[摘 要]韓國的央地事權劃分以地方自治為(wei) 載體(ti) 。從(cong) 曆史來看，地方自治與(yu) 央地分權經過了初試、轉型、複蘇和深化等不同階段，不過，在各階段具有不同的動力來源。從(cong) 法律角度來看，《大韓民國憲法》和《地方自治法》是央地事權劃分主要的法律依據;從(cong) 基本特征而言，韓國的地方自治與(yu) 央地分權屬於(yu) 國家權力體(ti) 係內(nei) 的分權，並以大陸法係為(wei) 底色，其主導者仍然為(wei) 中央政府，並具有多重二元結構。韓國地方自治與(yu) 央地分權的實踐在思想認識基礎、經濟社會(hui) 發展狀況、借鑒外來製度、央地溝通協調機製和公民參與(yu) 等方麵，對於(yu) 我國的央地事權劃分實踐具有借鑒意義(yi) 。

　　[關(guan) 鍵詞]韓國;央地關(guan) 係;地方自治;事權劃分

　　[中圖分類號]D7516.23 [文獻標識碼]A [文章編號]1008-9314(2017)05-0131-07

　　[收稿日期]2017-09-10

　　[基金項目]國家哲學社會(hui) 科學基金重大項目“推進國家治理體(ti) 係現代化”(014ZDA011)成果;國家“萬(wan) 人計劃”哲學社會(hui) 科學領軍(jun) 人才項目“當代中國治理模式”研究成果

　　[作者簡介]李允熙，北京大學政府管理學院博士後;劉舒楊，北京大學政府管理學院博士研究生;王浦劬，北京大學政府管理學院教授，博士研究生導師，北京大學國家治理研究院院長。

　　韓國與(yu) 中國隔海相望，地理位置相鄰，曆史淵源深厚，今日往來頻密，在國家結構形式方麵，兩(liang) 國也都實行單一製，為(wei) 此，韓國央地事權劃分的發展和做法，具有特定的參考價(jia) 值和啟發意義(yi) 。從(cong) 製度設計和治理實踐來看，20世紀40年代以來，韓國的央地事權劃分主要是以地方自治為(wei) 載體(ti) 來實現的。為(wei) 此，本文擇取其地方自治為(wei) 視角，以法律和法律實踐分析方法，論析韓國地方自治的曆史沿革、法律依據、央地事權際分狀況和基本特征，以期對於(yu) 我國央地事權的合理調整有所啟示。

　　一、概念界定與(yu) 分析

　　(一)央地分權

　　央地分權，根本意義(yi) 上是事權劃分。所謂“事權”，是社會(hui) 政治和公共生活中相關(guan) 主體(ti) 職能和事務的責任和權力，而央地事權劃分，則是這些權力和責任在中央與(yu) 地方之間的配置。[1]

　　央地分權有兩(liang) 種基本類型，一是國家權力體(ti) 係內(nei) 央地分權，二是國家權力體(ti) 係外央地分權。國家權力體(ti) 係內(nei) 央地分權，是指在國家權力體(ti) 係進行的自身地域性權力劃分。國家權力體(ti) 係外的央地分權，是指國家權力體(ti) 係與(yu) 社會(hui) 團體(ti) 或成員之間在特定地域進行的權力界分。這種分權本質上是國家與(yu) 社會(hui) 、政府與(yu) 公民各自權限的界定，是國家權力與(yu) 公民權利的際分和聯動。

　　(二)地方自治

　　地方自治，是“在一定的領土單位之內(nei) ，全體(ti) 居民組成法人團體(ti) (地方自治團體(ti) )，在憲法和法律規定的範圍內(nei) ，並在國家監督之下，按照自己的意誌組織地方自治機關(guan) ，利用本地區的財力，處理本區域內(nei) 公共事務的一種地方政治製度。”[2]在國家治理中，地方自治具有兩(liang) 位一體(ti) 的維度：麵向特定地域居民，地方自治是該地域居民的自我治理;麵向國家權力，地方自治是在地域意義(yi) 上與(yu) 中央政府分權的方式，因此，地方自治與(yu) 地方分權常常互為(wei) 表裏。

　　地方自治與(yu) 央地分權的實際類型亦相互對應。地方自治亦可分為(wei) 兩(liang) 種基本類型，一是國家政治權力體(ti) 係內(nei) 地方自治，另一是國家政治權力體(ti) 係外地方自治。前者是指國家允許一定地域的政府性自治機構，在尊重和服從(cong) 國家主權的前提下，在法定範圍內(nei) ，自主治理域內(nei) 公共事務。這種自治，亦被稱之為(wei) “國家形態的地方自治”。[3]後者是指特定地域的社會(hui) 團體(ti) 或公民等，在遵循憲法和法律的前提下，在與(yu) 國家界分的地域社會(hui) 生活中，自主管理當地公共事務。這種自治，亦被稱之為(wei) “非國家形態的地方自治”。[4]

