2016年10月，習(xi) 近平總書(shu) 記在全國國有企業(ye) 黨(dang) 的建設工作會(hui) 議上強調，通過加強和完善黨(dang) 對國有企業(ye) 的領導，加強和改進國有企業(ye) 黨(dang) 的建設，推動國有企業(ye) 深化改革等。如果純粹從(cong) 市場經濟企業(ye) 法則尤其西方公司治理來看，加強國企黨(dang) 建似乎與(yu) 公司治理存有困惑，這也是許多人的顧慮。其實，這仍然是從(cong) 私有企業(ye) 或一般意義(yi) 上公私混合企業(ye) 的公司治理來簡單考量國有企業(ye) 治理，而沒有充分考慮到市場轉型過程中乃至市場轉型後的國企特殊性，尤其習(xi) 總書(shu) 記緊接著一句話“推動國有企業(ye) 深化改革”及其中國社會(hui) 轉型期的國家改革路徑依賴大背景。因此，再次討論這個(ge) 話題對於(yu) 如何理解和把握習(xi) 總書(shu) 記講話內(nei) 涵和實質很有必要。

　　一、國有企業(ye) 治理的邏輯前提

　　長期以來，我國國有企業(ye) 改革過程中，尤其是在某些產(chan) 權改革難以推進的領域，一直試圖通過借鑒普通商事企業(ye) 的公司治理結構來解決(jue) 國企問題，或作為(wei) 其中對策措施之一。固然，這在一定階段起到了一定效果，但並沒有根本解決(jue) 國企問題。其結果是，不僅(jin) 異化了《公司法》等商事法律法規及其普通商事企業(ye) 的公司治理，而且還混淆和模糊了國有企業(ye) 治理的本質特征，無助於(yu) 國有企業(ye) 治理本身。其實，問題不在於(yu) “政企不分”，而在於(yu) “政資分開”。解決(jue) 問題的關(guan) 鍵是，進一步深化國企改革，合理界定國有企業(ye) 市場定位。在市場經濟社會(hui) ，國有企業(ye) 不是一般市場競爭(zheng) 領域的主要主體(ti) ，國有企業(ye) 作為(wei) 國家調控經濟的一種手段，主要存在於(yu) 市場機製無法或難以發揮作用的領域，以彌補市場失靈和起到再分配政策等作用。這是國有企業(ye) 治理的邏輯前提，也隻有在此前提下，研究國有企業(ye) 治理才有現實意義(yi) 。

　　二、國有企業(ye) 治理模式

　　公權力屬性的國有企業(ye) 決(jue) 定了“政企不分”是其主要特征。這是世界上國有企業(ye) 的共同特征，不僅(jin) 傳(chuan) 統社會(hui) 主義(yi) 國家以及發展中國家如此，即使市場經濟發達的西方國家也不例外。在西方國家，對於(yu) 非獨立法人企業(ye) 的國有企業(ye) ，所有者、經營者和決(jue) 策者三者合一，不具有一般企業(ye) 的內(nei) 部治理結構，不設股東(dong) 會(hui) 、董事會(hui) 、監事會(hui) 等，比同政府模式管理，政府直接享有企業(ye) 最終經營管理權，企業(ye) 管理者按照政府雇員管理。對於(yu) 獨立法人的國有企業(ye) 而言，雖具有一般企業(ye) 的內(nei) 部治理結構，如股東(dong) 會(hui) 、董事會(hui) 、監事會(hui) 等，但董事會(hui) 、經理層等構成受到政府嚴(yan) 格限製。比如美國國企董事會(hui) 常由總統任命，並經國會(hui) 批準;國企設立、變更、解散、經營範圍和目標、重大投資計劃、市場準入、銷售價(jia) 格、利潤分配以及國有資本經營預算等需由國會(hui) 審批等。比如法國國有企業(ye) 董事會(hui) 實行國家、企業(ye) 和職工比例構成;政府通過任免或提名董事長和總經理來實現對國有企業(ye) 的管理;企業(ye) 的重大問題常常受到議會(hui) 和政府的決(jue) 定和影響。日本國有企業(ye) 員工多以國家公務員對待，其主要領導也需政府和國會(hui) 審批決(jue) 定。等等。

