近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《建立國家公園體(ti) 製總體(ti) 方案》。就此，記者采訪了國家發展改革委有關(guan) 負責同誌。

　　問：我國為(wei) 什麽(me) 要建立國家公園體(ti) 製，其根本目的是什麽(me) ?

　　答：建立國家公園體(ti) 製是黨(dang) 的十八屆三中全會(hui) 提出的重點改革任務之一，是我國生態文明製度建設的重要內(nei) 容。2013年11月，黨(dang) 的十八屆三中全會(hui) 決(jue) 定首次提出建立國家公園體(ti) 製。2015年9月，中共中央、國務院印發的《生態文明體(ti) 製改革總體(ti) 方案》(中發〔2015〕25號)對建立國家公園體(ti) 製提出了具體(ti) 要求，強調“加強對重要生態係統的保護和利用，改革各部門分頭設置自然保護區、風景名勝區、文化自然遺產(chan) 、森林公園、地質公園等的體(ti) 製”，“保護自然生態係統和自然文化遺產(chan) 原真性、完整性”。

　　新中國成立以來，特別是改革開放以來，我國的自然生態係統和自然遺產(chan) 保護事業(ye) 快速發展，取得了顯著成績，建立了自然保護區、風景名勝區、自然文化遺產(chan) 、森林公園、地質公園等多種類型保護地，基本覆蓋了我國絕大多數重要的自然生態係統和自然遺產(chan) 資源。但同時，我們(men) 也看到，各類自然保護地建設管理還缺乏科學完整的技術規範體(ti) 係，保護對象、目標和要求還沒有科學的區分標準，同一個(ge) 自然保護區部門割裂、多頭管理、碎片化現象還普遍存在，社會(hui) 公益屬性和公共管理職責不夠明確，土地及相關(guan) 資源產(chan) 權不清晰，保護管理效能不高，盲目建設和過度開發現象時有發生。

　　因此，我國建立國家公園體(ti) 製的根本目的，就是以加強自然生態係統原真性、完整性保護為(wei) 基礎，以實現國家所有、全民共享、世代傳(chuan) 承為(wei) 目標，理順管理體(ti) 製，創新運營機製，健全法治保障，強化監督管理，構建統一規範高效的中國特色國家公園體(ti) 製，建立分類科學、保護有力的自然保護地體(ti) 係。

　　問：近年來，“國家公園”逐漸成為(wei) 一個(ge) 熱門詞匯，很多地方都有建設國家公園的想法，那麽(me) “國家公園”的定位到底是什麽(me) ，有什麽(me) 特點?

　　答：目前已有100多個(ge) 國家建立了國家公園。但由於(yu) 政治、經濟、文化背景和社會(hui) 製度特別是土地所有製不同，各國對國家公園的內(nei) 涵界定也不盡相同。1994年，世界自然保護聯盟(簡稱“IUCN”)在布宜諾斯艾利斯召開的“世界自然保護大會(hui) ”上提出了“IUCN自然保護地分類體(ti) 係”。IUCN根據不同國家的保護地保護管理實踐，將各國的保護地體(ti) 係總結為(wei) 6類，國家公園為(wei) 第二類，定義(yi) 為(wei) ：大麵積自然或近自然區域，用以保護大尺度生態過程以及這一區域的物種和生態係統特征，同時提供與(yu) 其環境和文化相容的精神的、科學的、教育的、休閑的和遊憩的機會(hui) 。

　　《總體(ti) 方案》明確，國家公園是指由國家批準設立並主導管理，邊界清晰，以保護具有國家代表性的大麵積自然生態係統為(wei) 主要目的，實現自然資源科學保護和合理利用的特定陸地或海洋區域。國家公園是我國自然保護地的最重要類型之一，屬於(yu) 全國主體(ti) 功能區規劃中的禁止開發區域，納入全國生態保護紅線區域管控範圍，實行最嚴(yan) 格的保護。除不損害生態係統的原住民生活生產(chan) 設施改造和自然觀光、科研、教育、旅遊外，禁止其他開發建設活動。與(yu) 一般的自然保護地相比，國家公園的自然生態係統和自然遺產(chan) 更具有國家代表性和典型性，麵積更大，生態係統更完整，保護更嚴(yan) 格，管理層級更高。

　　問：此前，國家發展改革委牽頭推進的建立國家公園體(ti) 製試點，開展了哪些工作，目前取得了怎樣的進展?

