當前，財政績效評價(jia) 工作已從(cong) 項目支出績效評價(jia) 不斷向部門整體(ti) 支出績效評價(jia) 和財政政策績效評價(jia) 方麵拓展，尤其是財政政策績效評價(jia) 得到了越來越多的關(guan) 注和重視。但是，開展財政政策績效評價(jia) 還麵臨(lin) 著諸多挑戰。如，財政政策績效評價(jia) 的目標、指標體(ti) 係、評價(jia) 標準、評價(jia) 方法和評價(jia) 的價(jia) 值選擇等方麵還存在著認識上和實踐方麵的差異。

　　麵對這些問題和困惑，中國財政學會(hui) 、青海省財政廳、上海市公共績效評價(jia) 行業(ye) 協會(hui) 和海南省財政績效評價(jia) 行業(ye) 協會(hui) 日前聯合舉(ju) 辦了“績效圓桌論壇(2017·青海)——財政政策績效評價(jia) ”，對此進行了深入的研討，匯集專(zhuan) 家學者和實踐者的智慧，初步構建了財政政策績效評價(jia) 的研究框架。

　　財政政策的界定

　　與(yu) 會(hui) 代表普遍認為(wei) ，要做好財政政策績效評價(jia) 工作，必須先弄清楚財政政策的概念。

　　從(cong) 財政政策涉及的範圍來看，主要包括三個(ge) 層次：公共政策、財政政策、財政支出政策。具體(ti) 說來，財政政策是由財政收入政策、財政支出政策、財政管理政策組成，它包括財政政策目標和財政政策調節手段兩(liang) 部分。

　　財政支出政策是財政政策的組成部分，是實現財政政策目標的重要手段。財政支出政策是指通過政府預算支出的增減及財政赤字的增減影響總需求。財政支出政策運用的方式多種多樣，包括財政直接支出政策和間接支出政策。如，政府撥款、政府采購等屬於(yu) 財政直接支出政策範疇，財政擔保、財政資助等屬於(yu) 財政間接支出政策範疇。

　　與(yu) 會(hui) 代表認為(wei) ，研究和做好財政支出政策績效評價(jia) 是研究和做好財政政策績效評價(jia) 的前提和基礎，因此，此次圓桌論壇的主要討論對象是財政支出政策績效評價(jia) 。

　　財政支出政策評價(jia) 的分類

　　與(yu) 會(hui) 代表認為(wei) ，要做好財政支出政策績效評價(jia) 工作，必須對財政支出政策進行科學分類。

　　依據財政支出政策形成或產(chan) 生的是一定的社會(hui) 價(jia) 值觀念、社會(hui) 價(jia) 值判斷還是一定的公共產(chan) 品、公共服務，可分為(wei) 價(jia) 值型財政支出政策績效評價(jia) 和事實型財政支出政策績效評價(jia) 。

　　依據財政支出政策的執行主體(ti) 不同，可分為(wei) 中央層麵財政支出政策績效評價(jia) 和地方層麵財政支出政策績效評價(jia) 。

　　依據財政支出政策在整個(ge) 公共政策製定、執行過程中發揮作用的重要程度，可分為(wei) 主導型財政支出政策績效評價(jia) 和輔助型財政支出政策績效評價(jia) 。

　　依據公共政策製定和執行過程中財政資金投入不同，可分為(wei) 直接財政支出政策績效評價(jia) 和間接財政支出政策績效評價(jia) 。

　　根據財政支出政策不同環節或不同時期開展績效評價(jia) ，可分為(wei) 事前財政支出政策績效評價(jia) 、事中財政支出政策績效評價(jia) 和事後財政支出政策績效評價(jia) 。

　　根據財政支出政策實施執行的連續性，即財政支出政策是長期實施執行還是隻在某一個(ge) 時期或階段實施執行，可分為(wei) 延續性財政支出政策績效評價(jia) 和階段性財政支出政策績效評價(jia) 。

　　評價(jia) 的基本原則和思路

　　一般來說，財政支出政策績效評價(jia) 的效果往往體(ti) 現了部門履職的公共價(jia) 值目標;同時，又通過項目實施來具體(ti) 實現財政支出政策的目標。因此，財政支出政策績效評價(jia) 實際上就是要反映公共部門的履職目標是否實現，是否合法合理;項目安排是否真正體(ti) 現了公共政策的意誌，是否保證了政策目標的實現。因此，與(yu) 會(hui) 代表認為(wei) ，在開展財政支出政策評價(jia) 時，要確立與(yu) 之相適應的評價(jia) 基本原則和思路。

