作者簡介：刁大明，中國社會(hui) 科學院美國研究所助理研究員。北京 100720

　　原文出處：《外交評論(外交學院學報)》(京)2017年第20172期 第65-84頁

　　內(nei) 容提要：美國特朗普政府的對外決(jue) 策具有明顯的確定性與(yu) 不確定性。當前美國麵臨(lin) 的國內(nei) 外環境，決(jue) 定特朗普政府對外政策以提振美國經濟與(yu) 就業(ye) 為(wei) 明確目標。“交易思維”、“軍(jun) 人情結”、“反建製派”傾(qing) 向以及漫長的“學習(xi) 周期”等可以確定的特朗普個(ge) 人特質、偏好與(yu) 局限性，為(wei) 其核心決(jue) 策小圈子複雜的內(nei) 部生態以及決(jue) 策不確定性創造了充分空間。麵對確定性與(yu) 不確定性交互影響下的特朗普政府外交決(jue) 策，一方麵未必要過早地對其具體(ti) 政策路徑選擇作出必然性判斷，另一方麵也必須具有“底線思維”，做好應對一切可能的充分準備。

　　期刊名稱： 《國際政治》　複印期號： 2017年07期

　　關(guan) 鍵 詞：特朗普政府/對外決(jue) 策/確定性/不確定性/中美關(guan) 係

　　“我隻想讓所有人理解並充分清楚，日本是美國的重要盟友，美國將百分之百與(yu) 日本站在一起。”2月11日晚間，剛剛就任三周的美國總統唐納德·特朗普與(yu) 到訪的日本首相安倍晉三一同回應朝鮮半島的突發事態。①如此簡短且直截了當的表達，令人略感意外：特朗普雖然一改競選期間在處理盟友關(guan) 係上的不幹預甚至收縮的姿態，但卻繞開了直接就美國對朝政策表態。

　　自上台以來，除了通過總統行政令方式退出《跨太平洋夥(huo) 伴關(guan) 係協定》即TPP之外，特朗普政府在對外政策上尚未作出重大的實質性調整，但其一係列舉(ju) 動已引發世界關(guan) 切：打擊“伊斯蘭(lan) 國”的新一輪行動正在醞釀，美以關(guan) 係得到高調修複，前後兩(liang) 個(ge) 版本的“禁穆令”凸顯了對伊朗等中東(dong) 國家的敵意，包含增加540億(yi) 國防支出的預算案剛剛提交到國會(hui) ，美俄關(guan) 係的緩和遭遇巨大內(nei) 外壓力，調整中美經貿關(guan) 係、重談《北美自由貿易協定》即NAFTA等逐漸提上日程，而與(yu) 北約、日韓等盟友的關(guan) 係也在總體(ti) 上保持了延續性。

　　這些外交動作既有對競選承諾某種程度上的兌(dui) 現與(yu) 落實，也存在著一定的務實修正。雖然大多數政策還未全麵展開、難以評估影響，但已完全可以為(wei) 預判特朗普政府未來對外決(jue) 策中的“確定性”與(yu) “不確定性”提供初步依據。關(guan) 於(yu) 確定性與(yu) 不確定性的前瞻性討論，在特朗普競選期間特別是其當選之後就已展開。國內(nei) 學術界具有代表性的看法認為(wei) ，確定性主要在於(yu) 特朗普(對華)戰略執行的環境以及特朗普個(ge) 人(對中國)的定位、其(對華)戰略目標以及戰略手法，而不確定性主要存在於(yu) 這種個(ge) 人戰略考慮如何轉化為(wei) 政府戰略和政策。②

　　本文所論雖然將聚焦於(yu) 對外決(jue) 策過程而非對外戰略，但仍沿用上述關(guan) 於(yu) 確定性與(yu) 不確定性的基本思路。具體(ti) 而言，本文將在兩(liang) 個(ge) 層次上闡述所謂“確定性”：一個(ge) 是，特朗普政府所麵對的國內(nei) 外環境特別是國內(nei) 需求是確定的，構成了其對外決(jue) 策的邏輯起點與(yu) 終極目標;另一個(ge) 是，特朗普的個(ge) 人特質是相對確定的，決(jue) 定了他在對外決(jue) 策中的偏好、風格與(yu) 局限。所謂“不確定性”主要體(ti) 現在達成目標的政策路徑選擇上，換言之，在國內(nei) 外需求與(yu) 特朗普個(ge) 人特質的交互影響下，特朗普政府對外決(jue) 策過程中的權力生態存在著較大的變化空間。特別是在所謂“小集團思維”的視角下，誰將在什麽(me) 時候主導特朗普對外決(jue) 策中的哪些議題，將是一個(ge) 極難準確回答的動態性問題，進而產(chan) 生最大的“不確定性”。

　　本文力圖結合目前掌握的相關(guan) 資料與(yu) 信息，嚐試剖析這些確定性因素與(yu) 不確定性因素，並努力為(wei) 深入而準確地理解特朗普政府對外決(jue) 策乃至戰略傾(qing) 向提供一些初步參考。

　　一、國內(nei) 外環境的確定性

　　特朗普當選美國總統並成為(wei) 一種政治和社會(hui) 現象，無疑是以美國特定的國際、國內(nei) 環境為(wei) 重要前提的，而這一環境也就成為(wei) 特朗普執政後製定內(nei) 外政策時必須優(you) 先顧及的基本出發點。

　　就國際環境而言，美國全球領導力遭遇挑戰，美國當前的外交政策無法令民眾(zhong) 滿意。“9·11”事件以來，美國陷入的反恐泥潭雖然在奧巴馬任內(nei) 有所緩解，但“阿拉伯之春”、利比亞(ya) 問題、敘利亞(ya) 問題等一係列中東(dong) 亂(luan) 局接踵而至。隨著敘利亞(ya) 局勢的惡化、特別是“伊斯蘭(lan) 國”等極端恐怖組織的再度抬頭，歐洲盟國麵臨(lin) 著打擊恐怖主義(yi) 和解決(jue) 難民問題的雙重壓力，俄羅斯又實施了有效的軍(jun) 事幹預，美國被廣泛要求采取更為(wei) 積極的應對措施，擔負起在該地區的國際責任。同時，為(wei) 了主導經濟活躍的亞(ya) 太地區、維持國際領導地位，奧巴馬政府推進“亞(ya) 太再平衡”戰略，客觀上造成了該區域安全局勢的動蕩與(yu) 複雜化。在大國關(guan) 係方麵，美俄關(guan) 係持續惡化，特別是在2013年底“烏(wu) 克蘭(lan) 危機”之後，美國的國際領導地位遭遇了冷戰以來的空前挑戰。中美關(guan) 係雖然保持了穩步發展，但美國在朝核問題、中日關(guan) 係以及南海爭(zheng) 端等事務上的介入，仍無助於(yu) 中美兩(liang) 國夯實相互尊重的合作基礎。③