　　答：2014年以來，國家發展改革委會(hui) 同有關(guan) 部門深入學習(xi) 貫徹習(xi) 近平總書(shu) 記係列重要講話，特別是關(guan) 於(yu) 建立國家公園體(ti) 製的重要指示精神，有力有序有效推進試點各項工作，取得了階段性成效。

　　一是下好體(ti) 製創新“先手棋”，實現自然資源資產(chan) 分級統一管理。試點省市按照統一部署，抓住裉節、打通梗阻、突破藩籬，在體(ti) 製機製方麵進行了大膽探索和創新，大多已對現有各類保護地的管理體(ti) 製進行整合，明確管理機構，整合管理資源，實行統一有效的保護管理。青海省組建成立三江源國家公園管理局，將原來分散在林業(ye) 、國土、環保、住建、水利、農(nong) 牧等部門的生態保護管理職責劃歸三江源國家公園管理局，實行集中統一高效的生態保護規劃、管理和執法。東(dong) 北虎豹國家公園立足國有林地占比高的優(you) 勢，探索全民所有自然資源所有權由中央政府直接行使，管理機構已正式組建。湖北省整合原神農(nong) 架國家級自然保護區管理局、大九湖國家濕地公園管理局，以及神農(nong) 架林區林業(ye) 管理局有關(guan) 神農(nong) 架國家森林公園的保護管理職責，成立神農(nong) 架國家公園管理局，統一承擔1170平方公裏試點範圍的自然資源管護等職責。浙江省、福建省也已正式成立由省政府垂直管理的國家公園管理機構。

　　二是突出生態保護“主旋律”，探索多樣化保護管理模式。試點省市始終將自然生態係統和自然遺產(chan) 保護放在第一位，試點各項工作最大限度服務和服從(cong) 於(yu) 保護。吉林省對試點區承包經營活動進行嚴(yan) 格規範，對到期的承包經營項目，一律暫停發包，對沒有到期的經營項目，加強日常監管，最大限度降低人為(wei) 幹擾，有效改善了東(dong) 北虎豹生存活動空間。黑龍江省積極開展野外巡護，適時開展反盜獵及野外補飼工作，確保了東(dong) 北虎豹野外種群的生存繁衍安全。四川省暫停受理大熊貓國家公園核心保護區、生態修複區內(nei) 新設探礦權、開礦權等審批，積極探索已設礦業(ye) 權的有序退出機製，除國家和省已規劃的重大基礎設施項目外，林業(ye) 部門暫停受理核心保護區、生態修複區內(nei) 征占用林地、林木采伐等審批。陝西省積極開展野外巡護和監測工作，大熊貓野生種群和棲息地狀況持續改善。浙江省針對集體(ti) 林地占比高的問題，采取置換等方式逐步降低集體(ti) 土地占比。福建省將武夷山國家公園作為(wei) 獨立自然資源登記單元，印發《武夷山國家公園體(ti) 製試點區自然資源統一確權登記實施方案》，深入開展茶山整治以來，累計拔除違規開墾茶山5.8萬(wan) 畝(mu) ，完成造林麵積3.4萬(wan) 畝(mu) 。雲(yun) 南省全麵啟動試點區自然資源資產(chan) 確權登記，已完成森林、濕地資源調查。北京市積極探索以文化遺產(chan) 保護帶動自然生態係統的保育和恢複，實現多頭管理向統一管理、分類保護向係統保護的轉變。