　　與(yu) 會(hui) 代表提出了財政支出政策績效評價(jia) 的五大基本原則。一是客觀性原則。財政支出政策績效評價(jia) 必須在充分調研的基礎上，以問題為(wei) 導向，以事實為(wei) 準繩，運用指標和數據，對財政政策製定、執行和政策目標實現情況進行全麵客觀評價(jia) ，不以評價(jia) 者的個(ge) 人喜好影響評價(jia) 結論的準確性。二是公開、公平和公正性原則。財政支出政策績效評價(jia) 應在客觀基礎上，堅持麵向社會(hui) 公開評價(jia) ，讓百姓參與(yu) ，所有政策受益群體(ti) 都應納入評價(jia) 範圍，評估結果不受各種利益集團左右。三是重要性原則。財政支出政策績效評價(jia) 不是事無巨細，而應根據政策目標和社會(hui) 大眾(zhong) 期待，科學設置指標體(ti) 係，圍繞核心目標開展評價(jia) 。一方麵，有利於(yu) 降低評價(jia) 成本;另一方麵，也有利於(yu) 提高評價(jia) 效率。四是可比性原則。財政支出政策績效評價(jia) 需要針對政策實施前後的效果和政策目標達成度進行前後比較分析，以顯示政策實施的真正績效。指標和數據采集成為(wei) 前後效果比較的重要方式。五是結果導向原則。財政支出政策績效評價(jia) 的根本目標是為(wei) 了完善政策，讓好的政策更好地執行，讓百姓受益;讓有問題的政策退出，避免政策的負效應。政策評價(jia) 的結果隻有得到應用，才能真正推動政策製定的科學化和政策執行的有效性。

　　在具體(ti) 實施財政支出政策績效評價(jia) 的過程中，與(yu) 會(hui) 代表認為(wei) ，首先，要確定評估對象。應根據工作部署和需要，結合工作計劃和工作重點，選擇社會(hui) 關(guan) 注度高、影響大、資金投入多的支出政策開展評價(jia) ，包括政策的前評價(jia) 、執行評價(jia) 和後評價(jia) 。其次，要遴選評價(jia) 的第三方評估機構和專(zhuan) 家。應根據評價(jia) 的需要和政策特征，通過合法途徑選擇專(zhuan) 業(ye) 機構對相關(guan) 政策進行評價(jia) ;同時選擇相關(guan) 專(zhuan) 家對第三方評價(jia) 進行質控和報告驗收。最後，要規範第三方評價(jia) 的質量標準。當前無論是財政支出政策績效評價(jia) ，還是項目支出和部門整體(ti) 支出政策績效評價(jia) 都缺乏相應的質量標準和控製體(ti) 係，代表們(men) 呼籲行業(ye) 協會(hui) 應該出台此類規範。

　　財政支出政策績效評價(jia) 的目標

　　與(yu) 會(hui) 代表認為(wei) ，財政支出政策績效評價(jia) 服務於(yu) 財政管理，立足於(yu) 合理優(you) 化配置財政資源、滿足財政預算管理需求，通過評價(jia) 財政支出政策決(jue) 策的公正性、規範性和政策執行的有效性，檢驗政策資金分配、使用的經濟性、效率性、效益性和公平性，反思政策本身的必要性和合理性，對政策修訂完善、清理整合、組織實施和資金分配使用提出優(you) 化建議，為(wei) 有關(guan) 部門提供重要決(jue) 策參考依據。

　　評價(jia) 目標可以歸納為(wei) 三個(ge) 方麵：

　　一是通過梳理財政支出政策的出台背景、政策依據、決(jue) 策過程和政策目標，對政策決(jue) 策程序的規範性、政策內(nei) 容的完整性、政策目標的合理性進行分析，發現政策決(jue) 策中存在的問題，對優(you) 化政策決(jue) 策程序、調整完善政策內(nei) 容和政策目標提出客觀建議。

　　二是通過回顧財政支出政策執行過程，對政策管理要素展開分析，就政策管理規範性和執行有效性進行判斷，總結政策執行過程中的經驗做法，發現在相關(guan) 配套政策製定、組織實施與(yu) 資金管理中存在的問題和薄弱環節，有針對性地提出改進政策執行和項目管理的建議。

　　三是通過考察政策資金分配、使用的實際情況，反映預期政策績效目標的實現程度，對財政政策資金分配的公平性和合理性，政策資金使用的經濟性、效率性、效益性和公平性進行客觀分析，結合政策受益者滿意度調查，就政策實施是否總體(ti) 有效或階段性有效做出總體(ti) 判斷，從(cong) 而為(wei) 政策終結或延續提供決(jue) 策參考依據。

　　財政支出政策績效評價(jia) 的基本方法

　　與(yu) 會(hui) 代表認為(wei) ，財政支出政策績效評價(jia) 既要遵循財政支出績效評價(jia) 的一般方法，又要兼顧公共政策評估的特點，可從(cong) 評價(jia) 、取證和分析三個(ge) 方麵進行歸納。

