農(nong) 村基層群眾(zhong) 自治製度是我國社會(hui) 主義(yi) 民主政治的特有形式和獨特優(you) 勢。實踐中，還存在一些亟待解決(jue) 的問題，如：村民自治偏重於(yu) 民主選舉(ju) 而疏於(yu) 民主治理、村民自治異化為(wei) “村官自治”、村民代表會(hui) 議缺乏程序規範等問題。這些問題的存在影響農(nong) 村經濟社會(hui) 發展和群眾(zhong) 生活水平的提高。廣州市下圍村從(cong) 過去的一個(ge) 遠近聞名的“問題村”到今天的“示範村”，他們(men) 以“民主商議、一事一議”為(wei) 主要特征的民主議事製度改革，就是在全麵深化改革的大潮中被“問題”倒逼出來的基層群眾(zhong) 自治試驗。

　　緣 起

　　下圍村地處廣州市增城區石灘鎮東(dong) 南部，與(yu) 東(dong) 莞市的石龍鎮和石碣鎮隔江相望，村域麵積約4平方公裏，共有9個(ge) 合作社，約600戶，戶籍人口2169人，外來人口約1000人。由於(yu) 區位條件優(you) 越，成為(wei) 原增城市改革開放的前沿之一，是經濟技術開發區的所在地。20世紀90年代初的大開發、大建設熱潮，帶動了下圍村的發展，占據了天時地利的下圍村，想不發展都難，然而事與(yu) 願違，彼時的下圍村，村務財務管理混亂(luan) ，幹群關(guan) 係矛盾緊張，在長達20年的時間裏發生了一係列集體(ti) 越級上訪和群體(ti) 性事件，一批村幹部因違紀違法受到法律製裁。下圍村以往的“亂(luan) ”，主要表現在：一是“村官自治”代替“村民自治”。權力掌握在少數人手中，群眾(zhong) 訴求得不到解決(jue) ，幹部難以受到有效監督，引發了一係列群體(ti) 性事件，集體(ti) 越級上訪更是常事。二是村內(nei) 派係紛爭(zheng) 嚴(yan) 重。村民之間、幹群之間沒有基本信任，討論大小事情都易引發謾罵、打架，每到換屆選舉(ju) 都要大量警力維持秩序。三是基層自治製度難以落實。村幹部缺乏法律意識，村民缺乏程序意識，遇事先想派係，長期“有會(hui) 難開、有事難議、議而難決(jue) 、決(jue) 而難行”。四是經濟社會(hui) 發展嚴(yan) 重受阻。村集體(ti) 2萬(wan) 多平方米的經濟項目閑置達20年，違章建築、小五金、小化工遍地開花，散亂(luan) 的養(yang) 豬場幾百家。

　　2014年起，下圍村開啟了轉變之旅，從(cong) 原來的“問題村”一躍成為(wei) 廣州市的“文明示範村”，2015年3月更被評為(wei) “全國民主法治示範村”。這一轉變一方麵源於(yu) 2014年換屆選舉(ju) 後，新一屆村“兩(liang) 委”班子確立了“還權於(yu) 民、依法治村”的理念，建設村民議事廳，健全村民代表議事製度，實行“民主商議、一事一議”，為(wei) 村民行使民主權利創造了條件。另一方麵與(yu) 增城區貫徹落實《中共中央關(guan) 於(yu) 全麵深化改革若幹重大問題的決(jue) 定》(以下簡稱《決(jue) 定》)精神密切相關(guan) 。區委區政府提出，“大家的事情大家辦，有爭(zheng) 議、有矛盾的事情按照大多數人的意誌辦，事事商量、件件表決(jue) ，應該成為(wei) 各級領導幹部化解基層矛盾的有效方法”，並選擇下圍村作為(wei) 試點，探索推行“民主商議、一事一議”。

　　內(nei) 涵

　　“民主商議、一事一議”基層群眾(zhong) 自治新模式的核心理念是：還權於(yu) 民、依法治村。即對村務、財務事項的決(jue) 定，經村“兩(liang) 委”聯席會(hui) 議研究，形成議題和方案，再按程序提交村民代表會(hui) 議進行民主商議，一事一議、民主表決(jue) ，著力打造公開透明、民主公正的議事決(jue) 策平台，變“村官自治”為(wei) 村民自治。其主要做法有以下幾方麵。