　　(三)基於(yu) 地方自治的央地分權

　　由上可見，在央地分權意義(yi) 上，地方分權乃是地方自治之實，地方自治乃為(wei) 地方分權之形，地方自治是在尊崇和保障國家主權至上前提下，強化地方治理效能的一種憲製安排，而地方自治的狀況，從(cong) 一個(ge) 側(ce) 麵標示著央地分權程度。因此，以地方自治為(wei) 途徑和載體(ti) ，實現央地事權劃分，提升地方政府治理效能，並且實行地域的央地社會(hui) 分權，逐步發展社會(hui) 民主治理，逐步成為(wei) 當今若幹國家央地分權的實際選擇。而韓國地方自治的舉(ju) 措、發展及其效果，亦為(wei) 考察韓國央地事權劃分的標尺。本文即是基於(yu) 這一視角，來論析韓國央地事權劃分。

　　二、韓國地方自治與(yu) 央地分權的曆史沿革

　　韓國地方自治與(yu) 分權，始於(yu) 1948年，至今已近70年，在這一漫長的曆史過程中，地方自治與(yu) 分權跌宕起伏、曲折發展，形成了特定的曆史軌跡。

　　(一)地方自治與(yu) 央地分權初試：政治衝(chong) 突對抗引發多方激烈博弈

　　1948年7月17日，韓國在頒布第一部《大韓民國憲法》時，即確認了地方自治的憲法地位，其相關(guan) 內(nei) 容的效力一直延續至今。

　　1949年7月4日，韓國製憲國會(hui) 製定並公布了《地方自治法》，對憲法規定的地方自治原則進行了闡釋，是韓國地方自治原則的首次細則化。不過，該法頒布後，受諸多因素影響，並未能夠實施。

　　韓國地方自治的實施肇始於(yu) 1952年4月和5月，當時，韓國分別舉(ju) 行了郡/市、麵/邑和道的議會(hui) 議員選舉(ju) 。由此，韓國不僅(jin) 在地方政治中導入了立法機構成員的選舉(ju) 機製，而且為(wei) 地方自治的實施組建了相應機構，選擇了立法人員。

　　不過，60年代的韓國政治卻扼殺了地方自治的初步嚐試。1960年，李承晚第四度當選總統後，韓國爆發了全國性暴動。在“4·19學運”中，李承晚和第一共和國一起終結。此後建立的第二共和國在1961年的“5·16軍(jun) 事政變”中垮台，政變領導人樸正熙開始了長達18年的獨裁統治。

　　李承晚統治時期，韓國地方自治隻是裝點門麵，終而在1961年中斷。作為(wei) 《地方自治法》的替代性法律，當局製定了《關(guan) 於(yu) 地方自治的臨(lin) 時措施法》並頒布實施，此法直接宣布實施中央集權，地方自治由此成為(wei) 一紙空談。

　　(二)地方自治與(yu) 央地分權轉型：經濟高速發展複燃中央集權治理

　　1962年，韓國開始推進經濟發展“第一個(ge) 五年計劃”，在這一過程中，中央集權體(ti) 製為(wei) 創造“漢江奇跡”發揮了主導作用。這時，維護政治穩定、保證經濟增長成為(wei) 當局治國理政的主要目標，1961年的韓國《關(guan) 於(yu) 地方自治的臨(lin) 時措施法》，刪除了地方自治核心要素，地方自治也轉變為(wei) “地方行政”，地方社會(hui) 直接處於(yu) 中央管控之下。

　　1972年10月，樸正熙為(wei) 避免總統選舉(ju) 失利，以北朝鮮軍(jun) 事入侵為(wei) 由發布緊急戒嚴(yan) 令，實行軍(jun) 管，並在12月通過了新的憲法修正案，實行“維新憲法”，第三共和國(1963—1972)由此終結，第四共和國(1972—1981)宣告建立。“新憲法”規定，在“祖國統一”之前，不成立地方議會(hui) ，實際明確停止了地方自治。

　　(三)地方自治與(yu) 央地分權的複蘇：經濟社會(hui) 變遷催生地方自治複活

　　1986年，韓國成為(wei) 全球第20大經濟體(ti) ，人均GDP也從(cong) 1962年的104美元增長至1986年的2906美元，國民收入水平、國家綜合實力和國際地位均得到顯著提升。與(yu) 此同時，韓國社會(hui) 發展的矛盾也逐步凸顯，經濟和社會(hui) 趨於(yu) 多元化，城鄉(xiang) 結構性差異和地區發展不均衡矛盾突出，由此使得韓國民眾(zhong) 對於(yu) 參與(yu) 地方治理的熱情不斷高漲。

