摘要：在市場經濟社會(hui) ，國有企業(ye) 主要存在於(yu) 市場機製無法或難以發揮作用的領域，以彌補市場失靈和起到再分配政策等作用。中國國企改革有其成功之處，但也存在諸多後遺症。吸取國外尤其原蘇聯東(dong) 歐等國家國企改革的經驗教訓，以史為(wei) 鑒，尋求適合中國國情的國企改革路徑依賴。看不清國企改革的問題實質或激進做法均是改革天敵。

　　關(guan) 鍵詞：中國國有企業(ye) 改革 路徑依賴

　　2016年10月，習(xi) 近平總書(shu) 記在全國國有企業(ye) 黨(dang) 的建設工作會(hui) 議上強調，推動國有企業(ye) 深化改革，堅定不移把國有企業(ye) 做強做優(you) 做大等。如果沒有充分考慮到社會(hui) 轉型期的中國國情及其國家改革與(yu) 發展戰略大背景，而簡單從(cong) 企業(ye) 市場經濟法則來看，有些人或許對“把國企做強做優(you) 做大”等存有疑慮，從(cong) 而影響或誤導國企改革。如何準確理解和把握習(xi) 總書(shu) 記上述講話精神，討論中國社會(hui) 轉型期國有企業(ye) 改革路徑依賴就顯得很有必要。

　　一、國有企業(ye) 市場定位

　　關(guan) 於(yu) 國有企業(ye) 的缺陷與(yu) 不足，理論界已經闡述很清楚，實踐也足以證明。從(cong) 直接表象來看，主要包括效率低下、虧(kui) 損嚴(yan) 重、資產(chan) 流失、債(zhai) 務危機、負擔沉重等。從(cong) 深層原因來看，主要包括兩(liang) 點：一是國有企業(ye) 產(chan) 權主體(ti) 模糊而缺位，信息不對稱嚴(yan) 重，委托代理成本高;二是國有企業(ye) 與(yu) 行政權力存在千絲(si) 萬(wan) 縷的關(guan) 係，具有公權力屬性和超經濟性，容易形成政經混合體(ti) ，具有行政壟斷傾(qing) 向，有違市場公平競爭(zheng) 規律。因此，國有企業(ye) 難以也不應當成為(wei) 一般市場競爭(zheng) 領域的主要主體(ti) 。[1] 20世紀70年代末80年代初，西方發達國家國有企業(ye) 在國內(nei) 生產(chan) 總值中所占比重平均為(wei) 7.7%，相對比重最高的意大利也僅(jin) 占24.7%。[2]世界銀行列舉(ju) 的8個(ge) 發達工業(ye) 國家在1978-1991年間國有企業(ye) 產(chan) 值占GDP的平均值為(wei) 7.8%(未加權平均)，列舉(ju) 的40個(ge) 主要發展中國家大約在10%左右。[3]由此可見，無論發達國家還是發展中國家，國有企業(ye) 都不是一般市場競爭(zheng) 領域的主要主體(ti) ，但發展中國家相對發達國家而言國有企業(ye) 比重稍微高一些。至於(yu) 極少數非市場化國家和依賴石油等資源的國家就市場而言另當別論，也不具有可比性。

　　在市場經濟社會(hui) ，國有企業(ye) 作為(wei) 國家調控經濟的一種手段，主要存在於(yu) 市場機製無法或難以發揮作用的領域，以彌補市場失靈和起到再分配政策等作用。一般而言，國有企業(ye) 主要存在於(yu) 關(guan) 係國家安全、國家經濟命脈以及涉及國計民生的公共基礎設施等特殊行業(ye) 。國有企業(ye) 在世界各國產(chan) 業(ye) 分布總體(ti) 上具有趨同性，主要分布在規模經濟突出的自然壟斷產(chan) 業(ye) 、資本技術密集型產(chan) 業(ye) 、公共性(或外部經濟性)產(chan) 業(ye) 、基礎產(chan) 業(ye) 、技術先導產(chan) 業(ye) 等。因此，國有企業(ye) 總體(ti) 上往往具有社會(hui) 公共性、外部經濟性、必要壟斷性、非競爭(zheng) 性、非盈利性等特點。除了原蘇聯東(dong) 歐等傳(chuan) 統社會(hui) 主義(yi) 國家及其他少數非市場化國家外，世界上很少有國家把利潤作為(wei) 國有企業(ye) 的首要目標。如果單純為(wei) 了盈利，國有企業(ye) 原則上就沒有成立的必要。這是國有企業(ye) 與(yu) 私有企業(ye) 的一種社會(hui) 分工，體(ti) 現了國有企業(ye) 具有私有企業(ye) 所無法取代的特殊職能。國有企業(ye) 也隻有在這些領域才能更好地發揮集中資源配置、集中力量辦大事等特有的製度優(you) 勢。