　　建立議事廳，增進嚴(yan) 肅性。村民議事廳的建立是下圍村推行民主議事製度改革的標誌。下圍村村民議事廳總麵積約300平方米，議事廳設置了大型電子顯示屏，直播會(hui) 場發言、討論、表決(jue) 等實況，張貼了《石灘鎮下圍村村民代表議事製度》，列出了具體(ti) 的議事清單。議事廳內(nei) 按照參會(hui) 人員議事權限，劃分為(wei) 主持、代表、列席、旁聽、監督及發言六大功能區，參會(hui) 人員佩戴相應會(hui) 議牌對號入座。這些做法明確了參會(hui) 人員的權利義(yi) 務，結束了原來的會(hui) 場亂(luan) 象，促使參會(hui) 人員認真履職。

　　完善製度，規範議事。一是會(hui) 議授權製度。根據《中華人民共和國村民委員會(hui) 組織法》(以下簡稱《村組法》)的規定，通過村民會(hui) 議授權，將集體(ti) 經濟所得收益使用，土地承包經營方案，集體(ti) 經濟項目的立項、承包方案等授權村民代表會(hui) 議討論決(jue) 定。

　　二是會(hui) 前醞釀機製。村民的意見建議，經村“兩(liang) 委”聯席會(hui) 議討論形成初步議題後，“兩(liang) 委”成員、村民代表負責落實聯係戶製度，通過入戶走訪、手機短信、微信群等方式收集群眾(zhong) 的意見建議並修改完善，保證議題的廣泛性和代表性。

　　三是民主集中製度。凡是應當由村民代表會(hui) 議集體(ti) 討論表決(jue) 的事項都必須通過召開村民代表會(hui) 議的方式討論決(jue) 定。其中，按照《村組法》的規定，下圍村村民代表會(hui) 議由村民代表和村委會(hui) 成員組成，不是村民代表的村黨(dang) 支部委員和合作社主任應當列席村民代表會(hui) 議，享有議事權，但沒有表決(jue) 權;村務監督委員會(hui) 成員列席會(hui) 議，進行現場監督;根據議事內(nei) 容，邀請非戶籍人員、駐村企事業(ye) 單位、社會(hui) 組織代表等利益方及專(zhuan) 家學者列席會(hui) 議;建立旁聽製度，允許村民通過申請到會(hui) 旁聽。

　　四是限時發言製度。村民代表會(hui) 議討論決(jue) 定問題時，與(yu) 會(hui) 代表及列席人員都可以申請5分鍾的發言時間和3分鍾的補充發言時間。既可以讓參會(hui) 人員充分表達意見，更使其易於(yu) 接受表決(jue) 結果。

　　五是公開和確認製度。依據《村組法》關(guan) 於(yu) 村民代表會(hui) 議的規定，並將決(jue) 議有效的下限由“參會(hui) 代表總數的過半數以上”提高到“參會(hui) 代表總數的三分之二以上”，表決(jue) 結果當場宣布並及時公開，村“兩(liang) 委”負責組織落實，“兩(liang) 委”成員和全體(ti) 村民必須執行。

　　六是紀律處罰製度。對違反會(hui) 議紀律的與(yu) 會(hui) 人員實行紅黃牌警告製度。累計2次黃牌警告或1次紅牌警告者，村民代表暫停1次表決(jue) 權和議事權，列席人員暫停1次議事權。

　　實踐推進，破解難題。2014年換屆後，麵對重重矛盾，村“兩(liang) 委”集體(ti) 研究，決(jue) 定以處理2萬(wan) 多平方米閑置項目為(wei) 突破口，精心組織實施了第一次協商議事，整體(ti) 收回和重新出租給發展商建設商貿中心，每年為(wei) 村集體(ti) 經濟增加50多萬(wan) 元的收入，解決(jue) 了困擾村民20多年的老大難問題，引起強烈反響。此後，下圍村又以新的議事模式，盤活了一批閑置土地，引進了多個(ge) 優(you) 質項目，取締300多家“散、小、亂(luan) ”養(yang) 豬場，為(wei) 發展高端產(chan) 業(ye) 騰籠換鳥。3年多來，下圍村通過民主協商議事解決(jue) 了村民普遍關(guan) 心的熱點難點問題，村民獲得了實實在在的好處。

　　在協商議事中做到“四個(ge) 堅持”。

　　堅持黨(dang) 的領導。一是始終堅持黨(dang) 組織在基層民主治理中的領導核心地位，村黨(dang) 支部在上級黨(dang) 委指導下，對議事規則和議事活動把方向、定原則，黨(dang) 員積極做好群眾(zhong) 工作，引導村民代表理性參會(hui) 。二是村“兩(liang) 委”成員及黨(dang) 員認真落實聯係戶製度，廣泛聽取意見建議，充分醞釀會(hui) 議議題。三是村“兩(liang) 委”負責召集村民代表會(hui) 議，村黨(dang) 支部書(shu) 記負責主持會(hui) 議，黨(dang) 員幹部引導村民代表辯證地分析理解議題，真實反映村民心聲。