　　據民調顯示，美國民眾(zhong) 對奧巴馬政府在外交、安全及反恐政策上的表現持有負麵評價(jia) ，這三個(ge) 政策議題上的不滿意者分別占52%、58%及54%，而滿意者僅(jin) 分別占34%、34%及40%，④負麵評價(jia) 的主因是認為(wei) 奧巴馬政府的對外政策過多介入了國際事務。又據皮尤去年年中的民調顯示，美國受訪民眾(zhong) 中的57%認為(wei) 美國應該處理自身問題，並讓其他國家去處理他們(men) 自身的問題;41%認為(wei) 美國過度介入世界事務;49%認為(wei) 美國介入全球經濟並非好事。⑤與(yu) 此同時，70%以上的受訪者將“伊斯蘭(lan) 國”等極端組織視為(wei) 美國的“首要威脅”。⑥換言之，美國主流民意在對外政策上顯著表現出“內(nei) 顧傾(qing) 向”及應對“首要威脅”的強烈訴求，這些民意傾(qing) 向已通過大選直接轉變為(wei) 特朗普政府的政策目標。

　　就國內(nei) 環境而言，金融危機以來，美國經濟雖緩慢複蘇，但全球化下的資本流動與(yu) 人口流動所帶來的產(chan) 業(ye) 空心化與(yu) 人口多元化持續產(chan) 生負麵效應，集中體(ti) 現為(wei) 在就業(ye) 、階層以及人口等諸多維度上的失衡。首先，雖然失業(ye) 率逐漸回落到金融危機前的水平，但由於(yu) 缺乏製造業(ye) 等實體(ti) 經濟支撐，以低水平服務業(ye) 為(wei) 主的就業(ye) 結構令人難言滿意，⑦民調顯示民眾(zhong) 仍將提振經濟、提高就業(ye) 的數量和質量視為(wei) 國家的首要任務。⑧同時，由於(yu) 虛擬經濟的複蘇明顯快於(yu) 實體(ti) 經濟，高收入群體(ti) 的增速也明顯快於(yu) 低收入群體(ti) ，曾被廣泛視為(wei) “社會(hui) 穩定基石”的美國中產(chan) 階級不斷萎縮，曆史性地降至50%以下。⑨在就業(ye) 與(yu) 階層失衡的狀況下，占比越來越大的少數族裔以及新移民群體(ti) 不但加劇了低水平就業(ye) 層麵的競爭(zheng) ，其中一些所謂“美國夢斷者”還在中東(dong) 極端思想以及美國槍支泛濫頑疾的雙重驅動下日漸淪為(wei) 不穩定因素，近年來多次在美國國內(nei) 爆發“獨狼”襲擊即為(wei) 明證。

　　麵對經濟與(yu) 社會(hui) 矛盾交錯惡化，70%的美國民眾(zhong) 要求新當選總統優(you) 先解決(jue) 國內(nei) 事務，認為(wei) 要先考慮國際事務的隻有17%。⑩更為(wei) 重要的是，受到就業(ye) 、階層以及族裔失衡拖累最為(wei) 嚴(yan) 重的民眾(zhong) 群體(ti) 正好構成了特朗普當選總統的關(guan) 鍵選民基礎。(11)進而，民意傾(qing) 向與(yu) 關(guan) 鍵選民訴求共同促使特朗普形成了所謂“美國優(you) 先”(America First)以及“讓美國再次強大起來”(Make America Great Again)的方向性表達，並在上台後將政治與(yu) 政策資源聚焦於(yu) 經濟、就業(ye) 以及移民改革等重大議題。

　　事實上，關(guan) 注國內(nei) 事務的急迫呼聲近年來在美國戰略界早已不絕於(yu) 耳。美國外交關(guan) 係委員會(hui) 主席、一度被傳(chuan) 將在特朗普政府內(nei) 任要職的理查德·哈斯曾在2015年出版的著作《外交政策始於(yu) 國內(nei) ：辦好美國國內(nei) 的事》中指出，“對美國安全和繁榮的最大威脅不是來自國外，而是來自國內(nei) 本身。……美國若要繼續在海外行動自如，就必須重建其權力的國內(nei) 根基。……由於(yu) 自身資源有限，它(美國)必須更精準地製定自己的有限目標。”(12)

　　這種“內(nei) 向化”思想一定程度上也體(ti) 現在奧巴馬政府的對外決(jue) 策當中，即對美國有限戰略資源進行合理配置的“平衡理念”。(13)這裏的“平衡”包含著中東(dong) 與(yu) 亞(ya) 太的“區域平衡”、保持領導力與(yu) 擅用盟友的“手段平衡”以及國內(nei) 事務與(yu) 國際事務的“議程平衡”。不過，“在國際舞台上收斂，關(guan) 注其自由派國內(nei) 政策議程”的所謂“奧巴馬主義(yi) ”(Obama Doctrine)(14)似乎過於(yu) 理想化，以至於(yu) 不但無法有效打壓美國民眾(zhong) 認定的“首要威脅”，並因“伊朗核協議”等中東(dong) 政策而被認為(wei) 過於(yu) 軟弱，甚至其執意推進的TPP也因可能傷(shang) 害勞工利益而招致多方的強烈反對。

　　從(cong) 某種意義(yi) 上講，麵對延續性頗強的國際、國內(nei) 環境，特朗普的外交政策與(yu) 其說是對“奧巴馬主義(yi) ”的否定，不如說是一種走得更遠的改良。在國內(nei) 事務與(yu) 國際事務的平衡之中，特朗普將更為(wei) “內(nei) 顧”地優(you) 先應對國內(nei) 事務，盡力提振美國經濟。在對外決(jue) 策上，特朗普政府將秉持兩(liang) 個(ge) 確定的原則：一是“外交政策永遠將美國人民、美國安全放在第一位”，即集中力量應對美國的“首要威脅”，而非關(guan) 照全球或其他國家的利益關(guan) 切;二是“‘美國優(you) 先’將是主要也是永遠的主題”，(15)即一切政策的底線是本土主義(yi) 或民粹主義(yi) 傾(qing) 向的“美國優(you) 先”，必須維護、至少絕不能損害美國利益特別是中下層普通民眾(zhong) (尤其是白人)的切身利益。特別值得強調的是，這裏的“首要威脅”應為(wei) 針對“美國優(you) 先”或“再強大”的威脅，存在著變動的區間。在競選期間和上台伊始，特朗普認定的“首要威脅”顯然是“伊斯蘭(lan) 國”等極端組織;但從(cong) 長遠計，這種“首要威脅”極可能是針對美國經濟與(yu) 就業(ye) 的所謂“威脅”。

　　二、特朗普個(ge) 人因素的確定性

　　既定的國內(nei) 外環境為(wei) 特朗普政府對外政策設定了明確的訴求與(yu) 目標，而特朗普個(ge) 人的特質將直接決(jue) 定著其實現目標過程中的風格、偏好以及局限性。從(cong) 其成長經曆、商業(ye) 生涯及競選表現觀察，特朗普的“商業(ye) 思維”、“軍(jun) 人情結”、“反建製派”傾(qing) 向，以及因缺乏經驗而必須經曆的漫長“學習(xi) 期”等因素，都將在其對外決(jue) 策中留下深深的烙印。