　　但這不完全同於(yu) 有學者提及的“企業(ye) 政治聯係”。在國際上尤其西方國家，私有企業(ye) 為(wei) 主導，有些私有企業(ye) 作為(wei) “公司帝國”，利用財團優(you) 勢影響或左右著選舉(ju) 及其政治人物等。即便在我國私有企業(ye) ，也已出現端倪。這便是所謂的“企業(ye) 政治聯係”。對於(yu) 私有企業(ye) 而言，這具有後生性，並非都是必然的。這並非一定都是壞事，而是社會(hui) 經濟發展的一種規律以及如何進行法律規製的問題。但這並不足以影響到私有企業(ye) 及其公司治理的本質特征。而國有企業(ye) 的“政企不分”則是國家所有權公權力屬性決(jue) 定的，是其本質特征，具有天然性，必然決(jue) 定了國有企業(ye) 治理的特殊性，從(cong) 而有別於(yu) 私有或公私混有等普通商事企業(ye) 的公司治理。

　　因此，對於(yu) 市場經濟環境下的中國國有企業(ye) 而言，應當立足於(yu) 國企“政企不分”的本質特征，以及中國社會(hui) 轉型期的改革路徑依賴等因素，國有企業(ye) 治理不能簡單以普通商事企業(ye) 衡量，更需要公權力的製度安排，即良好的國家治理及其民主法治化水平。國有企業(ye) 治理追求的是一種以公權力製度安排為(wei) 核心的行政型治理模式，而非一般意義(yi) 上的企業(ye) 型治理模式。國有企業(ye) 治理的關(guan) 鍵在於(yu) 外部治理，而非內(nei) 部治理。以此價(jia) 值判斷，構建國有企業(ye) 治理結構方可起到事倍功半的效果。[①]

　　從(cong) 國有企業(ye) 外部治理來看，關(guan) 鍵是良好的市場經濟和民主法治環境。一方麵，需要成熟而健康的市場機製及其市民社會(hui) 對國企的監督製約;另一方麵，需要人大、司法機關(guan) 以及政府等公權力製度安排對國企的監督製約。包括人大對國有企業(ye) 設立、變更、重大事項、國有資本經營預算、行政首長提名或選聘國企負責人等的審批、監督等。這是國有企業(ye) 治理的關(guan) 鍵!這在西方國家體(ti) 現較為(wei) 明顯。比如美國國有企業(ye) 實行國會(hui) 和審計署等多重監督。國會(hui) 對國有企業(ye) 設立、董事會(hui) 、經營範圍、經營目標、市場準入、銷售價(jia) 格、利潤分配等都要審批監管。加拿大聯邦政府擁有的國有企業(ye) ，主要受到議會(hui) 、總督、國庫委員會(hui) 、主管部長和財政部等多方公權力監督。德國國有企業(ye) 實行雙重委員會(hui) 製度，即管理委員會(hui) 和監事會(hui) 組成。聯邦政府通過派駐監事會(hui) 的政府代表控製監事會(hui) 。除此以外，財政部行使出資人監督職能、審計署行使審計監督職能等。

　　從(cong) 國有企業(ye) 內(nei) 部治理來看，借鑒普通商事企業(ye) 的公司治理結構如股東(dong) (大)會(hui) 、董事會(hui) 、監事會(hui) 和經理層等方麵僅(jin) 具有相對意義(yi) 。因為(wei) 國有企業(ye) 內(nei) 部治理受到政府公權力影響，是一種低效率的內(nei) 部治理結構。即便這種“借鑒”也顯示出國有企業(ye) 內(nei) 部治理的特殊性。其中，國有企業(ye) 出資人製度尤其值得關(guan) 注，有助於(yu) 改善國有企業(ye) 內(nei) 部治理。從(cong) 我國現實來看，企業(ye) 國有資本出資人既有國資委，也有財政部門，不僅(jin) 造成出資人不統一，而且還導致出資人職能與(yu) 社會(hui) 公共管理職能混淆等一係列問題。因此，筆者不同意有學者提出的觀點，即建議國資部門作為(wei) 功能類和競爭(zheng) 類國企的出資人代表，專(zhuan) 司功能類和競爭(zheng) 類國有資本監管職能;財政部門作為(wei) 公益類國企的出資人代表，專(zhuan) 司公益類國有資本監管職能。[②]鑒於(yu) 此，筆者建議，企業(ye) 國有資本出資人職能統一由財政部門履行，財政部門再下設若幹國有資本投資運營公司行使具體(ti) 出資人職能;國資委統一對所有國有財產(chan) 專(zhuan) 門履行社會(hui) 公共職能的監管職能。[③]