　　從(cong) 市場經濟及其國有企業(ye) 發展的曆史經驗來看，一旦市場機製因戰爭(zheng) 、經濟危機等因素受到較大破壞時，再加上當時不同程度的意識形態影響，往往是國有化比重相對較高時期。包括西方國家在內(nei) 的許多國家在兩(liang) 次世界大戰和經濟危機時期，通過政府投資或國有化等方式產(chan) 生了一批國有企業(ye) ，政府在推動大企業(ye) 集團發展方麵起到了加速作用。比如英國一戰時期投資成立了800多個(ge) 軍(jun) 事企業(ye) ，將鐵路收歸國有等。法國二戰時期建立了法蘭(lan) 西電力公司、法國雷諾汽車公司、法蘭(lan) 西銀行等國有企業(ye) 。美國二戰期間建立了2600個(ge) 左右的國有企業(ye) 。但是一旦戰爭(zheng) 或經濟危機等影響市場機製發揮作用的因素結束，這些國家又將戰時或危機時期成立的許多國有企業(ye) 通過私有化等方式清理掉。因而，包括西方國家在內(nei) 的許多國家經曆了多次國有化和私有化交替的浪潮。即使這些國家國有化浪潮時期，國有企業(ye) 也從(cong) 來沒有占據市場經濟社會(hui) 的主體(ti) 地位，仍把國有企業(ye) 作為(wei) 國家調控經濟的一種手段以彌補市場缺陷作為(wei) 基本原則。比如英國在1974至1979年經過第二次國有化浪潮後，國有企業(ye) 總產(chan) 值也才約占國民生產(chan) 總值的13%。即便在西方國家國有企業(ye) 比重較高的法國，當時國有企業(ye) 總產(chan) 值才達到全國工業(ye) 總產(chan) 值的1/5;到1990年，國有企業(ye) 總產(chan) 值僅(jin) 占國內(nei) 生產(chan) 總值的18%。[4]

　　然而，隨著市場經濟進一步發展以及國家治理水平的不斷提高，處於(yu) 充分管製下的私有企業(ye) 也能起到糾正市場失靈的作用，國有企業(ye) 也並非是再分配政策的唯一有效工具。凡是私有企業(ye) 及其社會(hui) 資本能夠解決(jue) 的領域，政府原則上都要允許，實現國有資本有進有退。因此，國有企業(ye) 的存在空間進一步收縮和限製。從(cong) 發達國家來看，國有企業(ye) 主要集中在交通運輸業(ye) 、郵電通信業(ye) 、供水、供電、供氣等公用事業(ye) 和基礎設施產(chan) 業(ye) 。即使這些壟斷性產(chan) 業(ye) 、基礎設施產(chan) 業(ye) 和公共事業(ye) 領域，國有企業(ye) 也沒有絕對壟斷，也開始引入私人資本，航空、鐵路、石油、煤炭、汽車、鋼鐵、造船等重要領域大量引入私人資本，甚至全部私有化。比如英國的通信業(ye) 、運輸業(ye) 的45%由私有企業(ye) 承擔，比利時的供水、供電、供氣等國有化程度隻有19.7%，日本國鐵也實現了私有化等。在美國、加拿大、日本等國，除了郵政全部由國家投資外，其他領域都向私人資本開放。[5]

