黨(dang) 的十九大作出了“中國特色社會(hui) 主義(yi) 進入新時代”的重要判斷，毫無疑問，我國改革發展同樣進入了新時代。如何認識和把握新時代的改革?

　　新時代的改革具備良好的條件

　　第一，供給側(ce) 結構性改革穩步實施，重要領域和關(guan) 鍵環節改革取得突破性進展，供求關(guan) 係正在發生實質性變化，新動能、新業(ye) 態加快成長，宏觀經濟企穩向好的勢頭有所鞏固，嚐到了改革的甜頭，改革已經在正確的軌道上前行。第二，黨(dang) 的十八大以來，全麵依法治國、全麵從(cong) 嚴(yan) 治黨(dang) 、反腐、扶貧等工作取得顯著成效，為(wei) 改革營造了穩定的社會(hui) 環境。第三，黨(dang) 的十九大將忠誠、能幹、有擔當的人放到合適的位置，為(wei) 改革的順利推進做了充分的人才準備。

　　新時代的改革麵臨(lin) 新的挑戰

　　從(cong) 經驗上看，漸進式改革思路是我國改革開放取得成功的重要原因。這種改革模式摩擦成本小、見效快，有利於(yu) 新製度、新秩序的培養(yang) ，“以時間換空間”，切合改革開放之初的我國實際。但是，經過近四十年的改革發展，易於(yu) 推行、具有帕累托優(you) 化屬性的改革目前大多已經完成，改革的頂層設計、“四梁八柱”的基本框架也已確立，下一步改革麵臨(lin) 的基本上都是涉及改變現有體(ti) 製運行、觸動既存利益格局的體(ti) 製機製難題，比如國有企業(ye) 改革、財稅體(ti) 製改革、擴大雙向開放等。因此，新時代的改革絕不是水到渠成的自然過程，必須主動突破“心理舒適區”，要對困難和挑戰甚至重大風險有充分的認識和準備。

　　新時代的改革需要啃硬骨頭

　　由於(yu) 我國相當長一段時間處在經濟高速增長階段，規模快速擴張，漸進式、增量改革的成績顯著，帶來對規模擴張、增量改革的過度樂(le) 觀，甚至出現了回避存量問題，繞著問題走，過度依賴增量擴張的錯誤傾(qing) 向，結果是存量矛盾遲遲未得到真正解決(jue) ，經濟運行中一些深層次問題長期積累並惡化。比如，我國目前麵臨(lin) 的產(chan) 能過剩、高杠杆和房地產(chan) 領域的諸多問題，背後有前期過度刺激以維持總量擴張，導致結構性問題惡化的因素,也有回避存量矛盾的因素。因此，十九大報告要求“必須堅持質量第一、效益優(you) 先，以供給側(ce) 結構性改革為(wei) 主線，推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革”，同時也不再提GDP翻番類目標。我理解，就是要糾正過度強調增量擴張目標的傾(qing) 向，從(cong) “鋪攤子”轉變為(wei) “上台階”，從(cong) 簡單的加減法轉變為(wei) 重在提高質量和效率的乘法和除法，從(cong) 過度依靠短期行政手段轉變為(wei) 體(ti) 製機製建設，通過質量、效率、動力“三個(ge) 變革”，解決(jue) 不平衡不充分發展問題。這就需要我們(men) 拿出改革的決(jue) 斷和勇氣，力爭(zheng) 在一些事關(guan) 改革發展大局的重點問題上有所突破。這些硬骨頭主要包括以下幾個(ge) 方麵：

　　一、國有企業(ye) 改革問題

　　近年來，國企改革的部分舉(ju) 措並沒有緊緊圍繞主要矛盾。當前國有企業(ye) 麵臨(lin) 的主要矛盾是治理結構不完善，企業(ye) 效率不高、盈利能力不強，是我國經濟“大而不強”的具體(ti) 體(ti) 現。黨(dang) 的十九大報告要求“推動國有資本做強做優(you) 做大”，改革的方向非常明確，“強-優(you) -大”的順序一目了然。如何保持國有企業(ye) 的機體(ti) 健康?我理解，首先是通過以國有資本為(wei) 紐帶完善公司治理，實現國有企業(ye) 提質增效。

