十九大報告指出，“建立全麵規範透明、標準科學、約束有力的預算製度，全麵實施績效管理”，首次將對預算“全麵實施績效管理”提升到習(xi) 近平新時代中國特色社會(hui) 主義(yi) 思想的高度，並作為(wei) 新時代財政建設思想的重要組成部分，意義(yi) 重大，影響深遠。對預算全麵實施績效管理，必須準確把握其精神實質。

　　一　準確把握全麵實施績效管理的必要性

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　　新時代預算管理改革的必然要求。目前，我國預算管理改革穩步推進，部門預算改革、國庫集中支付改革、政府采購改革、政府收支分類改革等基本完成，使得預算管理的科學性、規範性和合規性不斷提高，為(wei) 預算績效管理的全麵實施提供了前提條件和堅實基礎。針對傳(chuan) 統預算管理存在的“重分配、輕管理、重支出、輕績效”的問題，績效管理采用科學的體(ti) 係和方法，突出並強調預算的績效問題，以績效為(wei) 導向，優(you) 化資源配置，提升財政資金使用效益，進一步提高預算管理水平。

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　　建立現代財政製度的必由之路。十九大報告指出，“要加強現代財政製度，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關(guan) 係”。建立現代財政製度，要在合理界定政府與(yu) 市場邊界的基礎上，合理界定政府間事權和支出責任，健全統一規範透明的財政轉移支付製度，進一步完善省以下財政體(ti) 製，加強縣級政府提供基本公共服務財力保障能力，推動經濟結構優(you) 化，盡快實現地方事權與(yu) 財權的統一，為(wei) 優(you) 化資源配置、維護市場統一、促進社會(hui) 公平、實現國家長治久安提供製度保障。這些都要求，通過績效管理，明確財政資金的使用邊界，完善財政轉移支付政策，實行以績效為(wei) 核心的中期財政規劃管理，提升轉移支付資金使用效率，促使地方培養(yang) 穩定稅源，關(guan) 注民生需求，重視財政收入與(yu) 支出的長期效益，實現中央和地方財政的協調平衡發展。

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　　推進政府管理創新的必要途徑。預算資金是政府履職的物質基礎和體(ti) 製保障，現代預算製度是政府公共支出的核心，體(ti) 現政府的主要職能和施政理念。預算績效既是衡量政府績效的主要指標，也是影響政府其他功能績效的關(guan) 鍵因素。可以說，預算績效管理是政府績效管理的核心。全麵推進預算的績效管理，進一步強調政府提供公共服務的質量和成本，增強政府的責任意識，使政府行為(wei) 變得更加務實、高效，提高政府的決(jue) 策、管理和服務水平。

　　二　準確把握全麵實施績效管理的現實意義(yi)

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　　實現預算績效評價(jia) 向全麵績效管理的曆史跨越。黨(dang) 的十六屆三中全會(hui) 通過的《中共中央關(guan) 於(yu) 完善社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製若幹問題的決(jue) 定》首次提出，要建立預算績效評價(jia) 體(ti) 係，正式在國家戰略層麵提出“預算績效評價(jia) ”。各級財政部門開始有序探索預算的績效評價(jia) 工作，績效評價(jia) 的製度、辦法相應出台，評價(jia) 的指標體(ti) 係、目標、監控、結果應用等逐步完善。黨(dang) 的十七屆二中全會(hui) 通過的《關(guan) 於(yu) 深化行政管理體(ti) 製改革的意見》指出，推行政府績效管理和行政問責製度。政府績效管理成為(wei) 政府治理的有效手段，預算績效管理作為(wei) 政府績效管理的重要組成部分，發揮了顯著的作用。2015年新《預算法》的實施，從(cong) 預算原則到預算編製、預算執行、預算監督，通篇貫穿績效管理，標誌著我國預算績效管理理論的基本形成，預算績效管理正式上升到國家治理的層麵。《十九大報告》正式提出，對預算“全麵實施績效管理”，是在績效評價(jia) 、政府績效管理基礎之上到全麵實施預算績效管理的一次飛躍，凸顯了黨(dang) 中央進一步明晰績效責任、推動政府改革和提升國家治理能力的戰略宏圖。

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　　開啟探索建立和實現績效預算的序幕。績效預算是以目標為(wei) 導向、以成本為(wei) 衡量、以績效為(wei) 核心的預算體(ti) 製，強調責任和效率，關(guan) 注產(chan) 出和結果。我國預算模式還是傳(chuan) 統的投入型預算，更多強調的是投入與(yu) 保障，目前，我們(men) 推行預算的績效管理，是在投入型預算中充分吸納先進的績效管理理念，將績效管理的方法和手段引入到預算管理之中。預算管理發展一般經過由粗到細，再由細到粗，由注重投入到注重產(chan) 出再到注重績效的過程。此次十九大報告，提出全麵實施績效管理，將進一步把預算績效管理推向深入，全方位，全口徑，全覆蓋，全過程，將政府戰略績效管理、組織績效管理、個(ge) 人績效管理，通過預算串聯起來，將項目支出績效管理、部門整體(ti) 支出績效管理、財政政策績效管理有機統一起來，形成全方位績效管理的整體(ti) 聯動，為(wei) 未來在我國實現績效預算奠定了堅實的基礎。