　　當然，對於(yu) 後發型的發展中國家而言，為(wei) 了發展經濟和趕超發達國家，建立國有企業(ye) 除了彌補市場失靈外，還要考慮構建國家工業(ye) 及其國民經濟體(ti) 係、奠定經濟基礎、技術創新與(yu) 先導、扶持和提高企業(ye) 市場競爭(zheng) 力等因素。比如20世紀90年代我國500家最大工業(ye) 企業(ye) 銷售收入在相當長一段時期內(nei) 還不及美國通用汽車公司一家企業(ye) 。而西方國家在二戰以後通過政府幹預在較短時間內(nei) 推動了大企業(ye) 集團發展。這都值得包括我國在內(nei) 的發展中國家借鑒。同時，作為(wei) 發展中國家，無論國家治理水平還是法治化水平都相對不高，社會(hui) 管製能力不足。以上因素決(jue) 定了包括中國在內(nei) 的發展中國家國有企業(ye) 存在空間更多一些。但不管如何，市場經濟及其國有企業(ye) 發展方向則具有規律性。這要取決(jue) 於(yu) 不同國家曆史發展階段的國情差異。

　　由此看來，立足於(yu) 中國作為(wei) 後發型發展中國家及其市場經濟發展的階段性，進一步深化國企改革，合理界定國有企業(ye) 的國家所有權市場邊界。這是習(xi) 總書(shu) 記強調的“把國有企業(ye) 做強做優(you) 做大”的邏輯前提。在國有資本應當進入的領域，把國有企業(ye) 做強做優(you) 做大則是毫無疑問的。這是政府有所為(wei) 、有所不為(wei) 的重要體(ti) 現。唯此，才能更好地理解和把握習(xi) 總書(shu) 記講話內(nei) 涵及其精神實質。

　　二、中國國有企業(ye) 改革現階段所麵臨(lin) 的問題

　　對於(yu) 從(cong) 社會(hui) 主義(yi) 計劃經濟向市場經濟轉型的中國而言，國有企業(ye) 改革經曆了擴大企業(ye) 經營自主權、“利潤包幹”、“利改稅”、“兩(liang) 權分離”、“企業(ye) 承包經營責任製”、“公司化改製”為(wei) 主導的產(chan) 權改革及其現代企業(ye) 製度等諸多過程。國有企業(ye) 改革也經曆了從(cong) “政企分開”到“政資分開”的改革路徑探索。

　　從(cong) 中國社會(hui) 平穩轉型視角來看，相對於(yu) 原蘇聯東(dong) 歐等傳(chuan) 統社會(hui) 主義(yi) 國家的“休克療法”而言，我國國有企業(ye) 改革采取的漸進式改革模式比較可行，實踐證明也是比較成功的，基本實現了“軟著陸”。但同時也帶來了一係列後遺症，比如國企改革不徹底、反複、停滯等，甚至今天提出的許多國企改革的問題及其對策與(yu) 建議在多年前就出現。具體(ti) 而言，主要包括如下幾個(ge) 方麵：(1)國有企業(ye) 市場定位在國家立法和政策層麵上還不是很明晰，雖然國有企業(ye) 不斷從(cong) 競爭(zheng) 性領域退出，但比重依然過高，截止2017年國有企業(ye) 資產(chan) 總額仍超過144萬(wan) 億(yi) 元，多數國有企業(ye) 仍存在於(yu) 一般競爭(zheng) 領域;(2)國有企業(ye) 尤其中央國有企業(ye) 數量雖然大幅下降，但依然相對較高，比如截止2017年中央國有企業(ye) 仍有98家，其中，每家企業(ye) 集團內(nei) 含大量大型國有或國有控股子公司等;(3)國有經濟比重雖然不斷下降，但仍達到國內(nei) 生產(chan) 總值的1/3左右，遠高於(yu) 世界平均水平;(4)中央與(yu) 地方國有企業(ye) 分工及其關(guan) 係與(yu) 中央與(yu) 地方的財權和事權劃分不是很協調;(5)國有企業(ye) 按照公益類與(yu) 商業(ye) 類進行的分類監管及其區別法律規製還沒有解決(jue) ;(6)國有企業(ye) 治理與(yu) 普通商事企業(ye) 公司治理混淆與(yu) 模糊，不僅(jin) 異化了公司法等私法規範及其公司治理，而且也沒有真正解決(jue) 國有企業(ye) 治理問題等。

