發端於(yu) 英國的整體(ti) 性治理理論 和 以 澳 大 利亞(ya) 、新西蘭(lan) 為(wei) 代表的整體(ti) 政府建設實踐，對於(yu) 我國推進國家治理體(ti) 係和治理能力現代化，具有一定借鑒意義(yi) 。

　　推進國家治理體(ti) 係和治理能力現代化，既要立足於(yu) 中國特色社會(hui) 主義(yi) 事業(ye) 偉(wei) 大實踐，也要吸收人類文明一切有益成果。發端於(yu) 英國的整體(ti) 性治理理論和以澳大利亞(ya) 、新西蘭(lan) 為(wei) 代表的整體(ti) 政府建設實踐，對於(yu) 我國推進國家治理體(ti) 係和治理能力現代化，具有一定借鑒意義(yi) 。

　　整體(ti) 性治理理論的提出及由來

　　整體(ti) 性治理理論是對19世紀末20世紀初傳(chuan) 統官僚製政府以功能為(wei) 導向而導致政府職能重複分散的批判，是對20世紀80年代新公共管理理論以客戶需求為(wei) 導向而導致公共服務碎片化的回應。整體(ti) 性治理理論由英國學者佩裏·希克斯首倡。1997年，佩裏·希克斯在其《整體(ti) 政府》一書(shu) 中第一次提出整體(ti) 性治理理念。整體(ti) 性治理就是以公眾(zhong) 需求為(wei) 治理導向，以信息技術為(wei) 治理手段，以協調、整合和責任為(wei) 治理機製，跨越組織功能邊界，在政策、規章、服務、監督四個(ge) 方麵，對治理層級、功能、公私部門關(guan) 係及信息係統等碎片化問題進行有機協調與(yu) 整合，不斷從(cong) 分散走向集中，從(cong) 部分走向整體(ti) ，從(cong) 破碎走向整合，為(wei) 公眾(zhong) 提供無縫隙、非分離的整體(ti) 性服務，充分體(ti) 現國家治理的包容性、整合性。1997年，托尼·布萊爾執政的英國工黨(dang) 政府以整體(ti) 性治理理論作為(wei) 其政府改革綱領，並提出協同政府概念。1999年，英國政府出版《現代化政府》白皮書(shu) ，在對前兩(liang) 年工作進行總結基礎上推行整體(ti) 政府改革十年規劃。這一模式也迅速推廣到經合組織諸多國家。

　　澳大利亞(ya) 通過引入整體(ti) 性治理理論，充分發揮信息技術作用，打造整體(ti) 政府，是最早響應整體(ti) 性治理的英聯邦國家。《澳大利亞(ya) 聯合政府報告》中對整體(ti) 政府定義(yi) 進行了說明：橫向上，對國家安全、科學、統計、環境、區域發展、就業(ye) 等領域進行革新，實現組織間跨部門合作;縱向上，強化總理在行政領域的主導地位，實行統一財政管理體(ti) 製。澳大利亞(ya) 整體(ti) 政府建設實踐主要體(ti) 現為(wei) 在政府內(nei) 部建立夥(huo) 伴關(guan) 係，整合自身資源;對外建立協同關(guan) 係，拉近與(yu) 服務對象之間的距離;建立“中央鏈接(Centre link)”，同一係統集結各種社會(hui) 服務項目，提供“一站式”服務。