　　堅持法治理念。一是嚴(yan) 格按照《村組法》等法律法規製定議事規則，堅持用製度管權管事管人，讓群眾(zhong) 監督權力。聘請駐村法律顧問，村民代表會(hui) 議召開時，邀請駐村法律顧問和村務監督委員會(hui) 成員對議題合法性進行前置審查。二是民主集中、限時發言、公開確認、紀律處罰等製度約束貫穿村民議事全過程。三是決(jue) 策權和執行權的合法劃分，防止了村幹部的個(ge) 人意誌代替村“兩(liang) 委”集體(ti) 意誌，防止了群眾(zhong) 形式上自治而實際上無權。

　　堅持發揚民主。一是公開透明。村民代表會(hui) 議實行會(hui) 前、會(hui) 中及會(hui) 後執行監督的全過程公開，村“兩(liang) 委”要將會(hui) 議議題及相關(guan) 方案細則提前公示3天。二是依靠群眾(zhong) 。村“兩(liang) 委”幹部和村民代表麵對麵聽取村民訴求，村民還可以通過“微信問政平台”對協商事項發表意見，由69名村民代表組成的議事會(hui) 議成為(wei) 真正的決(jue) 策機構。三是開放協商。村民代表會(hui) 議涵蓋村中各類利益主體(ti) ，普通村民和村裏的外來人員可以到會(hui) 旁聽，鎮駐村團隊也以觀察員身份列席會(hui) 議。

　　堅持問題導向。一是破解議事難。針對以往開會(hui) 難的狀況，實行違反會(hui) 議紀律紅黃牌警告製度，實行議事廳功能分區和布局，嚴(yan) 肅會(hui) 議紀律，提高議事效率，避免議而不決(jue) 。二是破解落實難。會(hui) 前充分醞釀、會(hui) 中民主協商，會(hui) 後及時公開公示，村“兩(liang) 委”牽頭保證執行，最大範圍凝聚共識，在村民中形成了無條件執行會(hui) 議決(jue) 議的自覺。三是破解監督難。村裏決(jue) 定重要事項都通過議事平台公開商議，村民都有權利參與(yu) 討論。村民代表會(hui) 議議定事項的執行情況及時公示公開，村民隨時監督。

　　成 效

　　增進了幹群關(guan) 係。以前群眾(zhong) 對幹部不信任，幹部對群眾(zhong) 不滿意。推行“民主商議、一事一議”新模式後，所有的村務財務都擺上了議事平台，眾(zhong) 人的事情眾(zhong) 人商量，幹部坦誠麵對群眾(zhong) ，群眾(zhong) 對村務財務一目了然，相互信任、共同擔當的幹群關(guan) 係逐步形成。當年的“上訪村”，現在實現了“零上訪”，村“兩(liang) 委”班子團結、村務運作正常。

　　提升了公序良俗。以前村莊“髒亂(luan) 差”現象普遍，治安問題多，群眾(zhong) 抱怨、幹部無奈。推行“民主商議、一事一議”新模式後，下圍村以創建文明示範村為(wei) 契機，幹群共建幸福家園，修建了13萬(wan) 平方米的公園、廣場，增加了6萬(wan) 多平方米綠化麵積，清理了臭水塘、臭水湧，安裝了治安視頻係統和有線廣播係統，建立了環衛保潔網格化目標管理責任製，組建了村民自治巡查管理隊伍、黨(dang) 員誌願者服務隊、平安誌願者服務隊、大學生誌願者服務隊，村容村貌煥然一新。2014年8月成功創建為(wei) 第9批廣州市文明示範村，2015年3月成功創建為(wei) 全國民主法治示範村。

　　推動了經濟發展。截至2017年7月底，下圍村共召開村民代表會(hui) 議33次，對71個(ge) 議題進行了民主商議，表決(jue) 通過事項70項，否決(jue) 事項1項。目前，有62項表決(jue) 通過的事項得到落實辦理，其餘(yu) 事項也在順利落實中，無一受到村民阻撓和質疑。2016年全村集體(ti) 經濟收入也從(cong) 2013年的390萬(wan) 元迅速提升到1400.66萬(wan) 元，增長近2.6倍，增幅遠遠超過周邊的上塘、沙頭等村。此外，還建立了老年人生活福利金製度，凡年滿60周歲以上的村民，每月可領取150元老年人生活福利金。