　　然而，近年來推動的“債(zhai) 轉股”改革，隻是實現了短期的債(zhai) 務減免，而並沒有從(cong) 根本上改善企業(ye) 公司治理，解決(jue) 企業(ye) 盈利不足的問題。“債(zhai) 轉股”是“當商業(ye) 銀行的貸款對象出現一定問題時, 商業(ye) 銀行所采取的一種資產(chan) 保全方式”，是企業(ye) 重組的一種方式。表麵上看，“債(zhai) 轉股”能產(chan) 生降低企業(ye) 債(zhai) 務負擔、避免直接破產(chan) 重組、商業(ye) 銀行保全資產(chan) 的短期收益。但從(cong) 根本上講，“債(zhai) 轉股”的要旨在於(yu) 改變貸款對象的法人治理結構,以便恢複貸款對象的盈利能力。隻有實現企業(ye) 經營狀況的改善，才能真正實現優(you) 於(yu) 直接破產(chan) 清算的結果，達到債(zhai) 權人與(yu) 債(zhai) 務人雙贏和社會(hui) 福利的改善。諸多“債(zhai) 轉股”國際實踐中，鼓勵債(zhai) 權人轉換身份、作為(wei) 股東(dong) 主導或參與(yu) 企業(ye) 的重組是成功案例的共同特點。然而，近年來的“債(zhai) 轉股”改革更多停留在債(zhai) 務重組的財務層麵，交了學費，卻沒有解決(jue) 體(ti) 製機製的問題。商業(ye) 銀行隻是實現了“名義(yi) 上”的身份轉換，仍然很難在企業(ye) 的經營管理中享有與(yu) 其投資額相匹配的話語權，隻是“債(zhai) 轉債(zhai) ”，債(zhai) 權人無法參與(yu) 企業(ye) 日常經營，改善公司治理從(cong) 而改善企業(ye) 經營也就無從(cong) 談起了。

　　現有的國有企業(ye) 混合所有製改革措施，更多隻是強調引入民間資本，卻沒有充分發揮股權多元化對公司治理的改善作用.。顯然,這不是中央對國有企業(ye) 改革的初衷。混合所有製改革是一個(ge) 新概念，但其實質內(nei) 容並不陌生。本世紀初，我國國有商業(ye) 銀行改革就曾采取引進戰略機構投資者，實現國有資本與(yu) 非國有資本的融合，但這隻是手段，不是目的。國有商業(ye) 銀行改革的根本目標是推動商業(ye) 銀行內(nei) 部改革和嚴(yan) 格外部監督，促使其真正建立現代金融企業(ye) 製度。為(wei) 實現這一目標，改革推動成立了中央匯金公司作為(wei) 控股金融企業(ye) 的平台，引入戰略機構投資者和獨立董事，推動商業(ye) 銀行股份製改造和上市。中央匯金公司承擔並充分履行國有出資人的職責，戰略機構投資者發揮了監督和製衡的積極作用，獨立董事發揮其專(zhuan) 業(ye) 優(you) 勢，真正建立健全了國有商業(ye) 銀行的治理機製，經營的效率和質量得到明顯改善。這是國有商業(ye) 銀行成功擺脫“技術性破產(chan) ”，實現健康發展的重要經驗。而最近的一些混合所有製改革的案例中，民間資本更多地作為(wei) 財務投資者，純粹是來搭國有資本便車，分享利潤果實的，很難實現股東(dong) 的積極作用，改善企業(ye) 治理。我理解，混合所有製改革絕不是補充資本金，像中國聯通這樣的央企，並不缺錢，缺的是高效高質量的企業(ye) 運行機製。遺憾的是，目前混合所有製改革並沒有為(wei) 建立這樣的機製創造條件。一些具體(ti) 問題也值得深入思考。一是具有壟斷性質的大企業(ye) ，是引入民間資本作股東(dong) 更有利於(yu) 提質增效，還是放開競爭(zheng) 性業(ye) 務準入更有利於(yu) 企業(ye) 做強做優(you) ?公司治理在競爭(zheng) 的環境中才能充分發揮作用。二是引進的民間資本是否局限於(yu) 境內(nei) 資本，“一視同仁”地引進境外戰略投資者是否能有更好的效果，更有利於(yu) 信心的建立和鞏固?