　　三是謀劃政策規劃“組合拳”，構建製度保障體(ti) 係。試點省市從(cong) 政策、規劃、立法等多個(ge) 方麵創新製度供給，謀劃總體(ti) 設計、製定部署意見、落實配套政策。青海省正式出台《三江源國家公園條例(試行)》，編製完成《三江源國家公園總體(ti) 規劃》，製定印發了三江源國家公園科研科普、生態管護公益崗位、特許經營、預算管理、項目投資、社會(hui) 捐贈、誌願者管理、訪客管理、國際合作交流、草原生態保護補助獎勵政策實施方案等10個(ge) 管理辦法，形成了“1+N”製度體(ti) 係。國家林業(ye) 局會(hui) 同吉林、黑龍江以及四川、陝西、甘肅正抓緊編製東(dong) 北虎豹、大熊貓國家公園體(ti) 製試點實施方案和總體(ti) 規劃。湖北省人大常委會(hui) 將《神農(nong) 架國家公園管理條例》列為(wei) 2017年省人大立法“1號”議案，條例經省政府常務會(hui) 議審議後已通過省人大常委會(hui) 立法會(hui) 一審。浙江省製定實施《錢江源國家公園山水林田河管理辦法》，設置環境資源巡回法庭，開展鄉(xiang) 鎮領導幹部自然資源資產(chan) 離任審計。福建省出台《武夷山國家公園試點區財政體(ti) 製方案》，將武夷山國家公園管理局作為(wei) 省本級一級預算單位管理，按照管理權與(yu) 經營權相分離的原則，試點區內(nei) 企業(ye) 包括武夷山市屬國有企業(ye) 管理權與(yu) 稅收等按屬地原則歸屬武夷山市本級財政，試點區內(nei) 的風景名勝區門票收入、竹筏和觀光車等特許專(zhuan) 營權收入、資源保護費收入等作為(wei) 省本級收入，納入預算管理，直接上繳省級財政。

　　四是打好社區發展“攻堅戰”，實現人與(yu) 自然和諧共生。試點省市立足我國人多地少、發展仍處初級階段的實際國情，牢固樹立共建共享理念，在國家公園體(ti) 製試點中，注重建立利益共享和協調發展機製，實現生態保護與(yu) 經濟協調發展，人與(yu) 自然和諧共生。青海省結合精準脫貧，新設7421個(ge) 生態管護綜合公益崗位，確保每個(ge) 建檔立卡貧困戶有1名生態管護員，讓貧困牧民在參與(yu) 生態保護的同時分享保護紅利，使牧民逐步由草原利用者轉變為(wei) 生態守護者。四川、陝西、甘肅、吉林、黑龍江五省分別編製了大熊貓國家公園、東(dong) 北虎豹國家公園試點範圍內(nei) 居民轉移安置實施方案，分散的居民點實行相對集中居住，扶持發展替代生計。福建省成立的聯合保護委員會(hui) 優(you) 先從(cong) 村民中選聘相關(guan) 服務人員，起草《武夷山國家公園管理條例》過程中多次組織召開社區座談會(hui) ，充分聽取村委會(hui) 和當地村民意見。湖北省利用網格管護小區將神農(nong) 架國家公園社區居民優(you) 先聘為(wei) 護林員、環衛工人等生態管護人員。

　　問：統一規範高效的中國特色國家公園體(ti) 製的核心是什麽(me) ?

　　答：針對我國自然保護地管理存在的突出問題，要在統一事權分級管理、強化自然生態係統保護、促進社區協調發展、完善法律製度等4個(ge) 方麵取得實質性突破，大膽創新，補齊製度短板。

　　一是以自然資源資產(chan) 產(chan) 權製度為(wei) 基礎，建立統一事權、分級管理體(ti) 係。《總體(ti) 方案》提出，要整合相關(guan) 自然保護地管理職能，由一個(ge) 部門統一行使國家公園自然保護地管理職責。部分國家公園由中央政府直接行使所有權，其他的由省級政府代理行使，條件成熟時，逐步過渡到國家公園內(nei) 全民所有的自然資源資產(chan) 所有權由中央政府直接行使。合理劃分中央和地方事權，國家公園所在地方政府行使轄區(包括國家公園)經濟社會(hui) 發展綜合協調、公共服務、社會(hui) 管理和市場監管等職責。合理劃分中央和地方事權，構建主體(ti) 明確、責任清晰、相互配合的國家公園中央和地方協同管理機製。立足國家公園的公益屬性，確定中央與(yu) 地方事權劃分和支出責任，建立財政投入為(wei) 主的多元化資金保障機製。