　　具體(ti) 說來，財政支出政策績效評價(jia) 主要采用指標法、因素法、比較法、成本效益法、最低成本法和公眾(zhong) 評判法等。財政支出政策績效評價(jia) 方法的選用應堅持簡便有效的原則，根據評價(jia) 對象的具體(ti) 情況，綜合選用多種評價(jia) 方法，對財政支出政策進行客觀評價(jia) 。

　　財政支出政策績效評價(jia) 相關(guan) 信息的采集和取證，要綜合運用政策背景調研、政策文本解讀、評價(jia) 指標取數、社會(hui) 調查、現場勘查和專(zhuan) 家谘詢等方法，全麵收集財政支出政策決(jue) 策、執行和效果的相關(guan) 信息，以及政策利害關(guan) 係人、政策基層執行人和社會(hui) 公眾(zhong) 的意見建議。

　　財政支出政策績效評價(jia) 具有多重目標和多元取證方式。評價(jia) 過程會(hui) 產(chan) 生大量績效信息，有些信息以貨幣計量，有些不能貨幣計量;有些客觀數據是量化的，也有些信息是無法量化的。因此，財政支出政策績效評價(jia) 應堅持“價(jia) 值標準”和“事實標準”並重的原則，采取定量與(yu) 定性相結合的分析方法，以定量分析為(wei) 主，定性分析為(wei) 輔。

　　定性分析方法主要包括兩(liang) 個(ge) 方麵：一是政策回應性分析，主要借助問卷調查和社會(hui) 訪談等公眾(zhong) 評判法進行政策滿意度的綜合測量和分析。二是政策公平性分析,主要從(cong) 政策的程序正義(yi) 、政策資源分配的公平性、政策受益的公平性這三個(ge) 角度來進行分析。

　　財政支出政策績效定量分析可以根據具體(ti) 情況，選擇過程對比分析、目標比較分析、成本分析、定量模型分析四類不同的方法。

　　財政支出政策績效評價(jia) 的主要內(nei) 容及指標體(ti) 係

　　與(yu) 會(hui) 代表認為(wei) ，財政支出政策是公共政策的一個(ge) 子集，同時，財政支出績效評價(jia) 又有其服務於(yu) 財政資金績效管理的特定要求。因此，財政支出政策績效評價(jia) 是以預算管理為(wei) 主線、專(zhuan) 業(ye) 性更強的一種公共政策評價(jia) 。體(ti) 現在評價(jia) 內(nei) 容上，要涵蓋公共政策評估與(yu) 財政支出績效評價(jia) 兩(liang) 個(ge) 層麵，包括政策製定、政策執行與(yu) 實施、政策執行後的效果及價(jia) 值。其中，政策的效果是評價(jia) 的核心，而其決(jue) 策過程和執行是取得預期效果的重要保證。這三個(ge) 方麵又可進一步細分為(wei) ：政策設立的必要性、設計的合理性及可行性、政策任務的分解、落實及監督、政策目標實現程度、成本有效性、受益群體(ti) 滿意度等。財政資金作為(wei) 財政政策目標實現的重要支撐，其投入和使用管理貫穿於(yu) 政策的製定與(yu) 執行整個(ge) 過程，資金使用的績效是政策效果的基礎和重要內(nei) 容。

　　由於(yu) 財政支出政策績效評價(jia) 兼具公共政策評估和財政支出績效評價(jia) 雙重內(nei) 涵，其指標體(ti) 係的設計也要體(ti) 現這兩(liang) 類評價(jia) 的內(nei) 容和目的。總體(ti) 思路是，可依據政策製定的政府層級進行政策分類，依據不同層級政策在政策製定與(yu) 執行中的職能定位，分類設計政策製定與(yu) 政策執行指標。同時，依據政策內(nei) 容所屬領域明確其主管部門，對應至相應的履職活動分類，依據履職活動結合政策目標設計政策效果指標，通過政策效果對政府部門職能的呼應，從(cong) 而更立體(ti) 地反映政策績效實現程度。

　　指標體(ti) 係由政策製定、政策執行、政策效果三個(ge) 內(nei) 容組成，但在不同分類下，其框架內(nei) 容選擇及指標設計也不相同。如，前評價(jia) 重點關(guan) 注政策製定的相關(guan) 內(nei) 容，後評價(jia) 除了重點考察政策目標實現以及政策效果，還要對政策製定和執行做全麵評價(jia) ，這樣一來，其指標設計自然不同。在政策開展中，不同層級政府、不同政策主體(ti) 扮演的角色、關(guan) 注的重點不同，設計具體(ti) 的政策製定、執行維度的績效評價(jia) 指標也會(hui) 不同;政策效果則需結合政策目標，根據政策內(nei) 容的不同選擇相應的社會(hui) 、經濟、環境效益進行個(ge) 性化設計。