　　二、中央和地方的財政關(guan) 係

　　中央與(yu) 地方是我國改革中的一對重要關(guan) 係，是“牽一發而動全身”的係統性改革。改革開放的成功經驗，就是充分調動個(ge) 人和地方政府的積極性，發揮地方的信息優(you) 勢。用“鬆綁”，“搞活”等放權讓利的辦法，給予各種各樣的激勵，發揮地方政府的首創精神，推動了家庭聯產(chan) 承包責任製、經濟特區建設、財政包幹體(ti) 製等改革，激發了經濟活力。但近年來，中央與(yu) 地方關(guan) 係又不斷暴露出一些矛盾，尤其是當其的地方政府隱性債(zhai) 務問題,背後是涉及中央與(yu) 地方關(guan) 係的多個(ge) 製度安排不完善不合理，包括過度強調GDP的激勵考核機製、財權過度集中於(yu) 中央、中央與(yu) 地方事權配置製度不完善等。同時,各地之間收入支出的不平衡越來越依靠中央財政的轉移支付,潛藏較大的道德風險,不利於(yu) 調動地方的積極性。

　　中央地方關(guan) 係的係統性和複雜性決(jue) 定了，不從(cong) 財權、事權、激勵機製等方麵入手，僅(jin) 僅(jin) 依靠地方政府債(zhai) 務整頓，“頭痛醫頭、腳痛醫腳”，隻會(hui) 導致地方政府債(zhai) 務“一收就死、一放就亂(luan) ”，單個(ge) 領域“單兵突進”不可能從(cong) 根本上解決(jue) 深層次矛盾。完善中央地方關(guan) 係，必須加強頂層設計，統籌協調推進各相關(guan) 領域的製度建設。

　　下一步，應在維護全國統一大市場的前提下，要提高地方政府的財稅自主權，提高地方政府收入支出的匹配度，以便發揮地方政府的積極性和信息優(you) 勢，鼓勵製度創新;中央政府隻進行少量必要轉移支付，避免道德風險。

　　三、房地產(chan) 市場健康發展長效機製建設

　　過去，房地產(chan) 市場過多地作為(wei) 短期調控工具，基礎性製度和長效機製建設進展不足。房地產(chan) 市場與(yu) 國民經濟各部門廣泛聯係，涉及民生福利、財富分配、社會(hui) 穩定等重要問題，是具有係統性重要性的市場。正是由於(yu) 與(yu) 宏觀經濟的緊密關(guan) 聯性，房地產(chan) 市場一度被視為(wei) 經濟增長的“支柱行業(ye) ”，甚至在以往的宏觀調控中被作為(wei) 調控工具：一旦房價(jia) 上漲，則擔心風險，采取限購限貸等行政化手段抑製需求;而一旦經濟走弱，希望以房地產(chan) 投資提振經濟增長的時候，又會(hui) 采取反向措施促進房地產(chan) 發展。房地產(chan) 政策被短期調控目標左右，而土地財政、供地製度、房產(chan) 稅等深層次體(ti) 製機製改革未得到實質推進，“促進房地產(chan) 市場健康發展的長效機製”尚未真正建立。

　　房價(jia) 過快上漲帶來了擠出消費、擠出投資、阻礙全要素生產(chan) 率提升，製約經濟轉型與(yu) 健康發展的問題，也是重要的金融風險源頭，不宜再作為(wei) 宏觀調控工具繼續使用。為(wei) 促進房地產(chan) 市場平穩健康發展，應堅持“房子是用來住的、不是用來炒的”定位，探尋房價(jia) 持續上漲的宏觀經濟影響以及結構性體(ti) 製性根源，構建房地產(chan) 市場基礎性製度和長效機製。