　　首先，特朗普的“商業(ye) 思維”構成其對外決(jue) 策的核心理念。作為(wei) 首位直接從(cong) 商界步入白宮的美國總統，特朗普完全可能將其在商界長期形成的思維模式與(yu) 處事方式帶入內(nei) 外決(jue) 策。同時，特朗普在國務卿、財政部長、商務部長以及白宮國家經濟委員會(hui) 主任等職位上安排商業(ye) 界人士，也強化了“商業(ye) 思維”在決(jue) 策過程中的滲透。

　　“商業(ye) 思維”在對外政策上的最主要體(ti) 現即所謂“跨議題聯動”的“大交易”傾(qing) 向。正如特朗普在其暢銷書(shu) 《交易的藝術》(The Art of the Deal)中所言，“我做生意還有一條原則，就是多樣化選擇，我不會(hui) 隻寄希望於(yu) 一筆交易或一種方法。……應該做好幾手準備，很多生意起初看來很誘人，卻多以失敗告吹。……我也常常準備好幾套運行方案，最完美的計劃也有出問題的可能，不得不防。”(16)在“多樣化選擇”思路的指引下，特朗普政府在對外政策上可能采取在跨領域的多議題上施壓或妥協的方式，換取在核心議題上目標的實現。事實上，在其競選期間，特朗普就曾經表達過在南海事務上向中國施壓，換取中方在中美貿易關(guan) 係中所謂“更為(wei) 規範”行為(wei) 的立場傾(qing) 向。(17)而在參與(yu) 跨議題交易的選擇上，特朗普充滿了實用主義(yi) 的考量，“牽製對手，就是你手裏要握有對方想要、需要、離不了的東(dong) 西。……讓對手知道，這筆生意可以讓他得到很多好處。”(18)這就意味著，特朗普政府將從(cong) 對手的實際需求而非自身偏好出發，選擇以美國可以施加絕對影響的、對手最為(wei) 急迫關(guan) 切的議題來充當交易籌碼。

　　同時，特朗普的“大交易”是以“底線思維”為(wei) 保障的。按照他自己的說法，“我做生意的方式簡單又直接。我給自己定很高的目標，然後為(wei) 此不斷付出，直到成功。……我是生意場上的保守派，每筆生意，我的原則都是：做最壞的打算。……並且提前想好應對措施，那麽(me) 好事就會(hui) 不請自來。……有時候，在一場戰役裏，輸是為(wei) 了更好的贏——隻要有足夠的時間外加一點運氣。”(19)

　　此外，基於(yu) 對交易成本與(yu) 收益的計算，特朗普展現出鮮明的“去多邊化”傾(qing) 向，即傾(qing) 向於(yu) 美國與(yu) 相關(guan) 國家一對一的雙邊交易，從(cong) 而保障美國利益最大化，而非選擇需要多方之間妥協、達成均衡的多邊安排。這一傾(qing) 向最具代表性的體(ti) 現即特朗普政府宣布退出TPP，同時表示將與(yu) 日本等國展開關(guan) 於(yu) 雙邊貿易安排的談判。(20)

　　第二，特朗普的“軍(jun) 人情結”影響其對外決(jue) 策中的手段側(ce) 重。根據報道，特朗普曾在競選期間多次表達對喬(qiao) 治·巴頓、道格拉斯·麥克阿瑟等二戰美軍(jun) 將領的仰慕之情。在提名美國海軍(jun) 陸戰隊退役上將詹姆斯·馬蒂斯出任國防部長時，特朗普也曾評價(jia) 道，“(馬蒂斯)具有與(yu) 巴頓最為(wei) 相近的品質”。(21)這種欣賞、青睞軍(jun) 人的偏好，不但表現為(wei) 增加軍(jun) 費支出、提高軍(jun) 備水平、擴充軍(jun) 事能力等競選承諾，也落實為(wei) 在2018財年總統預算中540億(yi) 美元的軍(jun) 費提升。(22)甚至軍(jun) 人背景的人選也在特朗普政府團隊中占據了空前比重，馬蒂斯是繼1950年五星上將喬(qiao) 治·馬歇爾以來首位出任防長的軍(jun) 事將領，而防長與(yu) 總統國家安全事務助理同為(wei) 將軍(jun) 背景的情形在美國政治史上也是頭一遭，此外15位內(nei) 閣部長中有6位有過軍(jun) 旅生涯，刷新了美國總統內(nei) 閣的曆史紀錄。

　　特朗普的“軍(jun) 人情結”一般被認為(wei) 源自其早年在紐約軍(jun) 校的學習(xi) 經曆。由於(yu) 性情頑劣，特朗普從(cong) 八年級起被父親(qin) 送入紐約軍(jun) 校就讀，按照他自己的說法，這段經曆教會(hui) 了他“嚴(yan) 於(yu) 律己……把好勝心用在取得成績上”。(23)在軍(jun) 校期間，17歲的特朗普被任命為(wei) 隊長，開始負責管理一些本隊同學。對此，他曾回憶道，“我在軍(jun) 隊體(ti) 製內(nei) 表現得非常好，我成為(wei) 整個(ge) 學校頂尖學生中的一員。”(24)換言之，軍(jun) 校生活以及軍(jun) 隊中的等級體(ti) 製，使青少年時代的特朗普獲得了成就感，並樹立起他對軍(jun) 隊以及軍(jun) 人的極大好感。

　　這種情結直接決(jue) 定了特朗普擔任總統後重視軍(jun) 事力量的傾(qing) 向，而對軍(jun) 事力量的倚重，不但可以為(wei) 應對“首要威脅”提供必要保障，也能成為(wei) 達成跨議題交易的強有力籌碼或所謂的“最後底牌”。

　　需要強調的是，按照其個(ge) 人回憶，特朗普在軍(jun) 校期間特別尊敬一位海軍(jun) 軍(jun) 官出身的老師兼棒球隊教練。而作為(wei) 棒球隊隊長的特朗普一方麵表現良好，讓教練滿意，另一方麵卻既不表現出唯命是從(cong) 、也不挑戰強者，而是選擇自己展示出自己的強勢，從(cong) 而贏得了教練的尊重與(yu) 真誠相待。(25)這段經曆暗示著，特朗普可能會(hui) 通過采取單方麵強化軍(jun) 事力量的方式，對包括主要大國在內(nei) 的世界各國形成巨大威懾，從(cong) 而維持世界對美國實力與(yu) 地位的尊重。

　　第三，特朗普的“反建製派”傾(qing) 向塑造著其對外決(jue) 策的內(nei) 部生態。特朗普自競選之初就扛起了“反建製派”大旗，其當選的重要原因之一即準確地駕馭了美國民眾(zhong) 對“建製派”政治精英極度不滿的民怨情緒，甚至承接了2009年以來美國共和黨(dang) 內(nei) 部“茶黨(dang) ”勢力的激進趨勢。這種“反建製派”傾(qing) 向凸顯了美國曆史中由來已久的“反智主義(yi) ”(anti-intellectualism)特點，即“對理性生活和那些被認為(wei) 是其代表的人們(men) 的反感和懷疑，是一種一貫貶低這種生活價(jia) 值的傾(qing) 向”，(26)而這種傾(qing) 向在政治與(yu) 政策過程中的集中體(ti) 現正是對專(zhuan) 業(ye) 且具有經驗的精英的高度不信任。

