[摘 要]強鎮改革實踐及研究幾乎都聚焦於(yu) 擴權本身，忽略了自主性變量。通過構建TFP分析框架，能夠剖析強鎮改革背後的自主權與(yu) 自主性關(guan) 係類型、影響因子、績效差異，形塑強鎮改革成功所需的若幹條件。而針對J省S鎮擴權強鎮改革的個(ge) 案分析，在證實了自主性與(yu) 自主權關(guan) 係的作用邏輯、條件驗證和修正的同時，也提供了關(guan) 係失衡的啟示省思。因此，自主權與(yu) 自主性關(guan) 係視角為(wei) 透析強鎮改革提供了新的分析路徑，未來強鎮改革實踐應從(cong) 縱向權力下放轉向關(guan) 注自主性培育，特別是自主性與(yu) 自主權平衡的條件構建。

　　[關(guan) 鍵詞]擴權強鎮;自主權;自主性;二元關(guan) 係

　　[中圖分類號]D67 [文獻標識碼]A [文章編號]1008-9314(2017)05-0117-06

　　[收稿日期]2017-08-15

　　[基金項目]國家社科基金“省直管縣體(ti) 製改革中的市縣關(guan) 係轉型與(yu) 優(you) 化研究”(12CZZ040)

　　[作者簡介]韓藝，南昌大學公共管理學院公共管理係副主任，教授;陳寶玲，南昌大學公共管理學院研究生。

　　一、問題的提出

　　《國家新型城鎮化2015》顯示，我國城鎮化率已達56.1%，鎮區人口超過10萬(wan) 人的特大鎮有238個(ge) ，超過5萬(wan) 人的有885個(ge) 。城鎮化迅猛發展的同時，鎮卻遭遇“腳大鞋小”的成長煩惱，麵臨(lin) 職能離散、權能不足、責權倒掛問題。為(wei) 此，2004年國家發改委下發《關(guan) 於(yu) 開展全國小城鎮發展改革試點工作的通知》，並於(yu) 2005年、2008年和2012年分三批次共計發布597個(ge) 全國發展改革試點小城鎮名單。截止到2016年7月，利用官網檢索發現，全國已有20個(ge) 省區積極探索強鎮(“強鎮擴權”或“擴權強鎮”)改革。

　　強鎮改革實踐引起媒體(ti) 和學界關(guan) 注，截止到2016年7月15日，筆者在中國知網按篇名“擴權強鎮”和“強鎮擴權”檢索，得到417條結果，其中，報紙242篇，論文175篇。梳理發現，媒體(ti) 和學者圍繞強鎮改革的緣起、成效與(yu) 問題，從(cong) 保障條件及優(you) 化策略等方麵進行了有益探索，但幾乎都將焦點集中在“擴權”即擴大自主權本身，忽略了自主性這一實質性影響自主權大小和強鎮改革績效的重要變量。實際上，不論是擴權強鎮還是強鎮擴權，擴權效果差異的背後，都隱藏著一個(ge) 自主權與(yu) 自主性關(guan) 係問題。因此，作為(wei) 重要解釋變量和實質主導邏輯，自主權與(yu) 自主性關(guan) 係為(wei) 透析強鎮改革提供了全新實用的分析視角。

　　鑒於(yu) 此，強鎮改革背後若幹問題發人省思：自主權與(yu) 自主性的關(guan) 係如何，與(yu) 強鎮改革有何內(nei) 在關(guan) 聯?理論上，這對二元關(guan) 係何以能成為(wei) 強鎮改革的重要解釋變量，如何構建起一個(ge) 有效的分析框架?實踐上，經由分析框架所得的理論結論是否具有實證性?進一步地看，如何從(cong) 理論分析及個(ge) 案考察的自主權與(yu) 自主性平衡研究中，尋求有針對性形塑提升擴權強鎮績效的路徑和方略?為(wei) 此，本文基於(yu) 理論分析框架，結合J省S鎮個(ge) 案的綜合分析，擬嚐試性解答這些問題。