　　之所以如此，筆者認為(wei) ，原有的漸進式改革模式具有探索性與(yu) 嚐試性，常因不確定的改革思路、政府換屆更替、人事變動、決(jue) 策者之間的觀念分歧等因素而容易導致國企認識模糊不定或缺乏明確的國企市場定位及其改革方向，甚至容易出現波折、反複或倒退等現象。而這在政治體(ti) 製改革滯後等情況下又會(hui) 進一步延緩國有企業(ye) 深化改革。

　　這些問題如若不能得到及時有效解決(jue) ，將直接影響到市場經濟體(ti) 製的建立健全和政治體(ti) 製改革等，進而影響到能否為(wei) 中國社會(hui) 平穩轉型提供適宜的經濟土壤。這也是黨(dang) 的十八屆三中全會(hui) 為(wei) 何進一步提出深化國企改革的原因所在。

　　三、國外國有企業(ye) 改革的經驗教訓

　　對於(yu) 原蘇聯東(dong) 歐等傳(chuan) 統社會(hui) 主義(yi) 國家而言，計劃經濟向市場經濟轉型，這是曆史發展必然的選擇。毫無疑問，以意識形態為(wei) 主導的計劃經濟基礎上的國有企業(ye) 必須進行市場化取向的改革。所以，這類國家的國有企業(ye) 改革最為(wei) 引人注目。即便以市場為(wei) 基礎的西方國家以及其他許多發展中國家，在經曆國有化浪潮之後，一旦戰爭(zheng) 、經濟危機等影響市場機製發揮作用的因素消除之後，也會(hui) 麵臨(lin) 國有企業(ye) 改革問題。

　　學界早已關(guan) 於(yu) 國外國有企業(ye) 改革的詳細介紹，重複介紹並無多大意義(yi) ，但從(cong) 中梳理能夠對中國國有企業(ye) 改革有所助益的經驗教訓則是必要的。具體(ti) 而言，主要包括如下幾個(ge) 方麵：

　　1、普遍設立國有企業(ye) 改革主管機構。無論西方發達國家還是原蘇聯東(dong) 歐等轉型國家和其他發展中國家大多如此。比如意大利的國家參與(yu) 部、西班牙的國家工業(ye) 局(INI)(後來改製為(wei) 國家工業(ye) 控股公司)和資產(chan) 剝離操作局(DOO)、俄羅斯的國家和地方國有財產(chan) 管理委員會(hui) 、企業(ye) 私有化委員會(hui) 、東(dong) 德的國有財產(chan) 委托管理局(托管局)、波蘭(lan) 的所有製改造部、匈牙利的國家財產(chan) 局、國家私有化署、羅馬尼亞(ya) 的私有化署、巴西的國有企業(ye) 管理委員會(hui) 、印度的國有企業(ye) 局、工業(ye) 與(yu) 財政複興(xing) 局等。

　　2、普遍為(wei) 國有企業(ye) 改革立法。無論西方發達國家還是原蘇聯東(dong) 歐等轉型國家和其他發展中國家大多如此。比如俄羅斯早先有《俄羅斯私有化綱要》，1991年頒布了《俄羅斯聯邦所有製法》、《俄羅斯關(guan) 於(yu) 國家企業(ye) 和地方企業(ye) 私有化法》，隨後又頒布了《小私有化法》、《長期歸國家所有的財產(chan) 使用法》等;匈牙利1988年頒布了《經濟結社法》、《改造法》等;波蘭(lan) 1990年頒布了《國有企業(ye) 私有化法》、《設立所有製改造部法》等;捷克斯洛伐克1990年頒布了《經濟改革綱要》、《財產(chan) 歸還法》、私有化法案，隨後捷克也頒布了《小私有化法》和《大私有化法》等一係列私有化法案;保加利亞(ya) 1992年頒布了《私有化法》等;美國1945年頒布的《政府公司控製法案》等;日本的《國有鐵路改革法》、《電信電話株式會(hui) 社法》等;法國1983年頒布的《公營部門民主化法》等;阿根廷1989年頒布的《國家改革法》等;我國台灣地區頒布的《公營事業(ye) 移轉民營條例》及其實施細則等。

