近日，中辦、國辦印發了《關(guan) 於(yu) 建立資源環境承載能力監測預警長效機製的若幹意見》(廳字〔2017〕25號，以下簡稱《意見》)，標誌著我國資源環境承載能力監測預警工作走向規範化、常態化、製度化。記者就此采訪了國家發展改革委有關(guan) 負責人。

　　問：建立資源環境承載能力監測預警長效機製有什麽(me) 意義(yi) ?

　　答：隨著我國經濟社會(hui) 的快速發展，資源約束趨緊，環境汙染嚴(yan) 重，生態係統退化的形勢日趨嚴(yan) 峻，一些地區資源環境承載能力已達到或接近上限。建立資源環境承載能力監測預警長效機製，對國土空間開發利用狀況開展綜合評價(jia) ，可以更加清晰地認識不同區域國土空間的特點和屬性，開發現狀、潛力和超載狀況，明確區域資源環境超載問題的根源與(yu) 症結，從(cong) 而實施差異化的管控與(yu) 管理措施。資源環境承載能力監測預警長效機製的建立，是適應我國國情特點、推動綠色發展的必然要求，是化解資源環境瓶頸製約的現實選擇，是提高空間開發管控水平的重要途徑。長效機製的建立，將切實發揮資源環境監測預警的引導約束作用，有效規範空間開發秩序，合理控製開發強度，切實將各類開發活動限製在資源環境承載能力之內(nei) ，促進人口、經濟、資源環境的空間均衡，對於(yu) 堅定不移實施主體(ti) 功能區戰略和製度、加快推進生態文明建設具有重要意義(yi) 。

　　問：圍繞起草《意見》開展了哪些工作?

　　答：《意見》是建立在前期技術方法研究、在局部地區試評價(jia) 、開展政策預研等一係列紮實工作基礎上起草形成的。主要分為(wei) 以下幾個(ge) 階段。1.形成總體(ti) 構想和工作方案。2014年，國家發改委會(hui) 同國土資源部、環境保護部、水利部等部門研究提出有關(guan) 建立資源環境承載能力監測預警機製的總體(ti) 構想和工作方案。2.研究提出技術方法。委托中科院會(hui) 同各有關(guan) 部門科研機構，針對重點難點問題，開展專(zhuan) 題研究，研究形成了《資源環境承載能力監測預警技術方法(試行)》。3.開展地方調查與(yu) 試評價(jia) 。赴貴州、浙江、江西等地進行調研，開展京津冀地區試評價(jia) ，了解資源環境承載能力監測預警工作的成效、問題，以及構建長效機製的經驗和做法。4.研究建立監測預警長效機製。組織相關(guan) 部門召開監測預警機製專(zhuan) 題研討會(hui) ，啟動長江經濟帶資源環境承載能力評價(jia) ，部署研究建立資源環境承載能力監測預警長效機製，形成《意見》並報請中央全麵深化改革領導小組第三十五次會(hui) 議審議通過。

　　問：《意見》主要包括哪些內(nei) 容?

　　答：《意見》主要包括總體(ti) 要求、管控機製、管理機製與(yu) 保障措施等內(nei) 容。

　　第一是總體(ti) 要求。《意見》提出，要堅定不移實施主體(ti) 功能區戰略和製度，建立數據庫和信息技術平台，開展對資源環境狀況的監測評價(jia) 和預警，解析超載成因並研究提出有針對性的限製性政策，建立手段完備、數據共享、實時高效、管控有力、多方協同的監測預警長效機製。同時，明確了要遵循定期評估與(yu) 實時監測相結合、設施建設與(yu) 製度建設相結合、從(cong) 嚴(yan) 管製與(yu) 有效激勵相結合、政府監管與(yu) 社會(hui) 監督相結合的基本原則。

　　第二是管控機製。按照激勵與(yu) 約束並重的原則，《意見》重點設計了綜合配套措施與(yu) 單項管控措施。其中，綜合配套措施主要是針對紅色預警區、綠色無警區以及從(cong) 臨(lin) 界超載惡化為(wei) 超載、臨(lin) 界超載轉變為(wei) 不超載等有關(guan) 等級之間相互轉變實施綜合管理;單項管控措施主要是針對水資源、土地資源、環境、生態和海域等單項評價(jia) 要素的超載狀況，區分不同影響因子和情形，實施精細化的管控措施。

　　第三是管理機製。《意見》重點從(cong) 四個(ge) 方麵設計了管理機製，一是建設監測預警數據庫和信息技術平台，實現資源環境承載能力的綜合監管、動態評估與(yu) 決(jue) 策支持;二是建立一體(ti) 化監測預警評價(jia) 機製，針對全國、臨(lin) 界超載地區和不超載地區實施不同頻次的監測;三是建立監測預警評價(jia) 結論統籌應用機製，各類評價(jia) 要素及權重綜合集成得出，並經有關(guan) 部門共同協商達成一致後對外發布;四是建立政府與(yu) 社會(hui) 協同監督機製，營造全社會(hui) 齊抓共管、協同監督的良好氛圍。

　　第四是保障措施。主要明確了加強組織領導、細化配套政策、提升保障能力等工作要求。

　　問：長效機製的主要特點是什麽(me) ?