　　二、強鎮改革：一個(ge) 自主權與(yu) 自主性關(guan) 係的TFP分析框架

　　(一)自主權與(yu) 自主性

　　自主權(Discretion)是個(ge) 體(ti) 或組織所享有的自主權利(力);政府自主權是法律所賦予或上級政府授予(轉讓或委托)的權力。自主性(Autonomy)在語義(yi) 上有獨立性、自我管理和自我決(jue) 定三種含義(yi) 。[1]克拉克認為(wei) ，應從(cong) 抗幹擾性(Immunity)和主動性(Initiative)兩(liang) 個(ge) 層麵理解地方政府自主性。[2]何顯明指出，地方政府自主性，是擁有相對獨立利益結構的地方政府，超越上級政府和地方各種具有行政影響力的社會(hui) 力量的製約，按照自己的意誌實現其行政目標的可能性。[3]綜合多數學者(孫立平[4]、周誌忍[5]、歐伯文和李連江[6]、趙壯天[7]等)觀點，總體(ti) 都認為(wei) ，地方政府自主性，是地方政府超越上級政府和地方各種社會(hui) 力量的控製和約束，獨立按照自己的意誌實現特定目標的權利能力和行為(wei) 能力。

　　從(cong) 關(guan) 係結果看：一是均衡，此為(wei) 最理想狀態;二是失衡，即地方政府應然狀態下享有的權限權能同實然狀態之間的偏差，即一元失衡(自主權大於(yu) 自主性或者自主性大於(yu) 自主權)、二元失衡(弱自主性與(yu) 弱自主權並存)。從(cong) 關(guan) 係內(nei) 容看：一方麵，自主權大小決(jue) 定了自主性空間。20世紀90年代的放權讓利改革，地方政府自主性逐漸增強。但由於(yu) 政府間“職責同構”，權力高度集中於(yu) 上級，基層自主權有限，本應有的自主性空間也受到壓縮。另一方麵，自主性強弱也影響自主權變化。長期GDP導向固化了上級對地方的依賴，加之信息不對稱，民間社會(hui) 弱小，一些地方獲得能夠“忽悠”上級政府和“擺平”地方民眾(zhong) 的較大自主性，亟待突破有限的自主權，擴權改革應運而生。

　　(二)強鎮改革中的自主權與(yu) 自主性關(guan) 係：類型(T)、因子(F)與(yu) 績效(P)

　　強鎮改革中的自主權，是在憲法和組織法賦予鎮級政府權力的基礎上，特別是在擴權強鎮改革中上級(通常是地級市和縣)通過正式文件直接下放、延伸下放、委托等形式賦予鎮的相關(guan) 權限。自主性，意指鎮政府憑借經濟實力、地位優(you) 勢、領導能力、政策優(you) 惠等方麵條件而能按照自我意誌實現自身目標的實際權能。

　　圖1 自主權與(yu) 自主性關(guan) 係類型(略)

　　強鎮改革變遷背後隱藏著自主權與(yu) 自主性關(guan) 係類型(Type)(圖1)：(1)啟動改革階段——二元失衡。近年來鄉(xiang) 財縣管，責任下移，鄉(xiang) 鎮權限縮小的同時責任卻在加大。強鎮改革是尋求擺脫權責不匹配、弱自主權和弱自主性二元失衡困境和優(you) 化鎮級治理的根本出路。(2)改革實踐(強鎮擴權)階段——一元失衡1(自主性大於(yu) 自主權)。一些發達地區的強鎮，富可敵縣，具有較強的自主性，但權限小，“強鎮擴權是城市化發展進程中對市鄉(xiang) 、縣鄉(xiang) 權責不平衡、不對稱的一次自覺回應行動”[8]。擴權改革由於(yu) 權限操作不明、監管不到位，鎮可能自主變通、擴大甚至濫用，權限失控。(3)改革深入(擴權強鎮)階段——一元失衡2(自主權大於(yu) 自主性)。市縣向鎮擴權，但由於(yu) 編製、技術、能力等條件限製，鎮缺乏與(yu) 自主權足以匹配的自主性，影響擴權績效。(4)改革完成階段——二元均衡。鎮獲得了與(yu) 自主權相對稱的自主性或者與(yu) 自主性相匹配的自主權，能有效滿足鎮治理需要。

　　從(cong) 影響因子(Factor)看，鎮自主權大小很大程度上取決(jue) 於(yu) 上級下放權限的多少與(yu) 虛實。而由於(yu) 自主性實質是獨立性(抗幹擾性)和能動性(主動性)程度，物力財力、編製人力、領導魄力、技術條件、上級監管考核等因子決(jue) 定了鎮能否獨立和能動。另外，由於(yu) 自主權很大程度上決(jue) 定了自主性空間，自主性也能影響自主權變遷，兩(liang) 者又互為(wei) 因子。(圖2)

　　圖2 自主權與(yu) 自主性影響因子(略)