　　3、原蘇聯東(dong) 歐國家普遍采取“休克療法”，付出沉重社會(hui) 代價(jia) 。原蘇聯東(dong) 歐等社會(hui) 主義(yi) 國家在經濟領域普遍采取了“休克療法”。國有企業(ye) 改革也不例外。蘇東(dong) 劇變前，許多國家國有經濟比重高達80%以上，甚至90%以上。[6]這些國家政府與(yu) 國有企業(ye) 的關(guan) 係還沒有理順，還存在非常嚴(yan) 重的“大鍋飯”問題。這些國家經濟轉軌普遍缺乏相應的市場基礎，比如資本市場、金融市場、人力資源市場等。[7]有效的私有化需要相應高效的金融市場等諸多市場基礎支撐。沒有鞏固的經濟製度和完善的競爭(zheng) 框架的私有化是毫無用處的。[8]因此，這些國家國有企業(ye) 私有化改革付出了沉重社會(hui) 代價(jia) ，比如：“權貴資本主義(yi) ”、外來資本壟斷、國有資產(chan) 流失嚴(yan) 重、貧富差距迅速拉大、失業(ye) 率嚴(yan) 重、金融動蕩等，進而影響到國家政局動蕩與(yu) 衝(chong) 突，社會(hui) 撕裂與(yu) 對立，甚至國家分裂等。

　　當然，這些經驗教訓具有相對性和曆史局限性。對於(yu) 這些國家今天而言，這些到底是經驗還是教訓尚需要曆史檢驗。但對於(yu) 曆史慣性下的今天中國而言，如何實現國家治理現代化及其社會(hui) 平穩轉型，國有企業(ye) 改革借鑒上述經驗教訓則是非常必要的。

　　四、中國進一步深化國企改革的路徑依賴

　　我國國有企業(ye) 改革已經進入了與(yu) 政治等因素處於(yu) 膠著狀態的攻堅期和深水區。現在的問題是，我國是繼續采取原有的漸進式改革模式還是激進式改革模式(或“休克療法”)?筆者認為(wei) ，一方麵，原有的漸進式改革模式相對於(yu) 容易改革的領域是行得通的，但如果繼續原有的改革模式，國企改革的攻堅期和深水區則無法突破，改革實踐中麵臨(lin) 的上述後遺症就證明了這一點，並將進一步延續。20世紀90年代提出的許多國企改革觀點和對策至今依然存在就充分說明了這一點。因為(wei) 這種改革模式最大的特點是：有時是主動的，有時是被動的，甚至有時是倒退的，缺乏明確的頂層設計。這勢必影響到我國市場經濟體(ti) 製完善和政治體(ti) 製改革進程。另一方麵，我國沒有必要采取“休克療法”。理由在於(yu) ：一是我國國有企業(ye) 改革已經初步實現了“軟著陸”，無論國有企業(ye) 數量和經濟比重的下降、私有企業(ye) 的發展、市場基礎的培育、社會(hui) 保障製度的建立等都是當初原蘇聯東(dong) 歐等國家所無法對比的。二是國有企業(ye) 改革不是單純的企業(ye) 改革，還涉及經濟體(ti) 製改革、政治體(ti) 製改革等一係列配套改革。當國企改革進入攻堅期和深水區時，尤其涉及諸多政治問題等膠著狀態困擾，更需要頂層設計。此時，“休克療法”不僅(jin) 涉及國企改革，還涉及政治體(ti) 製改革等，而這基於(yu) 中國國情則是非常慎重的事情。即便當初英國等許多國家國有化浪潮之後私有化過程中有些國有企業(ye) 改革也經曆了10多年之久，更何況中國國情下的國有企業(ye) 改革。基於(yu) 當下國企改革基礎，不能畢其功於(yu) 一役。