　　答：長效機製有四方麵特點。

　　一是堅持因地製宜，既對全域國土空間進行定期監測預警，也對超載地區開展加密實時監測預警。

　　二是注重軟硬結合，既要建設好數據庫和信息技術平台等“硬件”基礎，也要健全管理機製、管控措施等“軟件”配套。

　　三是強化激勵約束，既要讓資源環境超載地區受到懲處，也要讓資源環境改善地區得到鼓勵。

　　四是注重形成合力，既要發揮政府主導作用，又要調動社會(hui) 各方麵力量的積極性主動性，共同開展監測預警。

　　問：資源環境承載能力監測預警評價(jia) 技術流程是什麽(me) ?

　　答：資源環境承載能力監測預警評價(jia) 的技術流程如下。

　　第一步，分別開展陸域評價(jia) 和海域評價(jia) 。陸域評價(jia) 和海域評價(jia) 均包括基礎評價(jia) 和專(zhuan) 項評價(jia) 兩(liang) 部分。基礎評價(jia) 采用統一指標體(ti) 係，對所有縣級行政單元進行全覆蓋評價(jia) 。專(zhuan) 項評價(jia) 根據《全國主體(ti) 功能區規劃》、《全國海洋主體(ti) 功能區規劃》，分別對優(you) 化開發、重點開發和限製開發區域進行評價(jia) 。

　　第二步，分別確定陸域和海域超載類型。根據陸域評價(jia) 和海域評價(jia) 結果，對基礎評價(jia) 與(yu) 專(zhuan) 項評價(jia) 的超載類型進行組合，確定評價(jia) 縣域的超載類型。

　　第三步，分別確定陸域和海域預警等級。針對超載類型開展過程評價(jia) ，根據資源環境耗損加劇與(yu) 趨緩程度，進一步確定陸域和海域的預警等級。其中，超載分為(wei) 紅色和橙色兩(liang) 個(ge) 預警等級，臨(lin) 界超載分為(wei) 黃色和藍色兩(liang) 個(ge) 預警等級，不超載為(wei) 無警(用綠色表示)。預警等級從(cong) 高到低依次為(wei) 紅色、橙色、黃色、藍色和綠色。

　　第四步，統籌陸域和海域超載類型和預警等級。將沿海縣域中海域評價(jia) 結果與(yu) 陸域評價(jia) 結果進行複合，實現同一行政區內(nei) 陸域和海域超載類型和預警等級的銜接協調。

　　第五步，進行超載成因解析與(yu) 政策預研。識別和定量評價(jia) 超載關(guan) 鍵因子及其作用程度，解析不同預警等級區域資源環境超載原因，並進行政策預研，為(wei) 超載區域限製性政策的製定提供依據。

　　問：請您介紹一下對管控機製設計的考慮?

　　答：《意見》將資源環境承載能力分為(wei) 超載、臨(lin) 界超載和不超載三個(ge) 類型，以及紅色、橙色、黃色、藍色和綠色五個(ge) 預警等級，並設計了綜合配套措施與(yu) 單項管控措施相結合的管控機製。

　　一是綜合配套措施。綜合配套措施重點對紅色預警區、綠色無警區以及預警等級相互轉變實施綜合管理。對於(yu) 紅色預警區，實施的管控措施最嚴(yan) 格，包括最嚴(yan) 格的區域限批，對嚴(yan) 重破壞資源環境承載能力的企業(ye) 、管理不力的政府部門負責人、負有責任的領導幹部等責任主體(ti) 都要受到嚴(yan) 厲處罰。對於(yu) 綠色無警區，實施鼓勵性措施，包括研究建立生態保護補償(chang) 機製和發展權補償(chang) 製度，提高領導幹部生態文明建設目標評價(jia) 考核權重等。對於(yu) 預警等級之間相互轉變的地區，超載等級惡化的，參照紅色預警區的綜合配套措施進行管控;超載等級改善的，將實施不同程度的獎勵性措施。

　　二是單項管控措施。單項管控措施主要針對土地資源、水資源、環境、生態以及海域等要素，目的在於(yu) 提高資源環境管控的針對性，超載地區和臨(lin) 界超載地區是管控重點。對超載地區的管控最為(wei) 嚴(yan) 厲，突出的是“懲罰”，目的是遏製趨勢，主要提出了“凍結性”措施、懲戒性舉(ju) 措、開展限期整改和治理行動等管控要求。對臨(lin) 界超載地區的管控嚴(yan) 厲程度次之，突出的是“預警”，目的是防範惡化風險，主要提出了“防範性”措施、建立風險防控機製等管控要求。

　　問：請您再介紹一下對管理機製設計的考慮?