　　經濟和社會(hui) 的發展，使得國家與(yu) 社會(hui) 、中央與(yu) 地方關(guan) 係發生了深刻變化，[5]各界要求合理劃分央地事權、恢複地方自治的呼聲也隨之高漲。

　　1987年，民主正義(yi) 黨(dang) 總裁盧泰愚發布了推動民主化與(yu) 總統直選製的“6·29”宣言，並承諾實施地方自治。在盧泰愚執政期間，頒布了一係列地方自治法律法規，地方自治得以複蘇。[6]1991年，韓國舉(ju) 行地方選舉(ju) ，地方自治在中斷30年後得以恢複。

　　(四)地方自治與(yu) 央地分權的深化：自治製度建設要求央地合理分權

　　1990年代，韓國政府開展地方自治相關(guan) 製度建設。

　　首先，金大中政府嚐試製定相關(guan) 法律，下放中央行政權給地方政府，1999—2002年，中央政府將138項事務和權限下放各級地方政府。同時，政府創設製度促進地方居民參與(yu) 政治。

　　其後，盧武鉉政府於(yu) 2003年發表《地方分權發展藍圖》。2004年1月，製定了《地方分權特別法》，把“分權型先進國家建設”作為(wei) 國家發展戰略。這一時期，中央在分權的同時積極推動地方自治，有機結合地方分權與(yu) 自治，明確以地方自治方式實施央地分權。同時，政府還製定了《國家均衡發展特別法》，以促進區域均衡發展。

　　隨後，李明博政府於(yu) 2008年製定頒布《關(guan) 於(yu) 地方分權促進的特別法》。此外，李明博政府還積極推動通過了一係列相關(guan) 法律法規。總起來看，在盧武鉉政府和李明博政府時期，地方自治製度建設得到了較大發展。

　　樸槿惠政府時期，地方自治發展委員會(hui) 收歸總統，強化了地方自治的政治地位。同時，合並《關(guan) 於(yu) 地方分權促進的特別法》和《關(guan) 於(yu) 地方行政體(ti) 製改編的特別法》為(wei) 《關(guan) 於(yu) 地方分權及地方行政體(ti) 製的特別法》(2013年)。樸槿惠政府宣布，將重點加強總人口100萬(wan) 以上大城市的基礎地方自治團體(ti) 的權力，推動居民取向的地方自治製度的改革完善。[7]當然，樸槿惠的這些設想尚未實現便已下台。韓國地方自治的發展有待進一步觀察。

　　三、地方自治與(yu) 央地分權的法律分析

　　在近70年的發展過程中，韓國政府就地方自治與(yu) 央地分權製定和頒布過若幹法律法規，盡管如此，現行憲法即《大韓民國憲法》和《地方自治法》卻是其推行地方自治、實現央地分權的主要法律依據。限於(yu) 篇幅，本文僅(jin) 對這些法律進行分析，其他法律法規，則留待另行研究。

　　(一) 韓國《憲法》的相關(guan) 分析

　　作為(wei) 單一製中央集權國家，韓國憲法與(yu) 其他單一製國家憲法類似，對於(yu) 地方自治與(yu) 央地分權的規定比較概括和原則。

　　韓國現行《憲法》關(guan) 於(yu) “地方自治”的規定獨立成章，該章隻有兩(liang) 條，即憲法第117條和118條。第117條第1款規定，“地方自治團體(ti) 處理關(guan) 於(yu) 居民福利的事務，管理財產(chan) ，並在法令的範圍內(nei) 製定關(guan) 於(yu) 自治的規定”，第2款規定，“地方自治團體(ti) 的種類由法律來規定”。因此，根據憲法第117條規定，地方自治團體(ti) 是地方自治的主體(ti) ，其具體(ti) 類型由法律規定;地方自治的內(nei) 容主要包括居民福利和管理財產(chan) 相關(guan) 事務，而“在法令的範圍內(nei) 製定關(guan) 於(yu) 自治的規定”，則意味著實施地方自治需要進行自治立法。

　　憲法第118條第1款規定，“在地方自治團體(ti) 設議會(hui) ”，第2款規定，“地方議會(hui) 的組織、權限、議員選舉(ju) 和地方自治團體(ti) 長官的選任方法及其他關(guan) 於(yu) 地方自治團體(ti) 組織和運營的事項由法律來規定”。由此可見，憲法118條確定了地方議會(hui) 設置和組織的若幹原則性事項。

　　總起來看，韓國現行《憲法》明確了地方自治的憲法地位和憲製屬性，同時，相關(guan) 規定比較概括和原則。盡管如此，這些規定在憲製層麵上確定地方自治為(wei) 央地分權的基本途徑。