　　綜合自主權X中放權多少與(yu) 虛實、自主性Y強弱，形成8種關(guan) 係績效(Performance)(圖3)。A模式——放權多且實際：X1Y1型，鎮基於(yu) 強自主性用足用好下放權限，改革成效最為(wei) 顯著，但在缺少有效監控機製情況下，存在因自主性太強而引發權限失控的風險。X1Y2型，鎮自主性弱，接不住也用不好下放的大量實用權限。B模式——放權少但實際：X2Y1，鎮能妥善運用下放的少量實用權限，改革成效彰顯;但也可能突破權限藩籬，擴大模糊邊界，除非有相應的監控約束機製。X2Y2，鎮有心無力，難以接住和用好實際權限，改革收效甚微。C模式——放權多但虛化：X3Y1類型，鎮憑借自身強自主性，對部分下放權限謀劃落地策略或打“擦邊球”變通擴大，能有所實效。X3Y2類型，對虛多實少的權限，鎮無承接之力，改革徒有形式。D模式——放權少而虛：X4Y1類型，改革流於(yu) 形式，鎮雖有實力但鞭長莫及。X4Y2類型，權限淺窄，加上鎮無能為(wei) 力，改革無效。由此，可得績效條件：C1——權限下放多且務實;C2——鎮有較強的自主性;C3——有針對權限下放的監控機製。

　　圖3 強鎮改革中自主權與(yu) 自主性關(guan) 係模型圖(略)

　　三、擴權強鎮改革中的自主權與(yu) 自主性失衡——S鎮個(ge) 案分析

　　(一)S鎮擴權強鎮改革

　　S鎮方圓100.7平方公裏，下轄14個(ge) 行政村和1個(ge) 居委會(hui) ，人口約3.2萬(wan) 人。作為(wei) X市十個(ge) 重點扶持中心鎮之一，經濟位屬F縣乃至X市前列。近年來隨著資源開發和擴大引資，經濟實力增強，但自主權有限，“腳大鞋小”難題凸顯。與(yu) 此同時，市直管鎮，在項目審批和政策扶持等方麵享有優(you) 待;2013年起S鎮黨(dang) 委書(shu) 記高配為(wei) 副縣級，在主“鎮”一方的獨立性與(yu) 能動性，特別是與(yu) 縣級部門對話中的話語權加大。自主性的逐漸增強，與(yu) 有限的自主權之間出現失衡，亟待擴權強鎮改革。為(wei) 此，2009年以來，市縣出台一係列擴權強鎮改革政策，S鎮由此得到下放的權限和優(you) 惠，在經濟發展、基礎設施建設和民生改善等方麵初顯成效：2012年成為(wei) 全國發展改革試點城鎮，2013年躋身J省首批百強中心鎮建設行列，並先後榮獲“全國創建文明村鎮先進村鎮”、“首屆J省十大最具競爭(zheng) 力重點鎮”、“J省省級生態鄉(xiang) 鎮”等榮譽。

　　(二)自主權與(yu) 自主性失衡：因子及績效

　　S鎮擴權強鎮改革初顯成效，但由於(yu) 權限下放虛多實少，特別是財政、編製和監督考核等因子束縛了自主性，自主權與(yu) 自主性出現失衡，製約了擴權實效。

　　1.自主權影響因子——權限下放虛多實少、弱自主性

　　《關(guan) 於(yu) 落實擴大S鎮部分管理權限實施方案》(以下簡稱《實施方案》)中140項下放權限，存在“明放暗不放，放小不放大，放虛不放實，放差不放好”之嫌。其中不少是閑事瑣事、硬茬難梗，而由於(yu) 鎮的自主性不夠(主要是實力不夠強，城鎮化水平不高)，一些超越當前自主性而暫時用不上的權限(比如公安局派駐辦理的國(境)外出生子女出生申報、收養(yang) 申報，境外人員臨(lin) 時住宿登記;縣國稅局派駐辦理的跨規定的使用區域攜帶、郵寄、運輸空白發票，以及攜帶、郵寄、運輸空白發票出境的處罰等)淪為(wei) 擺設。而涉及保障用地這一關(guan) 鍵的權限劃分上，僅(jin) 含糊提及“縣裏予以重點考慮統籌解決(jue) ，在年度建設用地切塊指標中向S鎮傾(qing) 斜，優(you) 先給予保障用地”，未采用鎮建設用地指標單列做法，導致S鎮自主用地權受限，掣肘了與(yu) 之相關(guan) 的城鎮化改革。