　　財政政策績效評價(jia) 報告定位及評價(jia) 結果應用

　　與(yu) 會(hui) 代表認為(wei) ，財政政策支出績效評價(jia) 報告體(ti) 現評價(jia) 的目的和目標，是以評價(jia) 為(wei) 手段，以指標為(wei) 工具，通過政策的績效分析，發現政策製定和執行過程中的問題，厘清各參與(yu) 主體(ti) 在其中的公共責任，進而為(wei) 政策完善、修訂、整合或退出提出改進建議。因此，評價(jia) 報告是結果應用的依據。

　　在與(yu) 會(hui) 代表們(men) 看來，隻有加強績效評價(jia) 結果的應用，才能強化績效評價(jia) 工作的效果。目前，績效評價(jia) 結果的應用方式主要有完善財政政策、調整支出結構、科學安排預算、信息公開、實施績效問責等方麵。由於(yu) 財政支出政策績效評價(jia) 的重點內(nei) 容之一是政策本身，因此，最終的評價(jia) 結論要落實到每一條政策的存廢、修改或完善，而不僅(jin) 僅(jin) 是政策相關(guan) 的項目實施及預算管理，這是財政政策支出績效評價(jia) 與(yu) 一般項目支出績效評價(jia) 在結果應用上的重要區別。

　　存在的困惑和麵臨(lin) 的挑戰

　　與(yu) 會(hui) 代表認為(wei) ，盡管財政支出政策績效評價(jia) 得到了越來越多的重視，但在開展財政支出政策績效評價(jia) 的過程中仍存在一些困惑，麵臨(lin) 一些挑戰：

　　一是財政支出政策績效評價(jia) 製度缺乏。規範和完善的製度，不僅(jin) 可以使得財政支出政策績效評價(jia) 工作更加規範並具有權威性，而且可以明確評價(jia) 目標、評價(jia) 主體(ti) 職責、規範評價(jia) 實施步驟、標準、方法以及評價(jia) 結果的應用等，使得評價(jia) 工作更加係統、科學和規範，避免在評價(jia) 過程中出現職責不清、主觀性強等人為(wei) 因素，限製和影響財政支出政策績效評價(jia) 工作的正常順利進行。

　　二是財政支出政策本身的績效目標不清。目前，一些財政支出政策，如，“三年行動計劃”或“五年規劃”，明確了要做多少事情，需要多少資金，什麽(me) 時間、多少部門去做，怎麽(me) 組織協調等，但績效目標都比較原則籠統，缺少可量化的目標或指標，更難分解到具體(ti) 年度、具體(ti) 部門的具體(ti) 行動計劃，給開展績效評價(jia) 帶來了困難。

　　三是財政支出政策的外部性和可持續影響較難評價(jia) 。政策實施本身具有外部性和可持續性，即政策效益的外延、輻射性和政策效果的可持續影響等，但這些效益效果往往很難量化，也很難用目前的數據去分析今後的實際效益情況。

　　四是財政支出政策的公平性評價(jia) 主觀性較強。公平性是政策績效評價(jia) 的重點內(nei) 容。政策公平性主要依據財政資金配置、政策效益呈現的相對公平合理狀態來判斷，屬於(yu) 價(jia) 值判斷範疇，難以通過事實標準判斷的方式進行評價(jia) ,導致了政策公平性評價(jia) 在一定程度上不可避免地存在主觀性。

　　五是財政政策受到其他政策的影響大，財政支出政策績效評價(jia) 麵臨(lin) 其他政策的製約和影響。

　　六是財政支出政策績效評價(jia) 結果應用較為(wei) 局限。結果應用不隻是在政策本身的修改完善、財政管理製度調整等方麵，更多地會(hui) 觸及到機構改革和透明法治政府建設等方麵。但在目前情況下，大多評價(jia) 結果應用隻是對財政政策進行完善，其他方麵還涉及不到，結果應用較為(wei) 局限。

　　為(wei) 此，與(yu) 會(hui) 代表呼籲，中央層麵能盡快出台指導性文件，省市層麵能出台符合實際情況的操作指南或手冊(ce) ，指導各地有效開展財政支出政策績效評價(jia) 工作。與(yu) 會(hui) 代表希望，持續關(guan) 注各地開展財政支出政策績效評價(jia) 的進度、實施主體(ti) 、實施步驟、組織協調、評價(jia) 指標體(ti) 係、評價(jia) 標準、評價(jia) 方法、數據報送機製、大數據分析等建設情況和應用情況，為(wei) 財政支出政策績效評價(jia) 提供更多的智力支持。