　　自當選及上台以來，特朗普很大程度上保持了“反建製派”傾(qing) 向。一方麵，在政府團隊的組建上，特朗普放棄了平衡忠誠度與(yu) 專(zhuan) 業(ye) 度的慣常做法，一味強調忠誠度，在重要決(jue) 策職位上排斥具有專(zhuan) 業(ye) 積累與(yu) 政策經驗的“建製派”人選。如此“任人唯親(qin) ”的做法，不但極大放緩了特朗普政府完成構建並順利推進政策的腳步，還引發了某些關(guan) 鍵人事安排無法經受媒體(ti) 與(yu) 輿論監視、拖累特朗普政府穩定性的窘況。

　　另一方麵，由於(yu) 對國會(hui) 共和黨(dang) 人、共和黨(dang) 傳(chuan) 統智庫在內(nei) 的本黨(dang) “建製派”勢力的不滿與(yu) 不信任，特朗普明顯依賴於(yu) 身邊的核心小圈子決(jue) 策。這種相對封閉且又難以保證專(zhuan) 業(ye) 度的小圈子決(jue) 策直接導致了諸多問題的滋生。比如，特朗普政府隻能通過總統行政令方式單方麵推進某些政策議程，其效果與(yu) 質量明顯弱於(yu) 與(yu) 國會(hui) 合作徹底落實政策的立法方式;再如，某些重大政策(如1月27日和3月6日先後出台的所謂“禁穆令”的兩(liang) 個(ge) 版本)明顯缺乏充分評估與(yu) 協調，持續引發國內(nei) 外爭(zheng) 議。需要指出的是，在現代總統製的決(jue) 策生態下，總統在對外決(jue) 策中握有更大主動權，這就意味著，特朗普政府以忠誠度為(wei) 基礎的小圈子決(jue) 策，將在可預見的時間段內(nei) 持續發揮主導作用。

　　第四，特朗普漫長的“學習(xi) 期”決(jue) 定了其對外決(jue) 策的聚焦性、突發性與(yu) 延續性。雖然特朗普曾表達過對國際事務的關(guan) 注，“多年來我一直在關(guan) 注國際局勢。……花一些時間來了解國際形勢，看書(shu) ，並成為(wei) 一個(ge) 弄潮兒(er) 。……關(guan) 注全球，你會(hui) 發現自己能夠領跑這個(ge) 時代”，(27)但這位曆史上首位既不具備政府經驗、又不具備軍(jun) 事經驗的美國總統，事實上並不熟悉國際事務與(yu) 對外決(jue) 策過程。因此，他勢必將麵對與(yu) 以往總統相比更為(wei) 漫長的所謂“學習(xi) 曲線”或“適應期”。

　　通常而言，由於(yu) 缺乏必要的外交決(jue) 策經驗，新當選總統及其助手團隊往往在第一任期的第一年裏難以明確推動某些對外政策，而是會(hui) 選擇在國際事務上的更多體(ti) 驗、學習(xi) 與(yu) 適應。即便新當選者是具有類似國會(hui) 參議院對外關(guan) 係委員會(hui) 成員、副總統等經曆的“華府圈內(nei) 人”，也難以保證其對大多數外交事務都了如指掌，更何況是特朗普這樣毫無經驗的“新手”。在這種情況下，新當選總統往往不得不設定外交政策的首要議程，專(zhuan) 注於(yu) 最為(wei) 感興(xing) 趣或者最為(wei) 重要的議題，而其他大多數外交政策將處於(yu) 磨合與(yu) 調整階段。(28)

　　按照總統政治周期的一般規律，特朗普政府的對外決(jue) 策在未來至少一年中可能會(hui) 重複某些特定動作。其一，外交重點可能放在其政府團隊相對熟悉、而且可以盡量回應國內(nei) 選民訴求並彰顯執政能力的議題或領域上。從(cong) 這個(ge) 邏輯出發，打擊“伊斯蘭(lan) 國”這一中東(dong) 議題不但是特朗普政府內(nei) 部多位軍(jun) 人成員相對熟悉的領域，也屬於(yu) 美國民意最為(wei) 集中的首要安全關(guan) 切。其二，在這個(ge) 學習(xi) 期或適應期即特朗普外交政策乃至戰略的形成過程中，不排除發生某些突發事態的可能，進而特朗普政府就必須予以回應，而這種回應就存在著由於(yu) 經驗有限且專(zhuan) 業(ye) 度不足而導致非理性後果的可能。需要區別的是，這裏的突發事態可能是外部的，即熱點議題或敏感地區的突發狀況，比如朝核問題、克裏米亞(ya) 問題、南海問題等，也可以是特朗普團隊成員為(wei) 了追求某種政策效果而主動設定的。換言之，在特朗普逐漸熟悉外交事務的適應階段，其核心決(jue) 策成員完全可能故意引導其做出某些特定舉(ju) 動，進而可能導致未必可控的國際後果。(29)其三，經曆一年左右的磨合和調適，特朗普政府追求“美國優(you) 先”和“再強大”目標的對外政策或戰略才能成型。在國內(nei) 外環境以及其他決(jue) 策參與(yu) 者的約束下，特朗普在某些議題上的態度完全可能明顯偏離競選論調，回歸到美國某些傳(chuan) 統立場的延續性軌道上。

　　三、特朗普對外決(jue) 策過程的不確定性

　　即便政策目標明確且決(jue) 策者個(ge) 人影響也相對確定，特朗普政府的對外決(jue) 策仍將麵對一個(ge) 繁複而係統的官僚政治體(ti) 係。從(cong) 國會(hui) 到內(nei) 閣，從(cong) 白宮總統辦事機構到總統核心決(jue) 策小圈子，在製度性與(yu) 非製度性的權力體(ti) 係當中，誰在什麽(me) 時候在哪些議題上對特朗普產(chan) 生何種程度的影響，決(jue) 定著特朗普政府走向“美國優(you) 先”目標的不同路徑選擇，產(chan) 生諸多不確定性。

　　(一)國會(hui) 的壓力?