　　21世紀以來，新西蘭(lan) 推進整體(ti) 政府建設，初步實現從(cong) 新公共管理向整體(ti) 性治理的轉換。在1999年選舉(ju) 宣言中，新西蘭(lan) 工黨(dang) 把解決(jue) 公共部門問題列為(wei) 施政目標之一，特別提出，要解決(jue) 政府部門“碎片化”問題。工黨(dang) 政府谘詢小組在2001年以來一係列總結報告中，確認“協調”問題是公共部門績效低下的“硬傷(shang) ”：新公共管理引入競爭(zheng) 機製的同時，忽視了部門之間的合作、協調，出現“碎片化”製度結構;政策製定不能充分考慮公共服務具體(ti) 運行環境，導致執行缺陷。新西蘭(lan) 整體(ti) 政府建設實踐的主要內(nei) 容包括：排除相互衝(chong) 突甚至有破壞性的政策環境;更好地聯合使用資源、實現成果共享;促進同一政策領域中不同利益主體(ti) 之間協調、協作;為(wei) 公民提供無縫隙服務。當然，整體(ti) 政府建設在相當程度上依賴於(yu) 信息技術發展。有了信息網絡技術支持，政府整合——不論是不同政府層級之間，還是不同機構單位之間，甚至是政府之間的整合，才成為(wei) 可能，甚至發展為(wei) 一種必然趨勢。

　　從(cong) 主體(ti) 角度看，澳大利亞(ya) 、新西蘭(lan) 整體(ti) 政府建設強調治理主體(ti) 的整合與(yu) 協調，推進各個(ge) 公共管理主體(ti) 協同合作

　　治理主體(ti) 的整合主要在政府架構及政府運作層麵進行：一方麵，將分散的專(zhuan) 業(ye) 化組織整合成集中的整體(ti) 性組織，政府組織與(yu) 其他組織建立良好合作夥(huo) 伴關(guan) 係;另一方麵，提出“一起工作”的口號，通過建立公共部門文化，以重建“公共道德”和“凝聚性文化”來實現政府部門間合作。治理主體(ti) 的協調則在社會(hui) 溝通及利益層麵進行：一方麵，運用跨部門溝通方式、機製，促進各個(ge) 部門之間良性互動;另一方麵，協調各部門之間利益關(guan) 係，減少組織間衝(chong) 突，為(wei) 跨部門合作打下基礎。

　　通過合作管理模式實現政府有效管理目標，是整體(ti) 政府建設的重要內(nei) 容。合作管理模式要求在政府部門之間、政府與(yu) 社會(hui) 組織之間建立合作關(guan) 係和責任共擔機製，共同麵對問題、分析對策，協商解決(jue) 問題，提供社會(hui) 服務。2010年，澳大利亞(ya) 政府簽署《全國性協議——攜手合作》，明確了政府與(yu) 社會(hui) 組織協同合作原則和各自責任，立足該協議建立多角度、多方位、多領域的全麵協作框架，攜手共促社會(hui) 、文化、公民、經濟、環境大發展。澳大利亞(ya) 把政府公共部門與(yu) 私人企業(ye) 、社會(hui) 組織的合作作為(wei) 外部動力，推動政府內(nei) 部改革。政府向社會(hui) 放權，給予社會(hui) 組織和團體(ti) 更多權利和機會(hui) 參與(yu) 政府管理，在公共服務、環境保護、社會(hui) 治理、市場監管、網絡監管等各個(ge) 方麵，推動政府改革創新，促進政府職能有效實現。

　　結合中國實際，在推進國家治理體(ti) 係和治理能力現代化過程中，要適應國家治理主體(ti) 多元化要求，以協同治理為(wei) 抓手，大力加強政府部門間協調合作，充分發揮社會(hui) 組織、公民個(ge) 人在國家治理中的積極作用，形成國家治理多元主體(ti) 協同合力。

　　一是堅持黨(dang) 在多元主體(ti) 協同治理中的領導核心地位。國家治理是中國共產(chan) 黨(dang) 代表和領導人民掌握政權、行使治權的過程，強調中國共產(chan) 黨(dang) 在總攬全局、統籌各方前提下，政府、企業(ye) 、事業(ye) 單位、社會(hui) 團體(ti) 、中介組織、人民群眾(zhong) 各方主體(ti) 共同發揮治國理政作用。中國共產(chan) 黨(dang) 是執政黨(dang) ，是社會(hui) 主義(yi) 建設事業(ye) 的領導核心，是國家治理活動的領導者。多元主體(ti) 協同治理是在黨(dang) 的領導下實現政府部門、社會(hui) 組織、公眾(zhong) 個(ge) 人共同參與(yu) 國家治理的有機統一過程。推進多元主體(ti) 協同治理，經濟上是為(wei) 了進一步解放束縛生產(chan) 力發展的不適宜體(ti) 製，政治上是為(wei) 了進一步確立人民主體(ti) 地位，文化價(jia) 值觀上是為(wei) 了進一步整合社會(hui) 多元價(jia) 值觀，社會(hui) 上是為(wei) 了激發社會(hui) 活力。這一切，都離不開中國共產(chan) 黨(dang) 的領導。