　　當然，對於(yu) 不同類型的國有企業(ye) ，由於(yu) 國有控股程度或國家控製力不同等因素，其行政型治理模式也存在差異。比如公益類國有企業(ye) 外部治理較少受到市場環境影響，更多受到公權力製度安排影響;其內(nei) 部治理借鑒普通商事企業(ye) 的公司治理也並無多大意義(yi) ，更多比同政府模式管理。商業(ye) 類尤其商業(ye) 一類(充分競爭(zheng) 類)國有企業(ye) ，由於(yu) 國有控股程度及其國家控製力不斷降低，其外部治理除了受到公權力製度安排影響外，還要受到市場環境的影響;其內(nei) 部治理相對於(yu) 公益類國企而言更多借鑒普通商事企業(ye) 的公司治理。總之，公益類國企、商業(ye) 二類(特定功能類)國企、商業(ye) 一類(充分競爭(zheng) 類)國企依序受市場環境影響程度不斷提高，受國家公權力製度安排影響程度不斷降低。

　　三、國有企業(ye) 治理立法

　　從(cong) 立法來看，我國國有企業(ye) 一方麵依附著諸多行政權力及其資源，另一方麵卻以普通商事企業(ye) 的公司治理審視或解決(jue) 國有企業(ye) 治理問題，國有企業(ye) 並未嚴(yan) 格區別法律規製，大多一概適用《公司法》等私法規範，不僅(jin) 未能管束國有企業(ye) ，而且也使《公司法》等私法規範異化，結果必然發生企業(ye) 治理異化，無助於(yu) 國有企業(ye) 問題的解決(jue) 。即使近幾年頒布的《企業(ye) 國有資產(chan) 法》也難見成效。因此，在市場經濟社會(hui) ，國有企業(ye) 應按國家公私產(chan) 分類區別法律規製，並主要以特殊企業(ye) 立法等公法規範調整國有企業(ye) 及其治理既是國際慣例，也是我國未來發展趨勢。作為(wei) 國有獨資或絕對控股的公益類國企和商業(ye) 二類(特定功能類)國企應當作為(wei) 特殊企業(ye) 對待，主要以特殊企業(ye) 立法等公法規範考量國有企業(ye) 治理。在國際上，這類國有企業(ye) 一般作為(wei) 特殊企業(ye) 實行“一特一法”或“一類一法”，而非適用於(yu) 普通商事企業(ye) 立法。比如：美國的田納西流域管理局有《美國田納西流域管理局法》(the TVA Act)等專(zhuan) 門立法、阿巴拉契亞(ya) 區域開發委員會(hui) 有相應的“阿巴拉契亞(ya) 開發法案”等;又比如日本的《郵政公社法》、《國營鐵路公司法》、《電信電話株式會(hui) 社法》等;再比如新加坡為(wei) 每個(ge) 法定機構專(zhuan) 門立法等。[④]至於(yu) 國有相對控股的商業(ye) 一類(充分競爭(zheng) 類)國企除了適用公法規範外，還可以與(yu) 私有企業(ye) 一道適用《公司法》等私法規範，但這類國有企業(ye) 都將麵臨(lin) 著進一步市場轉型改革的任務，國有股權因經濟、政治等因素需要逐步退出一般市場競爭(zheng) 領域，多以國有參股形式進入此領域。

　　四、加強國企黨(dang) 建與(yu) 國有企業(ye) 治理的關(guan) 係

　　如何理解加強國企黨(dang) 建與(yu) 國有企業(ye) 治理的關(guan) 係?加強國企黨(dang) 建工作是否影響國企治理?唯有立足於(yu) 我國現實國情下的國家頂層設計改革的大背景下，方能準確理解和處理兩(liang) 者之間的關(guan) 係，從(cong) 而使我國國企行政型治理模式多了一些中國元素。具體(ti) 包括如下兩(liang) 點：