　　(二)韓國《地方自治法》的相關(guan) 分析

　　《地方自治法》是韓國推行地方自治的法律，自1949年製定及1988年全麵修改以來，曆經了15次修訂變動，目前包含10章161條。《地方自治法》對於(yu) 地方自治做了詳細規定。

　　總起來看，韓國《地方自治法》具有以法律詳述憲製的功能，以製定法主導自治的大陸法係屬性，以合理性原則支配法條的法理，以地方自治組織法支撐央地事權劃分運行法的特色。

　　1.地方自治與(yu) 央地分權事涉國家憲製，單一製國家常常以專(zhuan) 門憲法性法律加以詳述，《地方自治法》即屬於(yu) 這樣的法律，它既是憲法權力法，也是憲法權利法，既具有央地事權劃分的規定，也具有地方治理的權利規定;

　　2.《地方自治法》確立了地方自治與(yu) 央地分權的合理性原則，包括地方自治立法宗旨、行政效率、地方民主發展、央地關(guan) 係協調、公民福利和便利、機構設置合理適度和持續優(you) 化等原則，由此不僅(jin) 確定了自治與(yu) 分權的合意取向，而且構建了自治與(yu) 分權的法理準則;

　　3.韓國遵從(cong) “製定法優(you) 先”原則，同時，政府和公職人員奉行“法無規定不可為(wei) ”原則，正因為(wei) 如此，韓國《地方自治法》以列舉(ju) 法，詳細規定了央地事權;

　　4.《地方自治法》以一部憲法性法律，同時列舉(ju) 規定了中央事權與(yu) 地方自治事權，為(wei) 地方自治與(yu) 央地分權提供了較為(wei) 詳細的操作依據。這種法律形式，除了英國1998年的《蘇格蘭(lan) 法案》《威爾士政府法案》和《北愛爾蘭(lan) 法案》等憲法性法律之外，韓國《地方自治法》可算是以“一法兩(liang) 分”的形式分別詳細列舉(ju) 規定央地的事權的少見法律;

　　5.《地方自治法》以組織法奠定了自治與(yu) 分權的結構基礎，同時，也以運行法規定了自治與(yu) 分權的實施機製。所有這些，在組織結構與(yu) 法定程序意義(yi) 上，構建了地方自治與(yu) 分權的組織架構、實施權限與(yu) 運行機製，為(wei) 央地分權提供了組織和機製基礎。

　　(三)法定劃分的央地事權

　　根據《憲法》原則和《地方自治法》列舉(ju) ，韓國中央政府的事務和權力主要包括：國家主權性權力和事務;全國統一治理的事務和權力;全國性公共事務;需要進行全國性協調的事務及其權力;地方難以承擔的事務。如此等等。

　　韓國法律列舉(ju) 的地方事權結構頗為(wei) 複雜，其總體(ti) 為(wei) 地方自治團體(ti) 事權，也包含不同類型自治地方事權，包含地方自治不同機構的事權。

　　關(guan) 於(yu) 總體(ti) 性地方事權，其主要涉及六個(ge) 方麵，即地方自治團體(ti) 的轄區、機構設置與(yu) 行政管理，增進國民福利，促進各行各業(ye) 發展、地方基礎設施建設發展和環境保護，促進教育、體(ti) 育、文化和藝術發展，地方民防與(yu) 消防相關(guan) 事務事權。

　　關(guan) 於(yu) 不同類型自治地方，包括廣域和基礎地方自治團體(ti) 事權，韓國《地方自治法》特別確認，不同類型地方自治團體(ti) 在承擔和履行與(yu) 增進國民福利相關(guan) 的事務時沒有差別。不過，在廣域自治地方，地方自治團體(ti) 需協調與(yu) 中央政府、其他地方政府的關(guan) 係。而兩(liang) 種地方自治團體(ti) 在管轄權發生衝(chong) 突時，基礎自治地方團體(ti) 具有優(you) 先權。這些規定體(ti) 現了地方自治與(yu) 央地分權的分類治理和基層優(you) 先原則。

　　關(guan) 於(yu) 地方自治團體(ti) 不同機構的事務和事權，相關(guan) 法律列舉(ju) 規定，地方自治執行機構事權，主要由地方自治團體(ti) 長掌握和運行，主要包括管理和代表地方自治團體(ti) ;承擔機關(guan) 委托事務和團體(ti) 委托事務;管理和執行自治地方事務;任命或解雇公務員;授權或者轉移職權。