　　特朗普上台後，很快選擇采取總統行政令等單邊方式推進內(nei) 外政策，並未與(yu) 本黨(dang) 即共和黨(dang) 占據多數的國會(hui) 兩(liang) 院展開立法合作。究其原因，除了“反建製派”傾(qing) 向之下對政治精英的不信任之外，特朗普政府還存在企圖盡快兌(dui) 現競選承諾的權衡。截止到2月底，特朗普共發布了15項行政令、11項總統備忘錄以及4項總統公告。其中涉及對外事務的內(nei) 容包括：禁止中東(dong) 七國公民入境、退出TPP、重建美國軍(jun) 事力量、公布打擊伊拉克和敘利亞(ya) “伊斯蘭(lan) 國”的方案、改組國家安全委員會(hui) 和國土安全委員會(hui) 、推進拱心石輸油管道建設以及禁止美國政府資助國際非政府組織實施墮胎等。(30)這些議題基本上展現了特朗普政府在政策議程設置上的優(you) 先安排，但顯然並不能有效而徹底實現其政策目標。

　　第115屆國會(hui) 就位以來，除了參議院通過對特朗普人事提名的聽證與(yu) 批準保持對新政府內(nei) 外政策的掌握與(yu) 監督之外，還通過支持就俄羅斯黑客介入2016年美國大選展開調查等方式，對特朗普政府可能推進的美俄關(guan) 係緩和形成了有力限製。但除此之外，國會(hui) 政治並未對特朗普對外決(jue) 策構成顯著影響。

　　隨著首次國會(hui) 演講以及3月中旬2018財年總統預算報告的公布，特朗普與(yu) 國會(hui) 的合作也將被提上日程。目前，對外政策的互動將至少集中在增加軍(jun) 費預算和通過邊境調節稅(border adjustment tax)兩(liang) 個(ge) 層麵。

　　在軍(jun) 費提升方麵，除了國會(hui) 民主黨(dang) 人堅決(jue) 反對之外，以參議院軍(jun) 事委員會(hui) 主席約翰·麥凱恩為(wei) 代表的共和黨(dang) 軍(jun) 事鷹派則認為(wei) ，540億(yi) 美元即10%左右的增長並不能滿足美國當今的軍(jun) 事需求，而以大量削減國務院對外援助支出來實現軍(jun) 費增長的做法，也與(yu) 傳(chuan) 統共和黨(dang) 人從(cong) 意識形態價(jia) 值觀出發維持美國所謂“軟實力”的理念背道而馳。(31)這就意味著，特朗普提升軍(jun) 費的努力將在國會(hui) 政治過程中遭遇兩(liang) 難局麵：不但可能要繼續提高軍(jun) 費水平，而且要盡量維持對外援助支出的水平，並將削減部分更多轉嫁到社會(hui) 福利、環境保護等民主黨(dang) 項目上，但這種調整勢必招致民主黨(dang) 陣營更為(wei) 猛烈的抵製。

　　在邊境調節稅方麵，國會(hui) 共和黨(dang) 人在2016年競選期間就高調推出了以該議題為(wei) 重點的稅製改革計劃，試圖促使美國在外投資企業(ye) 以及就業(ye) 回流美國。(32)特朗普本人對該計劃態度遊移，雖然曾多次指責其過於(yu) 複雜、可能傷(shang) 及美國企業(ye) 利益，但也承認其存在實現就業(ye) 回流的潛在可能。在特朗普團隊內(nei) 部，代表商業(ye) 利益的財長斯蒂文·努欽和國家經濟委員會(hui) 主任加裏·科恩相繼表示憂慮，而白宮總戰略師史蒂芬·班農(nong) 、高級顧問史蒂芬·米勒以及國家貿易委員會(hui) 主任彼得·納瓦羅等激進派卻明確支持。(33)這就意味著，即便是目標明確，特朗普和國會(hui) 也必須就是否采取邊境調節稅作為(wei) 實現手段展開進一步的磨合與(yu) 博弈。

　　總體(ti) 而言，國會(hui) 對特朗普在對外事務上的約束雖然有限，但在涉及預算、稅收、貿易政策等事關(guan) “美國再強大”的多個(ge) 重大議題上，國會(hui) 特別是傳(chuan) 統共和黨(dang) 人仍具有塑造特朗普政府決(jue) 策的一定空間。

　　(二)內(nei) 閣團隊成為(wei) 操作層?

　　隨著總統權力的複興(xing) 以及白宮辦事機構的崛起，內(nei) 閣等政府機構的製度性影響力日漸下降。奧巴馬政府內(nei) 部出現了以其短暫國會(hui) 參議員任期和競選期間年輕幕僚為(wei) 主要成員的核心決(jue) 策小圈子，引發了國務卿、國防部長等資深政治人物的抱怨。(34)在當前的特朗普政府當中，與(yu) 對外政策有關(guan) 的內(nei) 閣官員似乎進一步失去了決(jue) 策影響力，更多充當起決(jue) 策執行或者操作的角色。

　　必須看到，特朗普在對外政策上仍然堅持對忠誠度的過度強調。在涉及對外事務的內(nei) 閣成員中，財長努欽和商務部長威爾伯·羅斯均為(wei) 特朗普的早期支持者和競選團隊主要成員，因而被認為(wei) 具有高忠誠度以及在特朗普決(jue) 策中的一定影響力。但反觀國務卿雷克斯·蒂勒森和防長馬蒂斯，兩(liang) 人均為(wei) 特朗普當選後才被推薦進入備選名單的，此前與(yu) 特朗普個(ge) 人及其競選團隊並不存在密切聯係。即便是出於(yu) 接受前國務卿康多莉紮·賴斯和前防長羅伯特·蓋茨推薦的考慮而選擇蒂勒森，(35)或是出於(yu) 對馬蒂斯軍(jun) 事生涯的青睞而將其提名為(wei) 防長，這些人選都難以保證可以在短期內(nei) 與(yu) 特朗普建立充分信任，進而也就無法確保其自身掌握話語權。同樣的情況也發生在被特朗普提名出任駐聯合國大使的南卡羅來納州前州長妮姬·黑利的身上。

　　傳(chuan) 統上主導外交事務的內(nei) 閣成員無法有效參與(yu) 對外決(jue) 策的跡象已日益凸顯。一方麵，蒂勒森、馬蒂斯以及黑利等人在國會(hui) 參議院聽證會(hui) 上，在美俄關(guan) 係、對伊朗政策等議題上都明確發出了與(yu) 特朗普相悖的信號。(36)這一現象的確具有堅持傳(chuan) 統立場從(cong) 而確保得到參議院批準的計算，但也存在這些人選的立場在未來決(jue) 策過程中無足輕重的極大可能性。另一方麵，蒂勒森和馬蒂斯上任後，在國務院和國防部重要職位的人選安排上均未獲得控製權。在提名蒂勒森為(wei) 國務卿人選之前，特朗普就已宣布了駐聯合國大使、駐華大使等以往需要與(yu) 國務卿人選協商後確定的職位安排。而蒂勒森就任後提出的常務副國務卿人選以及多位駐主要國家大使人選卻都被特朗普否決(jue) ，其中常務副國務卿人選、裏根時代的助理國務卿埃利奧特·阿布拉姆斯之所以被拒絕，是因為(wei) 其在2016年大選期間曾公開發表過批評特朗普的言論。(37)馬蒂斯就任防長後，雖然逼退了特朗普提名的具有商業(ye) 背景的陸軍(jun) 部長人選文森特·薇奧拉和海軍(jun) 部長人選菲利普·比爾登，(38)但其提名奧巴馬政府的副防長米歇爾·弗盧努瓦出任常務副防長的努力，也在特朗普團隊的阻撓之下不了了之;最近馬蒂斯又推薦在奧巴馬時代先後出任駐埃及大使和助理國務卿的安妮·佩特森出任分管政策的副防長，最終也被白宮回絕。(39)

　　主管對外事務的內(nei) 閣官員的潛在邊緣化，以及專(zhuan) 業(ye) 人士因政見不同而所遭遇的排擠，直接導致了特朗普對外決(jue) 策過程的封閉性，致使其在對外決(jue) 策中無法得到充分的專(zhuan) 業(ye) 建議，難以保證政策議程的高質量。麵對政府諸多高級官員的空缺以及實際政策對專(zhuan) 業(ye) 人士的迫切需求，特朗普政府也可能放棄所謂“‘忠誠度’為(wei) 王”的標準，但目前看來態勢仍不明確。

　　(三)白宮核心圈的內(nei) 鬥?