　　二是以係統保護理論為(wei) 指導，強化自然生態係統保護管理。統籌製定各類資源的保護管理目標，著力維持生態服務功能，提高生態產(chan) 品供給能力。嚴(yan) 格規劃建設管控，除不損害生態係統的原住民生活生產(chan) 設施改造和自然觀光、科研、教育、旅遊外，禁止其他開發建設活動，不符合保護和規劃要求的各類設施、工礦企業(ye) 等逐步搬離，建立已設礦業(ye) 權逐步退出機製。編製國家公園總體(ti) 規劃及專(zhuan) 項規劃，合理劃定功能分區，實行差別化保護管理。建立國家公園管理機構自然生態係統保護成效考核評估製度，對領導幹部實行自然資源資產(chan) 離任審計和生態環境損害責任追究製。

　　三是以社區協調發展製度為(wei) 依托，推動實現人與(yu) 自然和諧共生。明確國家公園區域內(nei) 居民的生產(chan) 生活邊界，相關(guan) 配套設施建設要符合國家公園總體(ti) 規劃和管理要求，周邊社區建設要與(yu) 國家公園整體(ti) 保護目標相協調。建立健全國家公園生態保護補償(chang) 政策，加強生態保護補償(chang) 效益評估，完善生態保護成效與(yu) 資金分配掛鉤的激勵約束機製。引導當地居民、專(zhuan) 家學者、企業(ye) 、社會(hui) 組織等積極參與(yu) 國家公園建設管理各環節和各領域。

　　四是以國家公園立法為(wei) 基礎，保障國家公園體(ti) 製改革順利推進。在明確國家公園與(yu) 其他類型自然保護地關(guan) 係的基礎上，研究製定有關(guan) 國家公園的法律法規，明確國家公園功能定位、保護目標、管理原則，確定國家公園管理主體(ti) ，合理劃定中央與(yu) 地方職責，研究出台國家公園特許經營等配套法規，做好現行法律法規的銜接修訂工作。製定國家公園總體(ti) 規劃、功能分區、基礎設施建設、社區協調、生態保護補償(chang) 、訪客管理等相關(guan) 標準規範和自然資源調查評估、巡護管理和生物多樣性監測等技術規程。

　　問：國家公園強調的全民公益性如何體(ti) 現，普通百姓怎麽(me) 受益?

　　答：國家公園的全民公益性，主要體(ti) 現在共有共建共享。

　　一是提高共有比例。國家公園應屬全體(ti) 國民所有，目前我國很多自然保護地存在集體(ti) 土地占比較高的情況，必須按照法定條件和程序逐步減少國家公園範圍內(nei) 集體(ti) 土地，提高全民所有自然資源資產(chan) 的比例，或采取多種措施對集體(ti) 所有土地等自然資源實行統一的用途管製。

　　二是增強共建能力。國家公園應積極引導公眾(zhong) 參與(yu) ，要充分調動政府、市場和社會(hui) 各方麵力量，優(you) 化運行機製，創新管理模式，引導各類社會(hui) 機構特別是當地社區居民參與(yu) 國家公園體(ti) 製建設。要通過政策宣講、產(chan) 業(ye) 引導、專(zhuan) 題培訓等方式，提高社會(hui) 公眾(zhong) 參與(yu) 共建的能力。

　　三是提升共享水平。國家公園應著力突出公益屬性，在有效保護前提下，為(wei) 公眾(zhong) 提供科普教育遊憩的機會(hui) 。要加大生態保護及相關(guan) 設施的投入，不斷提高生態服務和科普教育遊憩服務的水平，為(wei) 國民提供更多機會(hui) 親(qin) 近自然、了解曆史、領略祖國大好河山和深厚曆史文化底蘊，進而增強保護自然的自覺意識，促進生態文明建設。

　　問：中國人多地少，沒有像美國、加拿大等國家那麽(me) 大的荒野地和無人區，在中國建設國家公園，如何處理好與(yu) 當地居民的關(guan) 係?