　　起到了示範作用。通過推行“民主商議、一事一議”新模式，下圍村實現了華麗(li) 轉身，不久前中央電視台播出的係列紀錄片《將改革進行到底》報道了下圍村的事跡。近年來，下圍村接待來自全國各地的學習(xi) 考察單位220多家。2015年4月，增城區印發《關(guan) 於(yu) 進一步加強村民議事廳建設的指導意見》，在全區推廣下圍村的“民主商議、一事一議”新模式，截至2017年上半年，全區已建成村(居)民議事廳341個(ge) 。2015年底，廣州市以下圍村為(wei) 模板，指導各村(居)製定、完善村民代表會(hui) 議製度、社區議事會(hui) 製度。截至2017年上半年，全市成立實體(ti) 議事廳789個(ge) ，其中村民議事廳403個(ge) ，累計開展協商議事8891次，議事事項12547個(ge) ，形成決(jue) 議11460個(ge) ，已落實的決(jue) 議10751個(ge) ，辦結率達93.8%。

　　啟 示

　　切實發揮黨(dang) 組織領導核心作用。村民自治的關(guan) 鍵是黨(dang) 領導下的基層民主建設，要實現真正的農(nong) 村基層群眾(zhong) 自治，就必須始終堅持黨(dang) 的領導，在黨(dang) 的領導下將基層群眾(zhong) 自治納入法治軌道，推進民主自治的優(you) 化和發展。黨(dang) 組織是農(nong) 村基層治理的領導核心，其作用不能僅(jin) 限於(yu) 選舉(ju) 環節，必須負責統籌運作全局，帶領群眾(zhong) 依法製定規則、規範有序議事、及時有效監督。黨(dang) 的領導要貫穿於(yu) 農(nong) 村經濟社會(hui) 發展和日常治理的全過程，充分發揮基層黨(dang) 組織戰鬥堡壘作用和共產(chan) 黨(dang) 員先鋒模範作用。

　　著力維護村民的自治主體(ti) 地位。從(cong) 下圍村的“治亂(luan) ”轉變曆程看，在議事製度改革之前，下圍村的決(jue) 策權和管理權都在村幹部手中，群眾(zhong) 自治有名無實。改革之後，村“兩(liang) 委”確立了“還權於(yu) 民、依法治村”的理念，嚴(yan) 格執行民主議事製度，兌(dui) 現了“眾(zhong) 人的事情眾(zhong) 人商量”的承諾，而多元利益主體(ti) 的參與(yu) ，開放式的協商，合理的執行、監督等製度保障，以及每月一次的村民代表會(hui) 議，維護了村民“當家作主”的主體(ti) 地位，這些是基層群眾(zhong) 自治得以真正實現的重要保障。

　　程序民主與(yu) 實體(ti) 民主缺一不可。實體(ti) 民主與(yu) 程序民主是辯證統一的兩(liang) 個(ge) 維度，沒有程序的民主，就沒有實質的民主。現行法律法規對農(nong) 村基層群眾(zhong) 自治的製度設計，是原則性和宏觀性的，隨著農(nong) 村經濟社會(hui) 發展的日新月異，亟須操作性強的配套措施來“落地”。同時，由於(yu) 相當數量的基層幹部和群眾(zhong) 依法辦事的意識還未完全樹立，也導致了群眾(zhong) 自治製度難以落實。下圍村的一個(ge) 重要啟示就是加強程序民主建設，針對問題出發，緊貼農(nong) 村實際，依據法律法規，設計簡單明了且易操作的運行機製，有效解決(jue) 了農(nong) 村基層有會(hui) 不想開、有會(hui) 不願開、有會(hui) 難開成、決(jue) 議難執行等問題。

　　注重提升基層群眾(zhong) 的法治意識。下圍村通過設計完善村民代表會(hui) 議製度，設立村民議事大廳，逐步培育了村民代表正確行使民主權利、平等協商、尊重規則的意識和依法依規落實會(hui) 議決(jue) 定的習(xi) 慣。從(cong) 中可以看到，這些簡單的機製設計、儀(yi) 式規範，促進了參會(hui) 人員法治意識的覺醒，增強了村民代表及相關(guan) 人員的責任感，提高了協商議事的質量和效果。同樣道理，在農(nong) 村基層落實黨(dang) 的政策過程中，也需要運用這種群眾(zhong) 容易理解、簡單易行的方式，不斷提升群眾(zhong) 的法治意識和規則意識。