　　答：《意見》主要從(cong) 四個(ge) 方麵設計了管理機製。

　　第一，數據庫和信息技術平台。目前，各有關(guan) 部門正圍繞單項評價(jia) 要素的監測預警搭建信息平台，為(wei) 了實現數據實時共享和動態更新，實現資源環境承載能力的綜合監管，《意見》提出要整合集成各部門的監測數據，搭建資源環境承載能力預警智能分析與(yu) 動態可視化平台。

　　第二，一體(ti) 化監測預警評價(jia) 機製。考慮資源環境承載能力涉及的多個(ge) 要素之間相互關(guan) 聯、相互影響，同時，各個(ge) 部門、省份都將開展資源環境承載能力的相關(guan) 評價(jia) ，為(wei) 了確保評價(jia) 結論的一致性，增強監測預警的有效性和精準性,《意見》提出要建立一體(ti) 化監測預警評價(jia) 機製，實施若幹維度的協同校驗，包括各單項要素評價(jia) 結論之間、單項要素評價(jia) 與(yu) 綜合評價(jia) 結論之間，以及全國性、區域性結論與(yu) 省級和市縣級行政區結論的互相校驗，並經有關(guan) 部門共同協商達成一致後對外發布。

　　第三，監測預警評價(jia) 結論統籌應用機製。為(wei) 了發揮資源環境監測預警的引導約束作用，促進人口、經濟、資源環境的空間均衡，《意見》強調將監測預警評價(jia) 結論應用於(yu) 各類規劃以及領導幹部績效考核等，具體(ti) 包括幾個(ge) 方麵。一是編製實施經濟社會(hui) 發展總體(ti) 規劃、專(zhuan) 項規劃和區域規劃，要依據不同區域的資源環境承載能力監測預警評價(jia) 結論，科學確定規劃目標、任務和政策措施，合理調整優(you) 化產(chan) 業(ye) 規模和布局。二是編製空間規劃，要先行開展資源環境承載能力評價(jia) ，根據監測預警評價(jia) 結論，科學劃定空間格局、設定空間開發目標任務、設計空間管控措施，並注重開發強度管控和用途管製。三是將資源環境承載能力納入自然資源及其產(chan) 品價(jia) 格形成機製，構建反映市場供求和資源稀缺程度的價(jia) 格決(jue) 策程序。四是將資源環境承載能力監測預警評價(jia) 結論納入領導幹部績效考核體(ti) 係，將資源環境承載能力變化狀況納入領導幹部自然資源資產(chan) 離任審計範圍。

　　第四，政府與(yu) 社會(hui) 協同監督機製。為(wei) 了營造全社會(hui) 齊抓共管、協同監督的良好氛圍，《意見》對政府與(yu) 社會(hui) 提出了明確的監督要求。從(cong) 政府角度，要求國家發展改革委會(hui) 同有關(guan) 部門和地方政府要通過書(shu) 麵通知、約談或公告等形式，對超載地區、臨(lin) 界超載地區進行預警提醒，督促相關(guan) 地區轉變發展方式，降低資源環境壓力。開展超載地區限製性措施落實情況監督考核和責任追究，對於(yu) 限製性措施落實不力、資源環境持續惡化地區的政府和企業(ye) 等，建立信用記錄，納入全國信用信息共享平台，依法依規嚴(yan) 肅追責。從(cong) 社會(hui) 角度，要求資源環境承載能力監測預警評價(jia) 、超載地區資源環境治理等接受社會(hui) 監督，發揮媒體(ti) 、公益組織和誌願者作用，鼓勵公眾(zhong) 舉(ju) 報資源環境破壞行為(wei) 。加大資源環境承載能力監測預警的宣傳(chuan) 教育和科學普及力度，保障公眾(zhong) 知情權、參與(yu) 權和監督權。

　　問：如何保障長效機製能夠高效實施?

　　答：為(wei) 保障長效機製高效實施，《意見》從(cong) 三方麵作出了明確要求，並提出了完成重點工作的路線圖和時間表。

　　一是加強組織領導。《意見》強調國家發展改革委在監測預警工作中的統籌協調作用，要會(hui) 同有關(guan) 部門於(yu) 2018年年底前建立監測預警數據庫和信息技術平台，於(yu) 2020年年底前組織完成資源環境承載能力普查，並發布綜合評價(jia) 結論，重大事項和主要成效等要及時向黨(dang) 中央、國務院報告。地方各級黨(dang) 委和政府要建立主要領導負總責的協調機製，適時發布本地區監測預警報告，製定實施限製性和激勵性措施，強化監督執行，確保實施成效。

　　二是細化配套政策。《意見》對各部門提出了相關(guan) 要求，要按照職責分工，抓緊提出各單項監測能力建設方案，完善監測站網布設，加強數據信息共享;加快製定出台土地、海洋、財政、產(chan) 業(ye) 、投資等細化配套政策，明確具體(ti) 措施和責任主體(ti) ，切實發揮資源環境監測預警的引導約束作用。

　　三是提升保障能力。《意見》對人才隊伍和經費保障作出了明確要求，要綜合多學科優(you) 勢力量，建立專(zhuan) 家人才庫，組織開展技術交流培訓，提升監測預警人才隊伍專(zhuan) 業(ye) 化水平;同時建立監測預警經費保障機製，確保資源環境承載能力監測預警機製高效運轉、發揮實效。