　　目前，特朗普政府內(nei) 外決(jue) 策的實際參與(yu) 者當屬白宮團隊內(nei) 部深得總統信任的一小群人，即一個(ge) 核心決(jue) 策小圈子。值得注意的是，按照“小集團思維”的相關(guan) 經驗，核心決(jue) 策圈往往相對封閉且成員之間普遍存在著尋求一致意見的強大壓力。(40)這一判斷基本上可以解釋奧巴馬政府核心決(jue) 策圈的現實，但特朗普目前麵對的核心決(jue) 策圈卻明顯呈現出封閉且內(nei) 鬥的態勢。導致這種複雜狀態的主要原因是，除了家庭成員之外，特朗普的核心決(jue) 策圈基本上是在其競選過程中不斷建立信任、加盟其競選團隊進而組建而成的。這些擁有信任的參與(yu) 者雜糅著激進的“反建製派”勢力和持有傳(chuan) 統共和黨(dang) 觀點的“建製派”政治人物。他們(men) 政治背景迥異且所持立場大相徑庭，因而內(nei) 鬥也在所難免。換言之，這些背景與(yu) 立場不同的決(jue) 策參與(yu) 者共同構成的所謂“小集團思維”，似乎更切合基於(yu) 決(jue) 策者信任度與(yu) 親(qin) 疏度的特殊的官僚政治模型。

　　特朗普核心決(jue) 策圈中“反建製派”力量的重要人物包括白宮總戰略師兼總統顧問史蒂芬·班農(nong) 、總統高級顧問史蒂芬·米勒以及總統顧問凱利安妮·康威等人。這些人大多是隨著2009年“茶黨(dang) ”運動興(xing) 起而步入美國政壇的，其理念也源自“茶黨(dang) ”運動在政府規模、財政預算以及社會(hui) 事務等議題上的極端保守立場以及所謂“茶黨(dang) 福音派”(Teavangelical)的濃烈宗教色彩。特朗普上台後推出的爭(zheng) 議巨大的所謂“禁穆令”就是班農(nong) 、米勒等人主導決(jue) 策的極端結果，而特朗普改組國家安全委員會(hui) 、將班農(nong) 確定為(wei) 固定成員的做法，也被認為(wei) 令班農(nong) 握有了主導對外決(jue) 策的重要權柄。(41)

　　從(cong) 其少見的關(guan) 於(yu) 國際事務的言論觀察，班農(nong) 的政治傾(qing) 向兼具極端民族主義(yi) 和宗教保守價(jia) 值觀。在2014年的一次訪談中，班農(nong) 曾總結當今世界三個(ge) 方麵的發展趨勢，即資本主義(yi) 已日漸遠離“猶太教—基督教”的基本精神與(yu) 道德基礎、西方世界日漸大規模世俗化，以及所謂“伊斯蘭(lan) 聖戰法西斯主義(yi) ”正在不可控地蔓延。班農(nong) 聲稱，世界範圍內(nei) 需要一場全球性的“茶黨(dang) ”運動，徹底消除“裙帶資本主義(yi) ”和“國家資本主義(yi) ”，向“哈裏發國”開戰，將資本主義(yi) 帶回到“經濟民族主義(yi) ”的正確軌道上來。也是在這次訪談中，班農(nong) 對俄羅斯政府及其領導人的所謂“民族主義(yi) ”傾(qing) 向表現出不加掩飾的認可。(42)換言之，班農(nong) 保持了“茶黨(dang) ”運動對所謂“大政府”國家的意識形態偏見，並從(cong) 宗教價(jia) 值觀出發對中東(dong) 伊斯蘭(lan) 國家存有巨大敵意，但同時還頗為(wei) 矛盾地強烈推崇“民族主義(yi) ”甚至“強人政治”。在極端保守思想的作用下，班農(nong) 等人無疑將推動特朗普政府作出與(yu) 傳(chuan) 統政策存在一定偏離的極端選擇。

　　與(yu) 班農(nong) 提供激進理念不同，核心決(jue) 策圈中的傳(chuan) 統共和黨(dang) “建製派”負責保障政府運作的組織化與(yu) 穩定性，其代表人物萊恩斯·普裏布斯在擔任共和黨(dang) 全國委員會(hui) 主席期間曾為(wei) 特朗普的競選發揮了重要的輔助協調作用，進而被任命為(wei) 白宮辦公室主任。在白宮團隊的搭建過程中，普裏布斯將其在共和黨(dang) 全國委員會(hui) 中的大量人馬平移進入白宮、擔負要職。比如，新任白宮辦公室副主任凱蒂·沃爾什就是普裏布斯在共和黨(dang) 全國委員會(hui) 時的辦公室主任，而共和黨(dang) 全國委員會(hui) 的傳(chuan) 媒主管肖恩·斯派塞也出任了白宮新聞發言人。換言之，普裏布斯等人完全可以通過對總統日程、文件與(yu) 電話等行政流程的控製來介入特朗普的決(jue) 策傾(qing) 向。(43)

　　為(wei) 了保持白宮團隊內(nei) 部的勢力範圍，普裏布斯已多次不遺餘(yu) 力地鏟除異己。普裏布斯與(yu) 同為(wei) 建製派的副總統邁克·彭斯共同主導了與(yu) 班農(nong) 雖有矛盾但卻更為(wei) 密切的總統安全事務助理邁克爾·弗林的最終辭職。(44)此外，1月中旬曾代表特朗普出席達沃斯世界經濟論壇的安東(dong) 尼·斯卡拉姆奇後來未能順利就任白宮公共聯絡與(yu) 政府間事務辦公室主任一職，其原因是普裏布斯並不希望再有其他人能與(yu) 總統直接互動。(45)

　　由於(yu) 長期負責共和黨(dang) 黨(dang) 內(nei) 事務，普裏布斯在對外政策上的公開表態也極為(wei) 鮮見，但總體(ti) 上延續了共和黨(dang) 陣營的一般立場，捍衛商業(ye) 、軍(jun) 工、能源利益，甚至在某些議題上也存在一些意識形態或冷戰思維的色彩。值得關(guan) 注的是，隨著“禁穆令”遭遇司法凍結以及弗林的意外辭職，班農(nong) 與(yu) 普裏布斯之間的權力對比暫時回到了相對平衡的狀態。新任總統安全事務助理的現役陸軍(jun) 中將H.R.麥克馬斯特在對外事務上相對審慎，且具有豐(feng) 富的實際指揮與(yu) 專(zhuan) 業(ye) 經驗，被期待可能成為(wei) 強化彭斯、普裏布斯、馬蒂斯等人的對外決(jue) 策權重的關(guan) 鍵人物。按照白宮新聞發言人對外公布的情況，麥克馬斯特獲得了協調國安會(hui) 運作的“全權”，但要改變班農(nong) 在國安會(hui) 中的地位還是必須得到總統的允許。(46)換言之，並未參與(yu) 過特朗普競選、此前也幾乎與(yu) 特朗普個(ge) 人毫無交集，隻因軍(jun) 事將領身份而得到青睞，麥克馬斯特的處境本質上與(yu) 馬蒂斯無異：是否能夠在對外決(jue) 策中扮演專(zhuan) 業(ye) 角色，還需要持續觀察。