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　　標誌著政府績效管理改革的全麵發力。政府績效管理是指公共部門在積極履行公共責任的過程中，在講求內(nei) 部管理與(yu) 外部效益、數量與(yu) 質量、經濟因素與(yu) 倫(lun) 理政治因素的基礎上，獲得公共產(chan) 出最大化的過程。主要通過建立科學合理的政府績效評價(jia) 機製，對政府及其工作人員履行職能、完成工作任務以及實現經濟社會(hui) 發展目標的過程、實績和效果進行綜合考核評價(jia) ，進一步改進政府工作、降低行政成本、提高政府效能。預算績效管理是為(wei) 政府績效管理服務的，是政府績效管理的核心所在，此次對政府預算全麵實施績效管理，實際上，也意味著政府績效管理改革的全麵發力。

　　三　準確把握全麵實施績效管理的豐(feng) 富內(nei) 涵

　　全麵實施績效管理，雖然短短八個(ge) 字，卻內(nei) 涵豐(feng) 富，總結一下，可以用“八個(ge) 全麵”概括。

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　　層級覆蓋全麵，不留死角。從(cong) 2004年我國對教育、科技項目開展績效評價(jia) 試點以來，到2012年財政部出台《預算績效管理工作規劃(2012-2015年)》，再到2016年財政部對中央預算部門開展績效評價(jia) 和績效目標管理，推行全過程預算績效管理。從(cong) 中央到各省市、地市州、縣區，各級各部門積極探索和推進預算績效管理工作。此次全麵實施績效管理，是將各級政府財政部門、預算部門的積極性充分調動起來，尤其是績效管理工作相對較為(wei) 薄弱的地區和部門，實現中央、省市、地市州、縣區、鄉(xiang) 鎮五級聯動，覆蓋所有財政資金支持的預算部門和預算單位，全部實行績效管理，不留死角，全國一盤棋，橫向到邊，縱向到底。

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　　製度建設全麵，形成體(ti) 係。全麵實施績效管理，需要完備的管理製度體(ti) 係作為(wei) 支撐。各級各部門要研究和製定涵蓋績效目標、績效監控、績效評價(jia) 、結果應用、績效問責、績效公開的預算績效管理製度體(ti) 係，探索建立相關(guan) 配套規章辦法，不斷完善分行業(ye) 、分類別、多層次的評價(jia) 指標體(ti) 係、績效評價(jia) 標準、績效指標庫、社會(hui) 第三方參與(yu) 、專(zhuan) 家管理、信息化建設等各方麵的實施細則和管理流程，形成有中國特色的預算績效管理製度體(ti) 係。

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　　環節管理全麵，實現全過程。績效管理要結合財政中長期規劃，圍繞預算部門中長期事業(ye) 發展計劃，強化事前預算績效目標的審核評估，突出績效導向實行科學民主決(jue) 策，加強事中預算執行績效監控，全麵推進各種類別的績效評價(jia) ，充分運用評價(jia) 結果實施獎懲和問責，逐步推行績效結果對公眾(zhong) 公開，接受社會(hui) 監督，實現事前、事中、事後的全過程績效管理，形成覆蓋目標、過程、結果的績效管理機製，抓住現代預算製度“全麵規範透明、標準科學、約束有力”三個(ge) 關(guan) 鍵要素，將績效貫穿預算編製、執行、監督的全程。

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　　對象涵蓋全麵，包含所有資金。在管理對象的選擇上，要從(cong) 實現一般公共預算的績效管理的基礎上，逐步拓展到政府性基金預算、國有資本經營預算、社會(hui) 保險基金的績效管理，實現四本預算的全覆蓋，涵蓋所有的財政性資金。

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　　類別拓展全麵，探索新領域。在繼續推進一般性預算項目支出績效管理的基礎上，逐漸向預算部門整體(ti) 支出、財政收入和支出政策，再到政府財政綜合支出績效管理轉移。逐步探索中央和省級轉移支付資金、縣級財政綜合收支的全過程績效管理。

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　　方法選擇全麵，促進科學實施。在全麵實施績效管理過程中，要積極探索新的工作方法，尤其是績效目標和績效評價(jia) 管理，進一步夯實績效責任。績效目標填報和審核要因地製宜，部門自審與(yu) 財政審核相結合，事前績效評估與(yu) 績效目標審核相結合，探索多種形式開展。績效評價(jia) 要在原有的成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾(zhong) 評判法的基礎上，積極探索以尋求指標標杆值為(wei) 主線的指標分析法等更多樣的工作方法。

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　　多方全麵參與(yu) ，全社會(hui) 聯動。要充分發揮與(yu) 人大、政協、紀檢、審計、社會(hui) 組織的聯動機製，共同參與(yu) 績效管理。要大力培育社會(hui) 第三方評價(jia) 機構和績效專(zhuan) 家隊伍，發揮行業(ye) 優(you) 勢，形成規範的行業(ye) 自律準則。要在全社會(hui) 積極培育績效文化，讓社會(hui) 公眾(zhong) 了解績效、參與(yu) 績效，投身績效，實現政府績效的社會(hui) 監督。

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　　技術保障全麵，確保順利推進。要加快全國統一聯動的績效管理數據和信息平台建設，強化績效管理數據的整合，提高對績效信息數據的處理能力。要加快國家級和省市級的專(zhuan) 家庫、中介機構庫，實行動態管理，分建共享。要加快建設各級政府部門的績效管理隊伍，提高政府工作人員的績效管理素養(yang) 和能力。

　　(作者：拉薩市財政局副局長，中國財政學會(hui) 績效管理專(zhuan) 家委員會(hui) 理事，北京市第八批援藏幹部)