　　二是回應協同治理主體(ti) 多元訴求。公眾(zhong) 利益訴求充分表達，是決(jue) 策的重要基礎。社會(hui) 公眾(zhong) 參與(yu) 國家治理的訴求呈現廣泛性、多元化特征。政府要為(wei) 公眾(zhong) 提供表達民意、溝通協商、合作共治的網絡渠道和平台，對社會(hui) 公眾(zhong) 及時、準確地回應，滿足公眾(zhong) 網絡參政、議政、督政的利益訴求。互聯網構建社會(hui) 公眾(zhong) 參與(yu) 國家治理機製，重塑公眾(zhong) 參與(yu) 主體(ti) 地位。要發揮好互聯網匯聚民意的重要作用，為(wei) 國家治理凝聚強大社會(hui) 合力。

　　三是厘清協同治理主體(ti) 責任邊界。協同治理主體(ti) 包括政府、企業(ye) 、社會(hui) 組織、公眾(zhong) 等方麵。對政府而言，治理過程就是政府自身從(cong) 單純的“管理者”到“管理者”與(yu) “服務者”並重的角色轉變過程;對非政府部門而言，治理就是從(cong) 被動管理到主動參與(yu) 的過程。信息技術條件下的協同治理，需要重構治理主體(ti) 之間博弈與(yu) 合作的新型關(guan) 係，完善多方協同治理機製，實現協同治理製度保障。政府對社會(hui) 組織應做到積極培育與(yu) 依法監管的平衡，為(wei) 各類社會(hui) 組織提供公平準入的機會(hui) 。社會(hui) 組織應優(you) 先在社會(hui) 領域發揮作用，主要反映所在群體(ti) 社會(hui) 需求，滿足政府職能難以有效覆蓋的具體(ti) 、特殊社會(hui) 需求。

　　四是拓寬協同治理參與(yu) 渠道。從(cong) 製度、體(ti) 製、機製方麵拓展多元主體(ti) 協同治理參與(yu) 國家治理渠道，推進協同治理有序進行。

　　五是構建協同治理長效機製。協同治理強調多元主體(ti) 參與(yu) 、共識導向、協商決(jue) 策、跨域跨部門合作，尤其強調治理過程中政府與(yu) 社會(hui) 組織的協同，著力處理好管理與(yu) 治理、維穩與(yu) 維權、活力與(yu) 秩序的關(guan) 係，形成黨(dang) 委領導、政府負責、社會(hui) 協同、公眾(zhong) 參與(yu) 、法治保障的多元參與(yu) 、協商治理長效機製。應將協同治理納入製度化軌道，在各種具體(ti) 公共事務管理與(yu) 公共服務製度安排中體(ti) 現協同治理理念，健全協同治理運行機製，規範協同治理運行方式。

　　從(cong) 技術角度看，澳大利亞(ya) 、新西蘭(lan) 整體(ti) 政府建設強調信息技術的運用，利用信息數據庫，掌握全麵整體(ti) 信息，優(you) 化政府決(jue) 策，提高公共服務質量