　　但這些改革觸及深層次矛盾，需要處理複雜利益關(guan) 係，必須具有改革擔當、事業(ye) 擔當、責任擔當，在關(guan) 鍵問題上敢下決(jue) 心、敢於(yu) 拍板。房地產(chan) 稅就是明顯的負麵案例。房地產(chan) 稅2011年就開始試點，6年的時間反複論證，時至今日仍然難產(chan) 。原因就在於(yu) 房地產(chan) 屬於(yu) 各方利益的交匯點，涉及住房者、炒房者、潛在購房者之間的利益博弈，涉及擠泡沫和保穩定之間的利弊權衡，建立在各方妥協、保穩定實際上是維護既得利益格局不變基礎上的改革自然是知難而緩、因難而退。然而作為(wei) 現代國家治理體(ti) 係和財稅體(ti) 製的一項重要製度安排，房地產(chan) 稅的缺席對房地產(chan) 市場發展和城鎮化進程產(chan) 生了巨大的扭曲：西部地區、三四線城市，房地產(chan) 稅作為(wei) 重要的地方稅種的缺失導致地方政府對“土地財政”的過度依賴，土地城鎮化快於(yu) 人口城鎮化，出現“鬼城”，房地產(chan) 需要“去庫存”;而發達地區、大城市，沒有房地產(chan) 稅約束的投機盛行又導致房地產(chan) 供不應求，不斷上漲的房價(jia) 倒逼各種嚴(yan) 厲的限購政策出台。同時，房地產(chan) 稅逐年征收、鼓勵地方政府改善公共服務並吸引人口流入的良稅優(you) 勢無法發揮。房地產(chan) 稅已經成為(wei) 經濟健康發展和風險防控的關(guan) 鍵，新時代改革不能再畏首畏尾、拖而不決(jue) ，隻要經過了充分論證和評估，且有分階段到位的具體(ti) 安排，就應當堅決(jue) 改、大膽試。

　　四、處置僵屍企業(ye) 和風險點的市場出清問題

　　我們(men) 需要什麽(me) 樣的市場經濟體(ti) 製，什麽(me) 是“好的市場經濟體(ti) 製”?關(guan) 鍵是正確認識和處理政府與(yu) 市場關(guan) 係，“使市場在資源配置中起決(jue) 定性作用和更好發揮政府作用”。對於(yu) 金融機構以及金融市場體(ti) 係，正確處理好政府與(yu) 市場的關(guan) 係尤為(wei) 重要。眾(zhong) 所周知，1998年就已經倒閉的海南發展銀行，至今仍未完成破產(chan) 清算，資產(chan) 缺口仍在不斷擴大,清算組仍在消耗人民銀行的再貸款。這說明什麽(me) ?說明金融機構的市場化退出機製仍未建立，行政幹預、行政管製的偏好仍然很大程度上存在，金融生態主體(ti) “優(you) 勝劣汰”的自然規則還沒有完全形成，影響了金融體(ti) 係的市場化出清，進而也影響了金融生態主體(ti) 的多元化和生命力，其結果必然是金融體(ti) 係效率逐步下降。在存款保險製度已經建立的情況下，應盡快探索建立起優(you) 勝劣汰的金融機構市場退出機製，也是強化金融機構外部約束，促進其實現審慎穩健經營和可持續發展的重要舉(ju) 措。

　　改革的改革

　　新時代的改革不能“新瓶裝舊酒”、“穿新鞋、走老路”，在屬於(yu) “硬骨頭”的重點改革領域要充分吸取過去的經驗教訓，沿著已經明確的改革方向一以貫之。

　　新時代改革需要充分汲取前期的經驗教訓。經過近四十年的改革發展，我國改革已經不再是“零基礎”，已經積累了一定的經驗和教訓。從(cong) 教訓看，過去的一些改革存在思想上回避問題、態度上缺乏決(jue) 斷、認識上主要矛盾把握不準、係統性改革工程缺乏頂層設計、過度依賴短期行政手段、不允許改革“試錯”等問題。新時代改革要充分地吸取教訓、借鑒經驗、總結規律，在改革的思路設計、決(jue) 策執行、工作方式方法上做出適應新時代的轉變，要直麵存量問題、勇於(yu) 改革決(jue) 斷、把握主要矛盾、重在製度建設、科學設計方案、形成良好氛圍。