　　關(guan) 於(yu) 地方立法機關(guan) 及地方議會(hui) 的事務和事權，則主要是立法權、決(jue) 策權、知情權和監督權等。

　　值得注意的是，《地方自治法》並沒有對於(yu) 央地共同事務和事權做出明確規定，由此體(ti) 現了從(cong) 地方自治出發劃分央地事權的角度。

　　四、地方自治與(yu) 央地分權的基本特征

　　(一)地方自治與(yu) 央地分權屬於(yu) 國家權力體(ti) 係內(nei) 的分權

　　作為(wei) 中央集權的單一製國家，韓國迄今為(wei) 止的地方自治，基本屬於(yu) 國家權力體(ti) 係內(nei) 央地分權與(yu) 地方自治。為(wei) 此，有學者指出，韓國地方自治團體(ti) 是獨立法人團體(ti) ，它“並非是獨立於(yu) 國家的、具有國家性質的共同體(ti) ，它隻不過是國家賦予法人資格的團體(ti) ，即地方自治團體(ti) 不具有國家性質，而隻能附屬於(yu) 國家”。[8]實際上，無論是《地方自治法》的法律規定，還是韓國地方自治實踐，都表明韓國地方自治團體(ti) 至少具有國家權力特定屬性，韓國地方自治與(yu) 央地分權的這種定位，成為(wei) 其地方自治與(yu) 央地分權確立憲法地位、確證憲製法理、確定憲治方式、確認行憲機製的基本依據。

　　(二)地方自治與(yu) 央地分權以大陸法係為(wei) 底色

　　作為(wei) 大陸法係國家，韓國國家主權由中央政府擁有和享有，地方權力是一種從(cong) 屬性權力，其地方自治團體(ti) ，是中央政府通過法定程序授權而設的地方權力機關(guan) ，其權力源於(yu) 中央。

　　另一方麵，韓國現行地方自治“是以西方的地方自治和地方自治法為(wei) 基本模型而出台”的。[9]在地方自治中，地方自治導入地方自治團體(ti) 首長和地方議會(hui) 議員直選製，這就把地方選民的民意因素嵌入了地方自治權。地方自治的這種嵌入式的直選機製，使得地方自治機構權看起來通過選票和票決(jue) 獲得了另一法源，即當地選民的權利讓渡性授予。

　　韓國地方自治團體(ti) 的這種雙重授權，使得地方自治團體(ti) 承擔著雙重角色，它既是中央政府在特定地域的權力配置和事務代理，經常受中央政府授權委托行使治權;另一方麵，它又是相應地域選民的受托人，與(yu) 這些選民之間存在委托-代理關(guan) 係，服務和實現這些選民的利益。韓國地方自治團體(ti) 的雙重角色，使得其在處理中央與(yu) 地方事務時，似乎處於(yu) 兩(liang) 種不同的政治邏輯和取向的支配之下。

　　不過，韓國地方自治權的這種糾結，可以置於(yu) 不同法係下予以釋解。在不同的法係下，地方治理權具有不同的法源。英美法係基於(yu) 自然契約論，認為(wei) 自治權是人之為(wei) 人固有的天賦權利，地方自治或者國家治理，不過是這種權利的實現形式，因此，對於(yu) 地方自治機關(guan) 及其成員的選舉(ju) 授權，實際上是人民自治權的讓渡，這一讓渡和授權相對中央政府授權，具有優(you) 先性。相形之下，大陸法係基於(yu) 人民主權理論，認為(wei) 國家權力為(wei) 全體(ti) 人民所有，特定地域為(wei) 國家有機組成部分，其治權為(wei) 國家主權賦予，中央政府委托並且監管地方治理機構依法實施，地方治理權力及其機構產(chan) 生和變動必須經過全體(ti) 人民同意。因此，中央政府授權優(you) 先於(yu) 當地居民授權，地方自治與(yu) 央地分權的地方邏輯和取向應該服從(cong) 於(yu) 中央邏輯和取向。

　　從(cong) 韓國《憲法》和《地方自治法》來看，其地方自治與(yu) 央地事權劃分顯然遵循大陸法係的法理，任何違背國家主權意誌和憲法法律，由此可能產(chan) 生離心傾(qing) 向的地方保護主義(yi) ，甚至可能與(yu) 多黨(dang) 競爭(zheng) 機製結合，釀成政黨(dang) 政治地方化的現象，在法律上一般被視為(wei) 非法，由此顯示，韓國地方自治與(yu) 央地分權具有強烈的大陸法係底色。

　　(三)地方自治與(yu) 央地分權的主導仍然是中央政府

　　韓國具有中央集權的深厚傳(chuan) 統，自李朝上溯1000多年，就開始實行中央集權的國家治理體(ti) 製。目前，雖然韓國地方自治在一定程度上得到發展，但是，強大的中央政府仍然處於(yu) 主導控製地位。