　　鑒於(yu) 此，我國必須突破原有的漸進式改革模式和激進式改革模式困擾。一方麵，在已有國企改革的基礎上，主動深化經濟、政治等領域的全方位改革，加強頂層設計，製定改革路線圖，破除國企改革的瓶頸。另一方麵，在主動改革的前提下，吸取原蘇聯東(dong) 歐等國家“休克療法”的經驗教訓，做好配套改革措施的銜接與(yu) 完善。對此，既不能簡單地以市場經濟發達的西方國家標準衡量中國，也不能簡單地以原蘇聯東(dong) 歐等國家轉型變遷後的現狀苛求中國，而應當基於(yu) 中國特殊國情，立足已有改革基礎，遵循曆史慣性，以史為(wei) 鑒，政治權威主導下的主動改革，以盡可能小的成本與(yu) 代價(jia) 完成國企改革、實現社會(hui) 平穩轉型應當是我國較為(wei) 理想選擇。[9]

　　基於(yu) 上述思路，我國進一步深化國有企業(ye) 改革應當充分考慮如下幾個(ge) 方麵：

　　1、借鑒國際做法，設立或授權類似國企改革領導機構，專(zhuan) 門負責國企改革。我國現有的兼具出資人職能和監管職能而角色錯位的國資委以及財政部門等均麵臨(lin) 著改革，[10]不宜擔任國企改革重任。較為(wei) 理想的做法是，在黨(dang) 的十八屆三中全會(hui) 成立的“全麵深化改革領導小組”基礎上，下設或授權類似專(zhuan) 門負責國企改革的主管機構，2015年成立的國務院國有企業(ye) 改革領導小組即體(ti) 現了這一思路，從(cong) 而減少或避免部門之間的相互推諉、扯皮、利益衝(chong) 突或內(nei) 耗等。由國企改革主管機構按照市場規律列出改革路線圖、時間表和改革清單。設立或授權類似專(zhuan) 門機構既能把握改革實質和方向，也能盡可能減少或避免國資流失。

　　2、借鑒國際做法，加強國有企業(ye) 改革立法，從(cong) 而為(wei) 國企改革提供法治保障。具體(ti) 包括如下幾點：一是現實環境具備立法條件的，應當立法，如《企業(ye) 國有資產(chan) 法》、《國家出資企業(ye) 產(chan) 權登記管理暫行辦法》等;二是現實環境尚不具備立法條件的，因為(wei) 國企改革本身就具有探索性與(yu) 突破性，留待條件成熟再考慮立法，如特殊企業(ye) 立法、中央與(yu) 地方國有企業(ye) 關(guan) 係問題等;三是某類產(chan) 業(ye) 或某個(ge) 國有企業(ye) 改革能夠單獨立法的，可以考慮單獨立法，如《金融企業(ye) 非上市國有產(chan) 權交易規則》等，像諸如當初的中國鐵路總公司、中國鹽業(ye) 總公司、中國林業(ye) 集團公司等改革可以考慮單獨立法;四是國企改革立法暫不宜提高立法位階的，或具有臨(lin) 時性、階段性特點的立法，盡量以規範性文件或部門規章等形式出現，如《國務院關(guan) 於(yu) 國有企業(ye) 發展混合所有製經濟的意見》、《關(guan) 於(yu) 國有企業(ye) 功能界定與(yu) 分類的指導意見》等。我國目前關(guan) 於(yu) 國企改革的專(zhuan) 門立法並不多見，還需進一步加強。其目的在於(yu) ：從(cong) 立法高度明確國企改革方向和具體(ti) 措施，為(wei) 國企改革提供法治保障，盡可能減少或避免國資流失等。

　　3、為(wei) 國企改革提供保障資金，減少改革陣痛。自從(cong) 2014年以來，我國多地通過企業(ye) 聯合或政企聯合等多種方式成立國企改革發展基金，進一步拓寬國企改革保障資金來源渠道，支付改革成本與(yu) 代價(jia) ，減少改革陣痛。比如北京成立京國瑞國企改革發展基金、上海成立信達國鑫國企混合所有製改革促進基金、廣東(dong) 成立了廣東(dong) 國資改革發展基金、雲(yun) 南成立了國資壹號產(chan) 業(ye) 基金、廈門成立了國有企業(ye) 產(chan) 業(ye) 升級基金等。這些都是非常好的改革嚐試與(yu) 做法，值得進一步探索與(yu) 推廣。除此以外，還可以進一步探索國企改革保障資金籌集渠道。