　　盡管新公共管理改革確實能部分解決(jue) 部門間利益衝(chong) 突、職能重疊、各自為(wei) 政等問題，但從(cong) 整體(ti) 政府建設各個(ge) 環節來看，忽視跨部門信息共享與(yu) 協同，很難達到整體(ti) 性治理預期目標。整體(ti) 政府建設需要依賴信息網絡技術搭建政府管理服務平台、改善政府內(nei) 部業(ye) 務流程。因而，從(cong) 信息化角度看，整體(ti) 政府又可稱為(wei) 網絡政府，是一種以信息網絡技術為(wei) 支撐的政府形態。倘若缺失信息技術而僅(jin) 實施行政管理體(ti) 製改革，則難以實現政府整合目標。澳大利亞(ya) 借鑒英、美、加等國實踐經驗，在法製建設、組織結構、標準設定、能力發展等方麵，走出了一條獨具特色的以信息化推進整體(ti) 政府建設的路子。為(wei) 了鼓勵、支持政府各部門在提高效率、效力的創新模式中共享知識、技能、資源，澳大利亞(ya) 政府建設整體(ti) 政府跨部門信息管理服務平台，適應了國家治理信息化要求。據《聯合國電子政務調查報告》，2016年澳大利亞(ya) 、新西蘭(lan) 電子政務發展指數分別居全球第二位、第八位，利用信息技術提供公共服務的意願與(yu) 能力居世界前列。

　　結合中國實際，在推進國家治理體(ti) 係和治理能力現代化過程中，要適應信息時代經濟社會(hui) 發展規律，以信息化治理為(wei) 動力，充分發揮互聯網技術和信息化手段對國家治理體(ti) 係和治理能力建設的積極作用，趨利避害，迎接挑戰。

　　一是建立全麵覆蓋、聯通共享、動態跟蹤的統一國家治理信息係統。信息網絡技術可以為(wei) 國家治理機製運行提供技術支撐，各個(ge) 治理主體(ti) 之間可以利用統一信息網絡平台，進行信息獲取、分析、綜合及利用，實現治理信息有效整合、全麵覆蓋。建立統一國家治理信息係統，在硬件上要依托現有政府部門及相關(guan) 通信企業(ye) ，構築信息協同大平台。同時，信息網絡係統所具備的數據收集、分類篩選、計算和存儲(chu) 等功能，可以實現對國家治理信息的鎖定、跟蹤、分析、整合、存儲(chu) ，提高國家治理科學性、有效性。

　　二是充分發揮電子政務對國家治理的促進作用。建立高效的國家電子政務統籌協調機製，製定電子政務管理辦法，形成涵蓋建設、應用、管理、評價(jia) 的全流程閉環管理體(ti) 係。建立健全公共基礎信息資源建設、使用、共享機製，消除信息壁壘，更好地用信息化手段感知社會(hui) 態勢、暢通溝通渠道、輔助科學決(jue) 策。拓展在線政府服務，改進網上服務大廳，推進行政審批和公共服務事項全流程、“一站式”網上辦事，簡化行政審批流程，推動業(ye) 務流程優(you) 化再造。打造電子監督平台，築牢製度“籠子”，公開權力清單和運行流程圖，對行政事項運行的權限、條件、方式、程序、時限實現全流程電子化監管。

　　三是充分發揮大數據對國家治理的促進作用。通過建立統一、共享的大數據平台，對海量數據采集、挖掘、加工、匯總、整合、存儲(chu) 、分享，為(wei) 國家治理提供堅實數據支撐。充分運用大數據分析得出的規律性結論，形成係統完備、科學規範、運行有效的製度體(ti) 係，使各方麵製度更加成熟更加定型，保障國家治理按照科學性、戰略性、長遠性、係統性、有效性原則，在係統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理軌道上順利推進。通過對海量實時數據掌握和挖掘，將分散的小概率事件有序關(guan) 聯起來，突破“信息孤島”限製，排除各種垃圾信息誤導和幹擾，把握數據中蘊含的規律性、傾(qing) 向性問題，提高國家治理決(jue) 策民主化、科學化水平。充分運用大數據理念、技術和資源，及時、有效地對國家治理進程進行監管，將海量碎片化、無序排列的信息變成有用、有序的數據，使監管更加透明、更有針對性。