　　目前，雖然韓國法律規定中央政府與(yu) 地方自治團體(ti) 之間互不隸屬，但是，實際上，中央政府與(yu) 地方自治團體(ti) 之間突出表現為(wei) 垂直的上下級關(guan) 係。[10]因此，總體(ti) 來看，韓國中央授權的法係特征、中央集權的體(ti) 製性特征、強勢政府主導治理的機製性特征，使得中央政府在地方自治與(yu) 央地分權運行中起著主導作用。相形之下，地方直接選舉(ju) 機製的嵌入和運行，雖然使得韓國國家治理時而出現國家結構體(ti) 製與(yu) 政治運行機製的糾纏甚至抵牾，但是，韓國對於(yu) 地方自治與(yu) 央地事權劃分的中央控製機製，一直處於(yu) 強勢地位，由此使得韓國以地方自治為(wei) 載體(ti) 的央地分權，本質上不過是一場以中央政府為(wei) 主導的自上而下的行政改革運動。

　　(四)地方自治與(yu) 央地分權具有多重二元結構

　　韓國地方自治具有廣域地方自治與(yu) 基礎地方自治、地方行政與(yu) 地方議會(hui) 、自治團體(ti) 與(yu) 自治居民等等多重二元結構性。

　　廣域與(yu) 基礎地方自治並存，是韓國地方自治二元結構的地域性體(ti) 現。韓國地方自治與(yu) 央地分權以廣域地方自治和基礎地方自治來實際承擔。

　　地方行政與(yu) 地方議會(hui) 並存，是韓國政治體(ti) 製在地方自治這一微觀層次上的體(ti) 現。地方行政是韓國地方自治團體(ti) 的執行機構，地方議會(hui) 是地方自治事務的立法和監督機構。地方自治法在兩(liang) 者之間構建了特定的製約關(guan) 係。

　　地方團體(ti) 自治與(yu) 地方居民自治並存。團體(ti) 與(yu) 居民構成了韓國的地方自治主體(ti) 。地方自治團體(ti) 是地方自治的主體(ti) ，這樣的自治機構類似於(yu) 層級性和行政性地方政府。[11]這種自治通常被稱為(wei) 團體(ti) 自治。而在地方自治中，基於(yu) 自發組織的自治團體(ti) (機構);來處理日常生活事務和地方問題，對於(yu) 表決(jue) 結果負責，並不受其他組織或者意誌左右的自治主體(ti) 。這種自治，通常被稱為(wei) 居民自治。

　　在韓國地方自治中，兩(liang) 種主體(ti) 實際並存，兩(liang) 種自治交叉運行。

　　韓國地方自治的多重二元結構，使得韓國地方自治與(yu) 央地分權的確立、運行和實現充滿了多方複雜變量，也使得地方自治與(yu) 央地分權製度均衡和國家治理均衡相當困難，需要對於(yu) 地方自治與(yu) 央地分權製度設計、安排和運行進行多方麵考慮和協調。

　　五、韓國地方自治與(yu) 央地分權的啟示

　　(一)以地方自治為(wei) 載體(ti) 的央地分權，需要中央與(yu) 地方、政府與(yu) 社會(hui) 諸多方麵達成高度的認知共識，形成自治與(yu) 分權的思想基礎

　　20世紀40年代以來，韓國的主政者不斷更替，這些主政者關(guan) 於(yu) 央地分權和地方自治的思想認知發展變化和差異很大。同時，韓國中央與(yu) 地方關(guan) 於(yu) 自治的共識程度也很低。1991年以來至今，韓國地方自治恢複已有20多年，有關(guan) 地方自治與(yu) 央地分權的爭(zheng) 議一直持續，相關(guan) 各方認識和主張相去甚遠，從(cong) 而使得地方自治與(yu) 央地分權踟躕不前。

　　韓國地方自治與(yu) 央地分權共識性薄弱，與(yu) 韓國曆史發展和政治文化變遷密切相關(guan) 。韓國的社會(hui) 文化和政治意識中蘊含和傳(chuan) 承著較為(wei) 濃烈的儒家傳(chuan) 統政治文化和價(jia) 值觀。另一方麵，“二戰”後，韓國對於(yu) 西方國家治理製度和機製的移植，致使西方價(jia) 值觀對於(yu) 社會(hui) 政治產(chan) 生相當影響。因此，韓國政府麵對地方自治與(yu) 央地事權劃分這類問題時，既受中央集權等傳(chuan) 統文化觀念影響，又受西方價(jia) 值觀的浸淫，“他們(men) 一開始就以自己的政治文化為(wei) 基礎，選擇已有的居民自治要素和團體(ti) 自治要素，混合著采納和管理”，[12]由此使得社會(hui) 政治價(jia) 值觀念雜糅混合，而在地方自治與(yu) 央地分權過程中，不同文化價(jia) 值難以達成共識，進而使得地方自治跌宕起伏、央地事權劃分變動不居。