　　4、凡是現有體(ti) 製下能夠改革的領域，優(you) 先改革。從(cong) 我國目前來看，主要包括如下幾點：(1)國企按照公益類與(yu) 商業(ye) 類以及商業(ye) 一類與(yu) 二類的分類改革。根據《關(guan) 於(yu) 國有企業(ye) 功能界定與(yu) 分類的指導意見》規定，國有企業(ye) 分為(wei) 公益類和商業(ye) 類兩(liang) 種。所謂公益類國有企業(ye) ，是指主要提供社會(hui) 公共產(chan) 品和公共服務，以保障民生、服務社會(hui) 為(wei) 主要目標的國有企業(ye) 。商業(ye) 類國有企業(ye) 又分為(wei) 商業(ye) 一類和商業(ye) 二類兩(liang) 種。商業(ye) 一類是指主業(ye) 處於(yu) 充分競爭(zheng) 行業(ye) 的商業(ye) 類國有企業(ye) ，即充分競爭(zheng) 類;商業(ye) 二類是指主業(ye) 處於(yu) 關(guan) 係國家安全、國民經濟命脈的重要行業(ye) 和關(guan) 鍵領域、主要承擔重大專(zhuan) 項任務的商業(ye) 類國有企業(ye) ，即特定功能類。在市場經濟社會(hui) ，國有資本原則上將逐步退出一般市場競爭(zheng) 領域，主要向公益類和商業(ye) 二類(特定功能類)國企集聚，並將成為(wei) 國有企業(ye) 主導類型。(2)按照國有企業(ye) 市場定位目標及其分類改革要求，進一步重組國有企業(ye) ，依產(chan) 業(ye) 或行業(ye) 特點有序推進混合所有製改革和員工持股計劃等，比如鋼鐵、能源、電力、交通、鹽業(ye) 、林場、金融等領域的國企改革。其中，西方國家國企改革中的“黃金股”製度值得借鑒。[11](3)改革國資委和財政部門等，建立若幹國有資本投資運營公司，構建科學合理的企業(ye) 國有資本出資人製度和相應的監管製度。(4)在國企分類改革等基礎上，國有企業(ye) 按照國家公私產(chan) 分類進行區別法律規製，加強國有企業(ye) 特殊立法，準確界定國有企業(ye) 治理模式及其監管製度。

　　5、凡是現有體(ti) 製下難以改革的領域，則通過政治、經濟等領域的改革進行協同推進。比如某些領域的混合所有製改革、中央與(yu) 地方國有企業(ye) 的功能定位區分及其關(guan) 係等。這些領域的改革尤其需要政治體(ti) 製改革、金融財稅、社會(hui) 保障等領域改革的協同推進。而這些改革又需要置身於(yu) 整個(ge) 國家改革的頂層設計藍圖中。因而，立足曆史慣性下的今日中國，某些領域的國企改革暫時滯後是必要的，而非圖一時之倉(cang) 促改革而紊亂(luan) 改革布局或致改革失敗。

　　6、進一步深化國企改革需要注意的幾個(ge) 問題。主要包括如下：

　　(1)妥善、謹慎使用國企改革用語。國企改革在有些國家推行私有化階段也有不同稱呼，如墨西哥的“非參與(yu) 化”、巴西的“靈活化”、玻利維亞(ya) 的“資本化”等。考慮到中國國情、曆史慣性以及路徑依賴等因素，尤其國企改革已經到了有進有退的階段，我國更需要謹慎處理，所謂的“民營化”以及當下提出的“混合所有製改革”、“員工持股計劃”等均體(ti) 現了決(jue) 策者政治智慧與(yu) 策略，絕非某些人所說的中庸或折衷做法。關(guan) 鍵要看國企改革的實質與(yu) 方向是否符合市場規律。