　　QS1：確實存在放虛不放實的問題。如公安局派駐辦理的國(境)外出生子女出生申報、收養(yang) 申報，境外人員臨(lin) 時住宿登記等。有的權限過時了，如《再生一胎生育證》審批發放以及《獨生子女父母光榮證》的發放等。有的一年到頭履行不了多少，如交通運輸方麵的許可，他(縣)給我們(men) (鎮)一大串，二三十項下來了，一些吃香的、經常要用到的卻不放。

　　QS2：就目前我鎮的經濟水平，這個(ge) (擴權強鎮)政策是超前了的……鎮裏便民服務中心，一些部門(派駐機構)放在那裏就是擺設，包括有些權力，我們(men) 是承受不下來的，目前也還不需要……我們(men) 鎮本身實力還不是特別強，現在把不需要的東(dong) 西(權限)先拿來，步子一下邁得太大，好些權限放下來浪費了用不上。現在主要是老表辦一些醫保、低保、計劃生育方麵的事，但為(wei) 企業(ye) 服務這塊，基本是空的。

　　2.自主性影響因子——財政、編製、監督考核

　　(1)財政因子

　　《X市中心鎮建設發展專(zhuan) 項資金管理暫行辦法》規定，實行專(zhuan) 戶管理、專(zhuan) 賬核算、專(zhuan) 款專(zhuan) 用。然而，縣(區)統籌辦在同級財政部門設立“中心鎮建設發展資金專(zhuan) 戶”實行“縣級報賬管理”，S鎮報賬申請需經F縣審核，經同級領導小組審批後，到同級財政專(zhuan) 戶報賬。可見，S鎮並未享有擴權強鎮地區設立獨立的鎮級金庫待遇，財政上受F縣牽製。同時，《關(guan) 於(yu) 在全省率先形成統籌城鄉(xiang) 經濟社會(hui) 發展一體(ti) 化新格局的實施意見》提出“超收分成、規費減免、資金補助、財政貼息等優(you) 惠措施”以及《關(guan) 於(yu) 加快中心鎮建設與(yu) 發展的決(jue) 定》要求F縣每年應安排800萬(wan) 元縣級城鎮建設專(zhuan) 項資金，直接動了縣的“奶酪”，縣難免產(chan) 生推諉行為(wei) ，對此，S鎮也隻能委曲求全。此外，《關(guan) 於(yu) S鎮一元化戶籍管理製度改革試點工作的若幹意見(試行)》倡導引農(nong) 進集鎮，統一納入城鎮社保，增加了S鎮的財政支出負擔。總的來看，受財政這一關(guan) 鍵因素掣肘，S鎮自主性受限。

　　QS3：2010年，鎮裏推行醫療和戶籍製度改革，選出三個(ge) 行政村的所有農(nong) 業(ye) 戶口全部變更為(wei) 居民戶口，優(you) 撫金、低保、賠償(chang) 金等按城鎮標準執行。三個(ge) 村的醫保金和優(you) 撫金等投入，鎮裏從(cong) 2010年開始逐年增加，按2015年的標準是每年負擔了80多萬(wan) 。按理來說，農(nong) 村轉城鎮戶口後，醫保金和低保金等方麵的差額是由縣承擔的，原先縣領導在討論這個(ge) 問題時也說是縣裏的，文件上也是這麽(me) 寫(xie) 的，但具體(ti) 操作時，這筆錢還是我們(men) 承擔。目前鎮裏隻對這三個(ge) 村進行了改革，財政負擔不起，我們(men) 也沒辦法。

　　(2) 編製因子

　　擴權強鎮，編製配套是關(guan) 鍵。吉林、貴州等省明確給擴權鎮額外增編擴編。而《實施方案》關(guan) 於(yu) “在縣核定的編製數和機構數內(nei) ，S鎮可根據工作需要自主設置內(nei) 設機構，優(you) 化人員配置”，雖賦予S鎮人員配置權，但隻是內(nei) 部優(you) 化而非額外增編;雖然“縣裏可以通過幹部下派、掛職等途徑加強S鎮管理力量，以適應擴權需要”，但F縣多位職能部門局長在調研中均表示，縣自身人手不夠，無人可派，也不願意被下派。與(yu) 擴權相配套的編製缺乏，導致自主性受限。