　　這些表明，央地事權劃分不僅(jin) 涉及政治經濟關(guan) 係調整，而且涉及文化價(jia) 值觀念變化，而以地方自治為(wei) 載體(ti) 的央地分權，由於(yu) 其切入點是地方自治，往往更加需要央地和方方麵麵達成高度認知共識，構建穩固的思想基礎。

　　(二)對於(yu) 自治地方進行類型劃分時，需要在考慮人口和地域規模的同時，特別著眼於(yu) 經濟社會(hui) 發展的差異性和均衡性，以此劃分地方自治類型和央地事權

　　80年代中後期，韓國國內(nei) 地區發展不平衡的問題逐步顯現，首都首爾集中了約四分之一的全國人口、62.2%的全國存款、61.4%的所得稅。集中體(ti) 現了人口和資本過度集中，財政收支權責在央地之間劃分不合理狀況。

　　為(wei) 此，地方自治與(yu) 央地分權的要義(yi) 之一，就是促進區域發展均衡，實現經濟社會(hui) 公平發展。韓國2003年製定並頒布的《地方分權特別法》《國家均衡發展特別法》《新行政首都建設特別措施法》以及當下實施的一係列措施，都體(ti) 現了通過地方分權與(yu) 自治促進區域均衡發展的深刻內(nei) 涵。[13]

　　不過，韓國《地方自治法》在對地方自治進行類型劃分時，依據的標準主要是地域規模、城市人口和治理層級。在央地分權方麵，賦予廣域自治地方以更大決(jue) 策權。但是，實踐表明，這種自治類型劃分在促進區域經濟社會(hui) 均衡發展方麵的效應卻不盡如人意。據此可知，對於(yu) 自治地方進行類型劃分時，需要著眼於(yu) 經濟社會(hui) 發展的差異性和均衡性，以此為(wei) 據，劃分不同的自治地方。

　　(三)以地方自治為(wei) 路徑的央地分權，需要清楚把握國情政情，深刻認識本國製度與(yu) 外來製度的屬性和異同，在實踐中有機融合不同製度機製

　　“二戰”以後，朝鮮半島分裂，加上其他因素的影響，韓國中央集權體(ti) 製得到進一步加強。另一方麵，經濟社會(hui) 文化等等迅速發展，構成了有效實施地方自治和合理劃分央地事權的強大動力。

　　基於(yu) 這些國情政情，韓國政府導入歐洲地方自治製度，以地方自治為(wei) 抓手，實現央地分權，從(cong) 而形成了單一製中央集權體(ti) 製下的多重混合體(ti) 製機製，賦予地方以發展和治理的積極性。同時，韓國政府亦導入和創設的憲法法院、國家監督、司法監督等製度，較好地確保了中央對於(yu) 地方的控製權。比較成功地融合了不同製度機製。另一方麵，韓國政府導入的地方直接選舉(ju) 製度和公民政治參與(yu) 製度，在實踐中與(yu) 既有製度的融合卻不盡如人意，或者一定程度上釀成政黨(dang) 政治地方化現象，或者遭遇公民冷淡對待。韓國的實踐表明，隻有準確把握不同國家結構形式下地方自治的差異性，清楚認識本國製度與(yu) 外來製度的法理異同性，尤其是準確把握從(cong) 外部導入的地方自治製度的基本屬性和特性，有機融合本國製度與(yu) 外來製度機製，才能實現合理合法有效可行的製度和治理創新。在我國改革開放的實踐中，韓國的實踐探索，也許能夠給予我們(men) 不同方麵的啟發。

　　(四)以地方自治為(wei) 載體(ti) 的央地分權，需要在確保中央權威的同時，強化央地溝通協調機製

　　央地分權本質上是要調整中央與(yu) 地方、政府與(yu) 社會(hui) 之間的利益關(guan) 係，這種利益關(guan) 係的調整，需要在確保中央政府政令暢通的前提下，強化中央政府與(yu) 地方政府之間的溝通協調。韓國地方自治，尤其是90年代的實踐，就此具有相當的啟發性。韓國設計和安排的法律和機製，有效地實現了中央政令的有效統一性。另一方麵，20世紀90年代地方自治重啟後，央地之間的溝通和協調機製建設卻相對滯後，司法裁判製度建設亦相對落後，加之其他方麵主客觀因素影響，使得地方自治的製度設計以及頒布的相關(guan) 法律和規定，多為(wei) 中央政府的單方麵決(jue) 定，與(yu) 地方溝通和協商不夠充分，相關(guan) 地方自治缺乏配套製度機製，由此使得這一時期中央政府若幹決(jue) 策和實施發生錯失，使得製度創新效能未如人意。