　　答：國家公園要妥善處理好自然生態係統保護管理與(yu) 當地社區居民的關(guan) 係，實現保護與(yu) 發展和諧統一。

　　一是合理劃定功能分區。重點保護區域內(nei) 居民要逐步實施生態移民搬遷，集體(ti) 土地在充分征求其所有權人、承包權人意見基礎上，優(you) 先通過租賃、置換等方式規範流轉，由國家公園管理機構統一管理。其他區域內(nei) 居民根據實際情況，實施生態移民搬遷或實行相對集中居住，集體(ti) 土地可通過合作協議等方式實現統一有效管理。探索協議保護等多元化保護模式。

　　二是建立社區共管機製。根據國家公園功能定位，明確國家公園區域內(nei) 居民的生產(chan) 生活邊界，相關(guan) 配套設施建設要符合國家公園總體(ti) 規劃和管理要求，並征得國家公園管理機構同意。周邊社區建設要與(yu) 國家公園整體(ti) 保護目標相協調，鼓勵通過簽訂合作保護協議等方式，共同保護國家公園周邊自然資源。引導當地政府在國家公園周邊合理規劃建設入口社區和特色小鎮。

　　三是健全生態保護補償(chang) 製度。建立健全森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等領域生態保護補償(chang) 機製，加大重點生態功能區轉移支付力度，健全國家公園生態保護補償(chang) 政策。鼓勵受益地區與(yu) 國家公園所在地區通過資金補償(chang) 等方式建立橫向補償(chang) 關(guan) 係。鼓勵設立生態管護公益崗位，吸收當地居民參與(yu) 國家公園保護管理和自然環境教育等。

　　四是完善社區參與(yu) 機製。引導當地居民參與(yu) 國家公園設立、建設、運行、管理、監督等各環節，以及生態保護、自然教育、科學研究等各領域，鼓勵當地居民或其舉(ju) 辦的企業(ye) 參與(yu) 國家公園內(nei) 特許經營項目。鼓勵設立生態管護公益崗位，吸收當地居民參與(yu) 國家公園保護管理和自然環境教育等。

　　問：關(guan) 於(yu) 建立國家公園體(ti) 製，下一步有什麽(me) 樣的總體(ti) 安排或計劃?

　　答：國家公園體(ti) 製建設既要堅持長遠目標方向，又要立足我國人多地少的基本國情和發展所處的階段性特征，認真處理好體(ti) 製轉換過程中的銜接，量力而行，有步驟、分階段推進。

　　一是繼續穩步推進試點工作。試點省市要按照建立國家公園體(ti) 製總體(ti) 方案和已經批複的試點方案要求，繼續探索創新，紮實做好試點任務落實工作，認真梳理總結有效模式，提煉成功經驗。

　　二是抓緊細化各項配套製度。各有關(guan) 部門要按照建立國家公園體(ti) 製總體(ti) 方案重點任務分工，抓緊開展製定國家公園設立標準、構建國家公園空間布局、優(you) 化完善自然保護地體(ti) 係、建立統一管理機構、建立健全監管機製、構建國家公園資金保障管理機製、健全嚴(yan) 格保護管理製度、實施差別化保護管理方式、建立自然資源資產(chan) 離任審計製度、製定國家公園法律法規等10項工作。

　　三是正式設立一批國家公園。按照“十三五”規劃《綱要》的有關(guan) 部署，根據建立國家公園體(ti) 製總體(ti) 方案明確的國家公園功能定位和全國總體(ti) 布局，在具有國家代表性的重要自然生態係統，整合相關(guan) 自然保護地，設立一批國家公園。