　　QS4：縣裏下的140項權限，60項是派駐，80項是委托，等於(yu) 這80項都是我們(men) 的，但編製卻沒增加一個(ge) ，什麽(me) 問題呢?隻下權不下人，人財物不會(hui) 給你跟上，原先不是我們(men) 的事情現在卻要我們(men) 來做……目前事業(ye) 編和公務員(編)一共隻有63個(ge) ，領導班子就占了十多個(ge) ，真正下麵的一般幹部包括中層幹部也就四十來個(ge) 。工作千頭萬(wan) 緒，大致上每個(ge) 幹部要兼三個(ge) 職，還都要掛村。另外，放權後設立鎮便民服務中心，幹部既要坐到這裏接待老表又要受理材料後抽時間跑到縣裏辦事，這就會(hui) 出現離崗現象。

　　QS5：放權後建一個(ge) 大的便民服務中心，窗口也都有，它一個(ge) 鎮所有幹部加起來也就五六十號人，哪裏夠用?……你說我自己都一個(ge) 蘿卜一個(ge) 坑，我哪有位置給你啊……現在從(cong) 縣裏麵要拉人到鄉(xiang) 鎮，你給他副科級他還要考慮考慮。權限都下放了，可是它接不了。好多服務窗口因為(wei) 人員到不了位，辦不了業(ye) 務。這就是編製問題，幹部隊伍問題，就是放得下接不住的問題。

　　(3) 監督考核因子

　　S鎮擴權強鎮後項目申請、任務指標、檢查考核可越過F縣直接與(yu) X市對接。但市縣兩(liang) 個(ge) “婆婆”每年下達的考核任務指標，有的完成難度大，有的脫離實際，有的相互衝(chong) 突，S鎮疲於(yu) 奔命，加上《實施方案》強調“牽頭部門會(hui) 同相關(guan) 部門根據明確的下放權限及放權方式逐一對各相關(guan) 單位的落實到位情況進行檢查……縣有關(guan) 職能部門要加強對各類下放權限的落實進行定期檢查”，難於(yu) 應付。超出權限監控機製的過度約束極大程度上製約了S鎮的自主性。

　　QS6：上麵對基層的依賴性很大，反正我們(men) 就是萬(wan) 金油，基層的工作都要參與(yu) ……我們(men) 現在是5天3晚製，每周末雙休日幾乎都是一邊倒，5到6個(ge) 幹部必須要在這裏，市、縣查得非常嚴(yan) 。

　　QS7：上麵不停地擴(權)，我們(men) 工作壓力很大，有些考核細則太細，有的過分了，如每年(要求)造林2000畝(mu) ，但森林麵積就這麽(me) 大;每年(要求)為(wei) 企業(ye) 招200工人……上級部門為(wei) 了讓我們(men) 買(mai) 他們(men) 的賬，就對自己所主管的這塊工作(卡得)比較緊，但人員、辦公配備、經費保障又舍不得放……我們(men) 在接受考核的時候隻能顧此失彼，逼得和上級結交好關(guan) 係，逼得做些假。

　　四、結論與(yu) 探討

　　(一)結論

　　1.受多元因子影響的自主權與(yu) 自主性二元關(guan) 係，導引擴權強鎮改革並最終決(jue) 定改革績效

　　S鎮擴權強鎮改革，很大程度上起因於(yu) 改革前其日益增強的自主性與(yu) 有限自主權失衡的矛盾。擴權強鎮改革在鎮域經濟發展、社會(hui) 管理和服務等方麵初見成效，然而，下放140項權限虛多實少，且受財政、編製和監督考核等因子影響，S鎮獨立性和能動性受製，總體(ti) 呈現出X3Y2型，即“下放權限多但虛化﹠弱自主性”的自主性與(yu) 自主權失衡，麵臨(lin) “有作為(wei) 之心而缺所為(wei) 之權，存操掌之名而無行權之能”困境，改革因此掣肘而總體(ti) 實效不佳。這表明，強鎮改革成功的關(guan) 鍵在於(yu) ，實現自主權與(yu) 自主性二元平衡：下放與(yu) 現有自主性相對應的自主權(即條件C1)，或者提升與(yu) 下放權限相匹配的自主性(提供財政、編製和監督考核等配套以提升自主性，即條件C2)。