　　(2)無論理論界還是實務界存在一個(ge) 誤區，即認為(wei) 商業(ye) 類國企尤其商業(ye) 一類(充分競爭(zheng) 類)國企應當按照完全市場化方式運作，進退應由市場來選擇。筆者以為(wei) ，這是一種理想化的願景，國有企業(ye) 的公權力屬性決(jue) 定了其容易產(chan) 生行政壟斷傾(qing) 向，有違市場公平競爭(zheng) 規律，擠壓私人空間。因此，政府在市場競爭(zheng) 領域要盡可能減少既製定遊戲規則、又直接參與(yu) 遊戲規則的現象，國有資本要主動退出一般市場競爭(zheng) 領域或盡可能降低國有資本比例。

　　(3)通過社會(hui) 保障製度、國企改革發展基金、供給側(ce) 改革等措施，盡可能減少或避免國有企業(ye) 尤其央企混合所有製改革過程中可能出現的“下崗潮”，使我國失業(ye) 率保持在合理控製範圍。

　　(4)通過專(zhuan) 門機構，加強國企改革領導和國資監管，盡可能減少或避免“權貴資本主義(yi) ”、某些不必要的外來資本壟斷和國有資產(chan) 流失嚴(yan) 重等問題的發生。

　　總之，必要的改革成本與(yu) 代價(jia) 是需要付出的，但立足於(yu) 當下中國國情，遵循曆史慣性，以史為(wei) 鑒，包括國企改革在內(nei) 的政治權威主導下的主動改革，以盡可能小的成本與(yu) 代價(jia) 實現社會(hui) 平穩轉型，則是較為(wei) 理想的選擇!既要認清國企改革的問題實質和改革方向，也要妥善選擇改革路徑。看不清國企改革的問題實質或激進做法均是改革天敵，不能畢其功於(yu) 一役!當然，這種改革路徑依賴有時因既得利益障礙或決(jue) 策者人事變遷等因素而怠於(yu) 改革，步入原有漸進式改革陷進，甚至異化改革，從(cong) 而延緩國企改革進程。這關(guan) 鍵取決(jue) 於(yu) 執政者的政治智慧與(yu) 勇氣!

　　(本文發表於(yu) 《團結》2017年第3期)

　　[1] 參見李昌庚：《金融危機視野下經濟法價(jia) 值拷辨---以國有企業(ye) 為(wei) 例的實證分析》，《政治與(yu) 法律》2010年第6期，第84頁。

　　[2] 參見世界銀行：《1983年世界發展報告》，中國財政經濟出版社1983年，第67頁。

　　[3] 參見袁易明、魏達誌：《危機與(yu) 重構—世界國有企業(ye) 研究》，中國經濟出版社2000年，第84-85頁。

　　[4] 參見史樹林、龐華玲等：《國有資產(chan) 法研究》，中國財政經濟出版社2003年版，第482--490頁。

　　[5] 參見袁易明、魏達誌：《危機與(yu) 重構—世界國有企業(ye) 研究》，中國經濟出版社2000年，第94-95頁。

　　[6] 資料來源：根據《經互會(hui) 成員國統計年鑒》(1986年)(1989年)。

　　[7] 王金存主編：《世界國有企業(ye) 》，企業(ye) 管理出版社1995年，第323頁。

　　[8] 王建鉚、史璞蘭(lan) 主編：《國有企業(ye) 改革：中國的實踐和西班牙的經驗》，上海遠東(dong) 出版社2003年，第39頁。

　　[9] 參見李昌庚：《中國社會(hui) 轉型的路徑依賴及其法治回應》，《青海社會(hui) 科學》2016年第2期。

　　[10] 參見李昌庚：《企業(ye) 國有資本出資人：國際經驗與(yu) 中國選擇》，《法學論壇》2014年第2期;《國有財產(chan) 監管製度研究》，《法治研究》2014年第4期等。

　　[11] 所謂“黃金股”製度，是指國企私有化改革中，基於(yu) 國家利益，發行由政府持有的特權優(you) 先股，不代表任何財產(chan) 權利，沒有投票權和收益權等，即便政府不再或少量持有企業(ye) 股份，但政府可以通過特權優(you) 先股保留著或在一定階段保留著企業(ye) 某些重大經營決(jue) 策中的“一票否決(jue) 權”。該製度最早源於(yu) 英國，以英國電信為(wei) 典型。