　　在激進派與(yu) 傳(chuan) 統派之外，特朗普核心決(jue) 策圈內(nei) 部還存在著最為(wei) 關(guan) 鍵的組成部分——家庭成員，即大女兒(er) 伊萬(wan) 卡·特朗普和被任命為(wei) 高級顧問的大女婿賈裏德·庫什納。事實上，以兩(liang) 人為(wei) 代表的家庭成員始終在特朗普的總統競選中發揮主導作用，也正是伊萬(wan) 卡推動的2016年8月競選團隊重組才將班農(nong) 、康威等人收入麾下。

　　家庭成員在對外決(jue) 策中能夠扮演的角色相對微妙：一方麵，特朗普極度信任家庭成員，相信隻有家庭成員才能徹底地從(cong) 自己切身利益出發提出建議。特朗普在經商期間就習(xi) 慣與(yu) 家庭成員配合，他曾寫(xie) 道，“我需要一位有能力、誠實正直、忠誠的人……這個(ge) 人選，有能力的家人再合適不過。外人再好，也比不了家人值得信任”。(47)另一方麵，作為(wei) 父親(qin) 的特朗普可能因為(wei) 自認為(wei) 熟悉兒(er) 女的認知成熟度而在眾(zhong) 多議題上不會(hui) 首先詢問兒(er) 女意見，而是詢問班農(nong) 、普裏布斯甚至麥克馬斯特等其他幕僚。但就在對外政策上發揮的潛在影響而言，由於(yu) 同樣的商業(ye) 背景，家庭成員肯定將強化“商業(ye) 思維”的引入，而且將對世界經濟發展態勢更為(wei) 敏感;同時，家庭成員可能更為(wei) 看重家族實際利益的得失，不但關(guan) 心特朗普總統任期的民意評價(jia) 及其對家族聲望的影響，更關(guan) 注特朗普現行政策可能對家族商業(ye) 利益造成的長遠影響。從(cong) 這個(ge) 角度出發，家庭成員給出的建議可能更加務實、更為(wei) 穩妥且更具遠見，而其對特朗普決(jue) 策的驅動力也更為(wei) 牢固而持久。

　　從(cong) 目前的決(jue) 策生態觀察，特朗普核心決(jue) 策圈中內(nei) 鬥的各方在不同維度上不可替代地滿足了特朗普政府的訴求，因而基本上維持著相對均勢的平衡。由於(yu) 這種封閉而內(nei) 鬥的官僚決(jue) 策模式缺乏製度性權力分配，不同人的主導產(chan) 出了迥異的政策。但由於(yu) 核心決(jue) 策圈內(nei) 部各方的相對穩定、相互糾偏，短周期政策具有反複性的同時，長周期政策方向也將具有一定的穩定性。

　　四、確定性與(yu) 不確定性之間的對華政策

　　“再強大”目標確定、特朗普的個(ge) 人特質相對確定、對外決(jue) 策生態不確定的總體(ti) 框架，也為(wei) 預估特朗普政府的對華決(jue) 策提供了一些端倪。

　　首先，對華政策在特朗普政府對外決(jue) 策中占據主要地位，極可能以調整中美經貿關(guan) 係為(wei) 主線。特朗普政府的最關(guan) 鍵任務無疑是提振美國經濟和就業(ye) ，進而勢必調整美國與(yu) 外部世界的經貿關(guan) 係。作為(wei) 世界第二大經濟體(ti) 、美國最大的貿易夥(huo) 伴、美國最大的逆差來源國，中國勢必成為(wei) 特朗普政府調整貿易政策所波及的最重要國家之一。從(cong) 某種意義(yi) 上講，特朗普口中的“首要威脅”以中東(dong) 的“伊斯蘭(lan) 國”首當其衝(chong) ，但從(cong) 經貿角度講，也完全可能是因美國經濟複蘇不佳而“躺槍”的中國。這就意味著，特朗普政府一定將調整中美關(guan) 係特別是所謂對美國更為(wei) “公平”的中美經貿關(guan) 係視為(wei) 重大外交議程。同時需要強調的是，特朗普對外政策在目標與(yu) 訴求上的確定性，也為(wei) 中美之間推進深入合作創造了新的重要起點。在互惠互利的前提下，深化中美經貿合作，比如擴大雙邊貿易規模與(yu) 覆蓋產(chan) 業(ye) 、擴大雙向市場開放、構建法治化的公平營商環境，實現合作共贏與(yu) 優(you) 勢互補，這也為(wei) 實現“美國優(you) 先”與(yu) “再強大”提供了另外一種路徑。

　　第二，以調整中美經貿關(guan) 係為(wei) 目的，特朗普政府極可能采取“跨議題聯動”的“大交易”操作。對特朗普政府而言，秉持實用主義(yi) 、運用“商業(ye) 思維”的概率很高，將其他一係列中美關(guan) 係中的熱點甚至是難點、困點議題統籌考量，不排除在“人權”、台灣問題、涉藏議題、涉港議題、南海問題、中日關(guan) 係、朝核問題等諸多領域選擇性施壓，換取中方在經貿領域的妥協與(yu) 讓步。這就意味著，特朗普政府雖然將不會(hui) 再使用“亞(ya) 太再平衡”、“重返亞(ya) 太”等奧巴馬時代的詞匯，但顯然不會(hui) 放棄、反而將強化奧巴馬時代以來的亞(ya) 太戰略。在強化的方向上，特朗普政府極可能投入更多軍(jun) 事力量尤其是海軍(jun) 力量，強調在亞(ya) 太地區的軍(jun) 事存在，即構建所謂“以實力促和平”(Peace Through Strength)的“特朗普版本”的亞(ya) 太戰略。(48)值得注意的是，至少在特朗普個(ge) 人目前的思維框架裏，在諸多議題上施壓與(yu) 強化軍(jun) 事存在並非政策目標，而隻是政策手段。