　　1、社會(hui) 轉型期國企改革的需要。在我國社會(hui) 轉型期，經曆了30多年的改革，相對容易的改革領域已經改革完畢或改革差不多了，當前改革已經進入了攻堅期和深水區，麵臨(lin) 著諸多利益藩籬。因此，基於(yu) 中國國情和曆史慣性，為(wei) 了深化改革，打破既得利益障礙，以盡可能小的成本與(yu) 代價(jia) 實現社會(hui) 平穩轉型，就需要強有力的政治權威主導改革，相應的法治回應就不能簡單地以理想化的法治標準衡量。[⑤]同樣，國有企業(ye) 改革也不例外。為(wei) 了啃國企改革領域的硬骨頭，打破既得利益障礙，也需要強有力的國企改革領導權威主導改革。因此，基於(yu) 中國共產(chan) 黨(dang) 作為(wei) 執政黨(dang) 的改革任務，進一步加強國企黨(dang) 建工作就顯得很有必要，從(cong) 而把黨(dang) 的十八大關(guan) 於(yu) 深化國企改革的意圖和決(jue) 策貫徹到國企改革中，把握國企改革方向，保持國企改革政策的穩定性和連續性，實現國企改革的既定目標。

　　2、國企行政型治理的需要。前已述及，國有企業(ye) 治理主要是一種行政型治理模式。雖說國企行政型治理模式並非必然體(ti) 現出企業(ye) 黨(dang) 建特征，但基於(yu) 社會(hui) 轉型期國企改革以及中國的政黨(dang) 政治特色，國企行政型治理模式必然體(ti) 現出國企黨(dang) 建工作。同時，借此將加強國企黨(dang) 建與(yu) 企業(ye) 文化建設進行有機結合，從(cong) 中凸顯企業(ye) 文化精神，也便於(yu) 國際接軌。

　　在此背景下，現階段如何妥善處理好企業(ye) 黨(dang) 委會(hui) 與(yu) 董事會(hui) 、監事會(hui) 和經理層的關(guan) 係就顯得非常重要。筆者認為(wei) ，在我國社會(hui) 轉型期，在國企董事長或總經理是中共黨(dang) 員的情況下，國企黨(dang) 委書(shu) 記兼任國企董事長或總經理、黨(dang) 委會(hui) 與(yu) 董事會(hui) 成員交叉以及黨(dang) 委會(hui) 與(yu) 董事會(hui) 在企業(ye) 許多重大事項中合並會(hui) 議等是較好的選擇，可以較好地處理企業(ye) 黨(dang) 委與(yu) 行政的關(guan) 係，減少或避免內(nei) 耗，提高企業(ye) 效率。

　　五、餘(yu) 論

　　國企行政型治理模式受製於(yu) 我國政治、經濟以及國企改革路徑依賴等諸多因素，無論市場經濟環境還是公權力製度安排背後的民主法治環境均有待完善，尚需與(yu) 我國國企改革以及相應的經濟、政治等領域的改革協同推進。在此階段，既要考慮到國企本身的特殊性，也要考慮到我國社會(hui) 轉型期改革路徑的特殊性，就不能簡單地用一般市場經濟法則衡量國有企業(ye) 。

　　[①] 李昌庚：《國有企業(ye) 治理拷辨》，《經濟法研究》第9卷，北京大學出版社2011年，第260頁。

　　[②] 張林山等：《國資國企分類監管政策研究》，中國言實出版社2015年版，第25-26頁;溫源：《國企如何動“手術”》，《光明日報》2015年1月8日等。

　　[③] 參見李昌庚：《企業(ye) 國有資本出資人：國際經驗與(yu) 中國選擇》，《法學論壇》2014年第2期。

　　[④] 法定機構是新加坡政府設立的特殊國有企業(ye) 。

　　[⑤] 詳細論述參見李昌庚：《中國社會(hui) 轉型期的路徑選擇及其法治回應》，《青海社會(hui) 科學》2016年第2期。