PPP（Public Private Partnership，政府與(yu) 社會(hui) 資本合作）模式，是指在基礎設施、公共工程與(yu) 公共服務領域，由政府與(yu) 非政府主體(ti) 合作共贏式的供給機製，這一模式的機製創新近年來在國內(nei) 引起了前所未有的高度重視。PPP模式的具體(ti) 運作形式，包括BOT（建設—運營—移交）、TOT（移交—運營—移交）、ROT（重整—運營—移交）、BT（建設—移交，即政府按揭式工程采購）以及RC（區域特許經營，即連片開發）等等。與(yu) 以往我國主要推行的BOT等方式相比，當前推行的PPP模式是一個(ge) 由單純的融資模式向綜合管理模式遞進、由短期目標變為(wei) 中長期合作的新模式，促進這一新模式的持續健康發展，需要清楚認識並妥善處理好運行管理過程中的幾大關(guan) 係。

　　學界普遍認為(wei) ，在中國經濟新常態下，PPP模式除了能夠化解政府債(zhai) 務問題、促進政府強化預算改革之外，通過私營部門提供公共服務獲取相應的收益，政府補貼的方式達成公私合作的長期契約關(guan) 係，還可以加大基礎設施投資，完善公共產(chan) 品、公共服務的提供方式，整合社會(hui) 資源，激發社會(hui) 投資活力，促進經濟轉型升級。與(yu) 以往我國主要推行的BOT等方式相比，當前推行的PPP模式是一個(ge) 由單純的融資模式向綜合管理模式遞進、由短期目標變為(wei) 中長期合作的新模式。為(wei) 了促進PPP模式的持續健康發展，筆者認為(wei) ，在其推行過程當中，需要清楚認識並妥善處理好運行管理過程中的幾大關(guan) 係。

　　處理好融資與(yu) 管理的關(guan) 係

　　我國PPP模式發展起源可以追溯到早期對BOT模式的研究和實踐上，自上世紀80年代以來，我國開始實施PPP項目，經過初期的探索階段之後，21世紀初期，PPP模式正式發展起來。發展初期的PPP模式多是作為(wei) 一種融資模式發揮作用，主要是為(wei) 了彌補資金缺口，減輕財政壓力。與(yu) 管理模式不同，融資更多的是考慮自身的風險與(yu) 收益，是PPP模式發揮作用的一個(ge) 途徑而不是全部，在融資之外，政府還要同社會(hui) 資本合作，利用私人部門的生產(chan) 與(yu) 技術，積極有效提供基礎設施，這是一個(ge) 管理的過程。管理比融資的內(nei) 涵更豐(feng) 富。此次財政部力推的PPP模式，與(yu) 其說是一種融資模式，不如說是一種管理模式更為(wei) 妥當，它是通過政府與(yu) 社會(hui) 資本的合作和管理來實現資源配置的最大效用。政府通過與(yu) 社會(hui) 資本合作，融入資金，通過對資金的管理和運用，通過企業(ye) 配套相應的生產(chan) 與(yu) 技術，推進基礎設施的建設。在這個(ge) 過程中，政府通過整合資源融入資金，通過對資金的運用投資於(yu) 基礎設施建設，對過程的監管排除不利因素，對基礎設施的維護為(wei) 公眾(zhong) 提供良好的公共服務，這一係列的過程整合在一起是一個(ge) 動態管理的過程，而融資隻是這個(ge) 過程中的一個(ge) 階段、一個(ge) 途徑、一個(ge) 手段、一個(ge) 目的。

　　處理好政府與(yu) 市場的關(guan) 係

　　在PPP模式下，政府由原來的公共服務的唯一提供者轉變為(wei) PPP項目中的合作者與(yu) 監管者。首先，作為(wei) PPP項目的參與(yu) 者，政府與(yu) 市場應在合作過程中締結長期合約，明確雙方的責任，依合約辦事，遵守契約精神；其次，作為(wei) PPP項目的合作夥(huo) 伴，政府要為(wei) PPP項目的實施提供良好的經濟支持與(yu) 物質保障，保證PPP項目穩定發展的物質與(yu) 經濟需求；最後，政府還應擔當起PPP模式運行過程中監管者的角色，提供配套的政策服務與(yu) 法律監管。PPP項目是政府與(yu) 社會(hui) 資本在依法合規、平等協商的基礎上達成的長期合作關(guan) 係，政府和市場是作為(wei) 一個(ge) 共同的利益主體(ti) 來發揮作用的，一方的行為(wei) 要受到另一方的製約與(yu) 監督，雙方要切實擔當好各自的職責而不能推脫，隻有政府與(yu) 市場協力，才能夠達到預期的效果。