　　2.擴權強鎮改革中自主權與(yu) 自主性互為(wei) 因子，但並非完全正相關(guan) 關(guan) 係

　　一般認為(wei) ，自主權大小決(jue) 定自主性空間，二者正相關(guan) 。但S鎮個(ge) 案發現：一是自主權下放可能形式上增加但實質上限製了自主性(比如虛權特別是很大責任的虛權、多頭考核檢查)，二者不一定正相關(guan) ;下放權限越多不一定越好，除非很貼近實際，因此條件C1得到驗證但應被修改為(wei) “權限下放務實”。另外，適度的放權監管必要，但需防止擴大化而影響自主性。因此，需要C3——適度的權限下放監控機製。二是自主性影響自主權變化，呈正相關(guan) ：S鎮因自主性增加而要求擴大自主權改革;強鎮改革中因自主性受限而影響自主權使用績效。為(wei) 此，得出啟示：C4——權限下放過程中注意自主性程度變化。

　　3.擴權強鎮改革背後隱藏著自主權與(yu) 自主性關(guan) 係邏輯，為(wei) 研究強鎮改革提供了新的分析視角

　　擴權強鎮改革全程受自主權和自主性關(guan) 係的主導和左右：改革因二元關(guan) 係失衡而導引、改革過程受製於(yu) 關(guan) 係、改革績效取決(jue) 於(yu) 關(guan) 係。自主權與(yu) 自主性關(guan) 係提供了透析強鎮改革的新視角。得出啟示：C5——從(cong) 關(guan) 注權限下放轉向注重自主權與(yu) 自主性二元關(guan) 係。

　　(二)探討

　　1.強鎮改革須跳出權限下放窠臼，轉而加強對自主性、自主權與(yu) 自主性關(guan) 係的關(guan) 注和研究

　　影響鎮級自主權並最終決(jue) 定改革績效的，很大程度上並不是權力本身，而是自主性。因此，不能忽略自主性這一實質性影響自主權大小和擴權強鎮績效的重要變量。這就需要超越對自主權的關(guan) 注(C5)，轉而加強對自主性、自主權與(yu) 自主性二元關(guan) 係等因素研究，形成包括分析框架、關(guan) 係模型、影響因子和關(guan) 係績效等在內(nei) 的理論體(ti) 係，並對此進行實證研究。

　　2.強鎮改革中自主權與(yu) 自主性二元關(guan) 係平衡的關(guan) 鍵，在於(yu) 切實下放與(yu) 現有自主性相適應的自主權，或者提升與(yu) 所放權限相匹配的自主性

　　一是C1，改變上級一廂情願的絕對主導和操之過急的做法，轉而基於(yu) 網上征集、座談會(hui) 、聽證會(hui) 等形式，盡可能吸納鄉(xiang) 鎮意見，在全麵考量鎮級自主性的基礎上，科學地對下放的權限內(nei) 容、時間、進程等進行充分論證研究，製定權限下放目錄清單，並按實踐反饋進行動態調整。切忌簡單模仿、改革超前或滯後，同時避免虛放，做到權力下放充分、務實和到位。二是C2，從(cong) 加大財政扶持、適當增加編製、配備技術力量、淡化不必要監督、完善官員激勵機製等因子方麵提升鎮級自主性，實現自主性與(yu) 自主權二元均衡。

　　3.權限下放中可能同時存在自主性弱與(yu) 強並存的彈性，應時刻關(guan) 注自主性程度變化

　　自主性弱，上文已建言。針對自主性強，應形成C3，即有效管控監督機製，明確權力區間和責任範圍，提供可操作性細則，實現權責統一;同時，加強有效管控，防止權限失控和濫用。為(wei) 確保平衡，時刻關(guan) 注自主性程度變化，基於(yu) 反饋糾錯機製、第三方評估等渠道，以發現問題，及時動態調整(比如，對於(yu) 存在較大問題的權限，采取上級收回、取消或轉移給社會(hui) 組織)。

　　4.從(cong) 權限下放走向府際關(guan) 係的法定化

　　不論擴權強鎮、強鎮擴權，還是省直管縣改革中的強縣擴權、擴權強縣，都是在“職責同構”和政府間權責不清的條件下，通過縱向間權力轉移以增強基層自主性的應景性策略，短期內(nei) 雖可奏效，但取決(jue) 於(yu) 上級決(jue) 策、領導觀念、示範性壓力和鎮級自主性，具有較大的不確定性，容易陷入運動式的“放權—上收”輪回。從(cong) 長遠看，立基於(yu) 自主權與(yu) 自主性二元均衡，在科學界定政府間職責劃分、出台政府間關(guan) 係法，增強基層自治和體(ti) 製外多主體(ti) 合作治理的基礎上，提供省域內(nei) 體(ti) 製性整體(ti) 配套是優(you) 化鎮級治理的根本路徑。

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