　　這些表明，央地分權背後的利益分割和事權劃分，需要央地以及利益相關(guan) 者之間的有效溝通與(yu) 協商來確定。同時，由於(yu) 各方利益內(nei) 容、利益認知和實現形式具有經濟社會(hui) 發展性，因此，這種溝通和協調也需要不斷發展和強化。

　　(五)地方自治為(wei) 載體(ti) 的央地分權，需要創造條件強化公民參與(yu) 治理的積極性和公共理性

　　韓國《地方自治法》賦予地方自治團體(ti) 以較大權限，但是，對於(yu) 自治地方居民的權利規定卻相對單薄。

　　在實踐中，韓國的地方自治團體(ti) 發揮著主導作用，而關(guan) 於(yu) 公民參與(yu) 治理的法定權限，《地方自治法》雖然在一般權利義(yi) 務之外，特別規定了居民監督請求權。[14]但是，由於(yu) 缺乏諸多條件，這些權利往往難以落實，而使得居民自治呈現弱勢，由此使得地域居民行為(wei) 呈現極化傾(qing) 向。一方麵，公民參與(yu) 地方自治事務積極性低下，對於(yu) 地方自治事務態度冷漠，對於(yu) 地方自治團體(ti) 及其首長缺乏信任，政治參與(yu) 精神萎靡不振。在現實生活中，人們(men) 對於(yu) 自身生活與(yu) 地方自治的關(guan) 係缺乏自覺意識，例如在選舉(ju) 方麵，人們(men) 往往更關(guan) 注國家大選，而對地方選舉(ju) 不甚關(guan) 心，甚至對地方選舉(ju) 候選人毫不知情。[15]另一方麵，公民在地方自治參與(yu) 中呈現某些不成熟現象，以至於(yu) 產(chan) 生某些公民政治參與(yu) 工具化、利益集團化、行為(wei) 短期化、訴求地方化和過分市場化等異化傾(qing) 向。[16]

　　韓國地方自治中公民參與(yu) 的這種極化現象，不僅(jin) 遲滯了地方自治的健康發展，也在一定程度上可能扭曲央地合理分權。

　　由此可見，地方自治基礎上的央地分權的健康合理運行和發展，不僅(jin) 需要地方政府或自治組織的積極性，而且需要努力創造多方麵條件，激發和調動公民參與(yu) 治理的積極性，強化培育地方自治與(yu) 央地分權的社會(hui) 資本，培養(yang) 現代理性公民成熟的國家意識和自治意識，提升地方居民公共參與(yu) 和自我管理水平，以便其在地方自治的情境下更好地把握國家利益、地方利益與(yu) 自身利益的關(guan) 係。

　　[參考文獻]

　　[1] 王浦劬等.中央與(yu) 地方事權劃分的國別經驗及啟示[M].人民出版社，2016.

　　[2]中國大百科全書(shu) ·政治學.中國大百科全書(shu) 出版社，1992：56.

　　[3][4]陳曉原.國外地方自治對於(yu) 我國地方政府改革的借鑒價(jia) 值.晉陽學刊，2012(6).

　　[5] Koo，H. (Ed.). (1993).?State and society in Contemporary Korea. Cornell University Press.

　　[6] [韓] Eom，Tae Seok.地方自治的理想與(yu) 現實.首爾：大旺社，2015：54.

　　[7] [韓] Chong，Jae Woo & An，Seong Su.韓國地方自治的理解.京畿道：publishing and culture媒體(ti) ，2013：4.

　　[8] 吳東(dong) 鎬，金香蘭(lan) .韓國地方自治製度的基本原理及最新發展.長春理工大學學報，2016(3)：48.

　　[9] 崔東(dong) 日.韓國的地方自治製度：延邊大學法學院論文.山東(dong) 文學(下半月)，2010(5).

　　[10] [韓] Eom，Tae Seok.地方自治的理想與(yu) 現實.首爾：大旺社，2015：142.

　　[11] [韓] Park，Myeong Heum. (2002). Changes and Future Development of Local Autonomy System in Korea：A Stydy of Revision of Local Autonomy Laws. Doshisha Law Review，53(1)，484-529.

　　[12] 董連伊.韓國地方自治製度比較研究.上海交通大學碩士論文.

　　[13] [韓]金炯基.通過地方分權時代的地區改革謀求韓國社會(hui) 的發展.當代韓國，2004(4).

　　[14] 見韓國《地方自治法》.

　　[15] [韓] Sung，Choi. (2014). Reality and advancement way Of Goyang-typed Citizen Participation Local Autonomy. Journal of Public Policy，4(2)，5-35.

　　[16] 蘆恒.韓國現代化進程中市民社會(hui) 的發展.當代亞(ya) 太，2005(9).