　　處理好收益與(yu) 風險的關(guan) 係

　　在政府與(yu) 社會(hui) 資本的合作過程中，其特點之一就是利益共享、風險共擔。對於(yu) PPP模式推進過程中產(chan) 生的風險，根據財政部《政府和社會(hui) 資本合作模式操作指南》中對風險的分配原則和要求，應在政府和社會(hui) 資本間合理分配風險。由社會(hui) 資本承擔的風險，私人部門要獨立承擔，由政府承擔的風險，政府不能逃避，對於(yu) 兩(liang) 者共同承擔的風險兩(liang) 者要共擔責任。同樣，收益也是如此，屬於(yu) 企業(ye) 所得，政府不得占有；分配給政府的收入，企業(ye) 不得覬覦。在PPP模式中，參與(yu) 者所承擔的風險與(yu) 獲得的收益往往與(yu) 他們(men) 的付出相匹配，麵臨(lin) 的風險越大，為(wei) 應對風險做出的努力就越多，獲得的收益也該越多；反之，承受的風險越小，付出的努力小，獲得的收益就相對少一些。因此，在PPP模式的運行過程中，應公平分配風險與(yu) 收益。

　　處理好短期與(yu) 長期的關(guan) 係

　　一個(ge) PPP項目一般需要十幾年甚至更長的時間。從(cong) 經濟學角度看，長期和短期是兩(liang) 個(ge) 不同的概念，這種不同不僅(jin) 體(ti) 現在時間的長短上，還體(ti) 現在對要素的分配和使用上。在短期內(nei) 可能存在某些不變的要素，但是在長期內(nei) 所有的要素都是可變的，長期相對短期來說，不論項目運行還是項目管理都更加複雜，這就要求加強各方麵的協作，更好的應對長期過程中的不確定性。隨著我國經濟發展實力的提高，我國從(cong) 過去PPP開展中獲得了一定的實踐經驗，隨著技術與(yu) 人才的創新，PPP模式作為(wei) 一個(ge) 熱點被重新提出、重點發展，追求的是高層次長期合作，是通過長期合作推進經濟實力的提升，注重效率提升與(yu) 創新發展。因此，在開展PPP模式時要處理好短期與(yu) 長期的關(guan) 係，從(cong) 長遠的發展角度出發，選擇合適的項目，理性的開展PPP模式。

　　處理好國內(nei) 與(yu) 國外的關(guan) 係

　　PPP在國外的發展比較早，早在17世紀末，外國的私人資本就已經開始參與(yu) 公共投資，二戰後，隨著各國政府對私人投資公共基礎設施的鼓勵，更是加快了西方國家PPP的發展。國外PPP模式的發展經驗為(wei) 我國PPP的發展提供了一定的借鑒思路，但也存在一定的差異。比如，在發達國家廣泛使用的VFM（Value For Money，物有所值），在我國是否可以采用來評估PPP項目，目前還有待研究。總之，PPP模式的發展需因地製宜，必須結合我國的國情，選擇合適的項目和評估方法。

　　處理好進入渠道與(yu) 退出機製的關(guan) 係

　　PPP模式的持續健康發展必須建立嚴(yan) 格的進入渠道和退出機製。對PPP項目的進入要嚴(yan) 格把關(guan) ，對PPP項目的退出要依法合規。初期，對PPP項目的引入，要選取具有較高的市場化程度、穩定的需求、靈活的價(jia) 格調整機製和使用者付費的項目。對引入的私人部門，要對其資金實力、經濟實力、社會(hui) 影響力等綜合判斷和評估，確保私人部門在項目的實施過程中有足夠的能力靈活的運用資金，應對風險。通過嚴(yan) 格的進入渠道，保證合作夥(huo) 伴、合作項目的穩定性。嚴(yan) 格的進入渠道並不能放鬆對退出機製的設立，對於(yu) 已經采取PPP模式的項目，在確定其確已失去基本的運作能力並麵臨(lin) 虧(kui) 損風險的基礎上，應當做好對這個(ge) 項目的交接工作，在保證工作交接完成後，允許其退出PPP模式。

　　處理好效益與(yu) 公益的關(guan) 係

　　在PPP模式中，政府作為(wei) 公共服務的提供者，是為(wei) 了追求公益，而社會(hui) 資本作為(wei) 基礎設施的建設者，追求的是效益，必須處理好二者的關(guan) 係，兼顧公益與(yu) 效益的平衡。企業(ye) 作為(wei) 一個(ge) 經濟主體(ti) ，其經濟活動的目標就是追求利潤最大化，在私人部門參與(yu) 基礎設施建設過程中，必須保證企業(ye) 獲得一定的資本回報率，以保證私人部門參與(yu) 合作的動力，對於(yu) 具有良好效益但收益不能覆蓋成本的PPP項目，要給予一定的補貼。此外，作為(wei) 一項公共項目，政府還必須保證基礎設施的公益性。因此，政府必須根據企業(ye) 的績效，製定一個(ge) 合適的標準，合理確定社會(hui) 資本的回報率，在保證公益的同時兼顧效益，在推進公益的同時獲得效益。

　　（作者單位：山東(dong) 財經大學金融學院；本文係山東(dong) 省金融產(chan) 業(ye) 優(you) 化與(yu) 區域發展管理協同創新中心重大委托項目［14AWTJ01-3］的階段性成果）