部分“三公”支出是不通過機關(guan) 財務走賬的，大部分都是由下麵的事業(ye) 單位來承擔。

　　蔣洪也提到了同樣的問題：“我可以肯定這些數字低估了行政管理的支出。為(wei) 什麽(me) 呢？因為(wei) 它不是管著下麵的很多單位嘛，履行職務的時候到下麵去，都是用下麵的錢。很多開支實際上也轉嫁到下級單位了。現在我們(men) 說的隻是記在他賬上的這些錢，實際花費的還遠不止這一些。”

　　九三學社中央在提案中指出：“行政成本過高的政府，不是高效率的政府；花錢過多的官員，不是真正能幹的官員。”提案認為(wei) ，精打細算、降低行政成本，同樣應該是重要的政績之一。

　　“中央政府的責任”

　　就中央財政大支出項目與(yu) 發達國家預算進行比較，可以顯示出差別與(yu) 距離來。

　　全國政協委員、國家稅務總局原副局長許善達審議“預算報告”時發現，社保基金在我國財政收支中占比過小，“在發達國家，這部分比重占到1/3甚至40%，我們(men) 用於(yu) 社保這部分的比重是比較低的，相對而言用於(yu) 資本性經營的支出比重比較大。”

　　今年總理《政府工作報告》首提公共資源收益全民共享，對此許善達說，公共資源裏麵現在最大的資源是國有經營性資產(chan) ，其最後的收益應該有一部分要用於(yu) 全民，最好的辦法就是把國有資產(chan) 稅後收益切出一部分用於(yu) 社會(hui) 保障體(ti) 係建設。閱讀“預算報告”時，記者發現，在中央國有資本經營預算支出安排裏，拿出20.1億(yi) 元補充全國社會(hui) 保障基金，而2011年執行數僅(jin) 為(wei) 0.51億(yi) ，翻了近40倍。

　　周洪宇則從(cong) “公共職能”的角度來理解中央政府的責任，他注意到，近年來公共職能、公共財政、公共支出、公共服務等這些概念慢慢變成常識，財政投入的方向也越來越向公眾(zhong) 需求方麵靠攏。比如，今後政府促進就業(ye) 將是一項長期而且尤其重要的公共職能，有一天，中國官員們(men) 也會(hui) 像歐美發達國家領導人那樣整天把減低失業(ye) 率掛在嘴邊。

　　“往後，對於(yu) 政府來講最重要的是就業(ye) 問題，包括結構性就業(ye) 的調整。接下來國家產(chan) 業(ye) 轉型，那麽(me) 多工人不一定喜歡到東(dong) 部沿海城市工作了，他們(men) 要回鄉(xiang) 就業(ye) 等等，這種新型就業(ye) 的一些題目就出來了，這個(ge) 可能是將來政府要花錢比較多的地方。”