　　明確加強具有長效、法治、公允特點的體(ti) 製機製建設，避免過度依賴短期行政手段。近年來，我國一些改革主要依賴行政手段推進，運動式色彩較濃，而具有長效、法治、公允特點的體(ti) 製機製建設不足。這種工作方式固然有力度強、傳(chuan) 導快、短期見效快的優(you) 點，但缺陷也是十分明顯的。一是缺乏長效機製建設，無法從(cong) 根本上解決(jue) 問題產(chan) 生的根源，短期改革的成果難以有效鞏固，一段時間後又出現反彈，甚至可能“摁下葫蘆浮起瓢”。二是短期政策容易用力過猛、過猶不及。三是一些周期性、階段性政策對長期經濟改革及相關(guan) 法治建設成果的衝(chong) 擊，可能因一次調控就改變多年積累起來的市場經濟重要的基本原則。

　　科學合理的方案設計是改革目標得以實現的重要保障。改革政策能否取得預期效果，關(guan) 鍵在於(yu) 是否尊重和順應了市場經濟的客觀規律，是否全麵考慮政策的期望效果及其“副作用”，是否對市場主體(ti) 的預期和反應有充分估計。近年來的一些改革實踐改革方案設計不科學、不合理的問題突出，導致改革執行效果與(yu) 目標南轅北轍。比如，以加強金融服務小微企業(ye) 為(wei) 目標，要求金融機構既要加大小微企業(ye) 的信貸投放，又要防控風險，不良資產(chan) 不得上升，還要不提高小微企業(ye) 貸款利率。三大要求基本上無法同時滿足，金融機構在這樣的約束下，提供小微企業(ye) 信貸的動力極低。相當一部分號稱“低息”的小微企業(ye) 信貸，隻是借助政策支持的名義(yi) ，以小微信貸為(wei) 通道，資金實際流向了地方政府的融資平台和房地產(chan) 市場。又比如，放開村鎮銀行的準入，但又要求村鎮銀行必須由商業(ye) 銀行發起設立。試問，如果商業(ye) 銀行有動力在當地開展金融服務，為(wei) 什麽(me) 不直接在當地設立分支機構，反而要合資設立村鎮銀行呢?政策明顯違背常識，無法真正實現金融服務三農(nong) 的目標。

　　改革時不待我。從(cong) 國際看，主要經濟體(ti) 都在推行結構改革，誰改革的步子走得更堅定更紮實，誰就在未來的國際競爭(zheng) 格局中占據優(you) 勢。從(cong) 國內(nei) 看，黨(dang) 的十九大要求，推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革，提高全要素生產(chan) 率。民間投資的增長速度和FDI流入在相當大程度上影響甚至決(jue) 定全要素生產(chan) 率，決(jue) 定經濟增長的質量，而能否在關(guan) 鍵改革上有所突破，又是民間投資和FDI信心建立與(yu) 鞏固的關(guan) 鍵。近年來，民間投資持續不振、FDI信心下降，中央高度重視，出台多項政策但效果有限。根本原因在於(yu) 我國關(guan) 鍵領域改革進展不足，影響了市場的信心。1994年的財政體(ti) 製改革，朱鎔基同誌要求，一個(ge) 半月以內(nei) 就要拿出初步方案，9月份能夠完成最後方案，來年1月1日就可以實行新體(ti) 製。當前就需要這種改革速度。

　　改革必須勇於(yu) 決(jue) 斷。改革一定會(hui) 有阻力和風險，不能盲動，更不能求穩求全,尤其不能誇大風險、過度維穩、不敢觸動既有利益格局、不敢改變現有體(ti) 製機製。改革推進中要有序改革,保持戰略定力。改革推進中要防的風險主要是防範係統性風險，如果過度追求穩定，必然會(hui) 使改革裹足不前，也會(hui) 因延誤改革最終釀成大危機。

　　改革必須確保改革方案的科學性,並在機製上保證其嚴(yan) 格按照改革方案執行。改革方案不能以各方妥協一致為(wei) 前提，更不能由利益相關(guan) 方主導而偏離正確的改革軌道,或因利益博弈的複雜而停滯;改革方案不能大而化之、缺乏細節，導致似是而非，甚至與(yu) 改革初衷南轅北轍。改革方案的執行要有第三方評估,確保正確改革方案執行一以貫之。■

　　注：本文作者單位為(wei) 中國人民銀行研究局，本文為(wei) 出席2017年財新峰會(hui) 的發言稿全文