　　第三，特朗普核心決(jue) 策圈內(nei) 部各方立場的差異性，給對華政策的具體(ti) 實施帶來了較大的不確定性。激進派從(cong) 對“有限政府”和宗教價(jia) 值觀的極端追求出發，對中國存在強烈的意識形態偏見。班農(nong) 甚至曾公開將中國與(yu) 伊斯蘭(lan) 世界並列為(wei) 美國的兩(liang) 大“威脅”，聲稱“伊斯蘭(lan) 在擴張，中國在擴張，不是嗎?他們(men) 有動機，有野心，他們(men) 在進軍(jun) 。他們(men) 認為(wei) ‘猶太教—基督教’的西方正在退縮。……五到十年內(nei) ，我們(men) (美中)必將在南海開戰”。(49)這種由“茶黨(dang) ”運動延續而來的“偏執風格”，習(xi) 慣性地將美國所麵對的挑戰誇大為(wei) “一個(ge) 龐大且險惡的陰謀、一個(ge) 巨大卻微妙的係統，正在試圖削弱和破壞現有的社會(hui) 生活方式”，隻有“摒棄政治妥協與(yu) 讓步的通常手段，采取無所不用其極的討伐，才能擊敗敵人”，把美國從(cong) “陰謀”中拯救出來。(50)因而，對班農(nong) 等人而言，即便是要通過交易實現經濟利益，在政策手段的選擇上、特別是在軍(jun) 事威懾的使用程度上也一定是“無所不用其極”的。

　　傳(chuan) 統共和黨(dang) 人的對華態度基本上延續了從(cong) 曆史中走來的一貫立場，在維持相對穩定的同時，在軍(jun) 事利益以及意識形態的驅動下，對亞(ya) 太軍(jun) 事存在、台灣問題、對台軍(jun) 售等議題可能存在更大興(xing) 趣。同時，隨著中美經貿關(guan) 係中競爭(zheng) 性與(yu) 相互依存度的加深，美國商業(ye) 利益轉而希望美國政府向中方施壓，從(cong) 而維持或擴大其在中國長期以來享有的優(you) 勢與(yu) 獲益，代表商業(ye) 利益的傳(chuan) 統共和黨(dang) 將是一個(ge) 首選途徑。比如，普裏布斯曾於(yu) 2011年和2015年訪問台灣地區，而與(yu) 其關(guan) 係密切的愛達荷州共和黨(dang) 委員會(hui) 主席、曾任切尼副總統的副國家安全顧問的葉望輝(Stephen Yates)直接參與(yu) 撰寫(xie) 了涵蓋所謂“六項保證”的共和黨(dang) 新黨(dang) 綱，甚至還被猜測可能與(yu) 特朗普當選後與(yu) 台灣地區領導人的通話存在關(guan) 聯。(51)通話之後，普裏布斯曾向媒體(ti) 表示，“我們(men) 並不是表示我們(men) 正在重新審視‘一個(ge) 中國’政策”。(52)這一表態看似回撤到了美國政府的傳(chuan) 統立場，但也充斥著交易思維的潛在可能。

　　家庭成員的對華立場目前看來相對理性務實。出於(yu) 對世界經濟總體(ti) 趨勢的判斷、對家族經濟利益的長遠規劃以及在長期商業(ye) 實踐中與(yu) 中國互動所形成的認識與(yu) 經驗，參與(yu) 對外決(jue) 策的家庭成員極可能更傾(qing) 向於(yu) 穩定中美兩(liang) 國關(guan) 係，保持合作麵大於(yu) 分歧麵的良好態勢。事實上，自特朗普當選以來，特朗普的家庭成員已經較為(wei) 廣泛且深度地參與(yu) 到各層次的中美互動當中，其扮演的角色相對積極。

　　具體(ti) 到調整中美經貿關(guan) 係的美方決(jue) 策過程，除了班農(nong) 、普裏布斯以及庫什納等各方不同程度地介入其中，財長努欽、商務部長羅斯、白宮國家貿易委員會(hui) 主任納瓦羅以及尚未就位的貿易代表提名人羅伯特·萊特希澤都被認為(wei) 將扮演不同的角色，並通過互動決(jue) 定著未來所謂“中美經貿戰”的可能與(yu) 烈度。就目前態勢而言，努欽和羅斯不但享有特朗普的高度信賴，而且也握有作為(wei) 支撐的行政資源，因而更可能在具體(ti) 經貿政策選擇上形成一定話語權。從(cong) 商業(ye) 利益出發，努欽和羅斯在對華政策上相對審慎。努欽就位後馬上與(yu) 中方政府高層通電話，期待“發展強勁”的中美關(guan) 係，並強調“未來實現更均衡雙邊經貿關(guan) 係”的重要性。(53)由於(yu) 在商業(ye) 往來中涉足對華貿易，羅斯曾公開宣稱美國政治人物對中國的攻擊已過度，預言即便就業(ye) 從(cong) 中國離開，也會(hui) 流向其他勞動力成本更低的國家和地區而非回到美國。雖然在特朗普競選期間，羅斯在對華貿易事務上的立場驟變，但也被廣泛預期在投入實際政策操作後將回歸到實用而非意識形態化的常態上來。

　　相比而言，納瓦羅將領導新設立的國家貿易委員會(hui) 協調貿易和產(chan) 業(ye) 政策，雖然因反全球化觀點以及相關(guan) 著述(如《即將到來的中國戰爭(zheng) 》等書(shu) )得到特朗普的欣賞和一定信任，但由於(yu) 毫無組織管理經驗且不具備行政資源，又加之並不熟悉中國事務，納瓦羅在對華政策上的影響力可能小於(yu) 外界預期。(54)此外，貿易代表人選萊特希澤雖然熟悉國際貿易規則，且以副貿易代表身份親(qin) 曆了1980年代的美日貿易爭(zheng) 端，但由於(yu) 他並不具備與(yu) 特朗普個(ge) 人的任何聯係，所以極可能隻是一個(ge) 解決(jue) 方案的提供者和最終政策的實際操作者。

　　有趣的是，在2017年3月1日美國貿易代表辦公室向國會(hui) 提交的《2017年總統貿易政策議程與(yu) 2016年年度報告》中，雖然仍保留了類似“中國加入世界貿易組織使美國經濟利益受損”等無端言論，但其中大量關(guan) 於(yu) 中美經貿關(guan) 係等熱點議題的爭(zheng) 議陳述已被刪除或削減。背後的情況是，國家經濟委員會(hui) 主席科恩繞過了納瓦羅或萊特希澤，主導了該報告最後版本的定稿。(55)這就意味著，即便是在白宮辦公機構內(nei) 部，納瓦羅的反全球化立場也並非是貿易政策的唯一選項，代表傳(chuan) 統商業(ye) 利益的高盛集團前總裁兼首席運營官科恩等人正在扮演維持平衡的穩健角色。

　　第四，特朗普的“學習(xi) 期”也將顯著體(ti) 現在對華政策的形成過程之中。在缺乏充分經驗的前提下，特朗普政府成型的對華政策一定需要一段時間甚至比其他對外政策更長時間的試探、調試與(yu) 適應。在這個(ge) 階段，包括對華政策在內(nei) ，特朗普政府的對外政策應該避免被“臉譜化”的判斷，而是存在較為(wei) 充分的可塑造空間。事實上，自2016年11月特朗普當選以來，中美之間基本上做到了對突發事件及其帶來衝(chong) 突可能性的有效管控，雙方從(cong) 頂層到各層次的密切互動，正在有效塑造特朗普在對華政策上趨向理性而務實的選擇。

　　政策是通向既定目標的路徑，而決(jue) 策就是對於(yu) 路線圖的選擇。“美國優(you) 先”、“讓美國再次強大起來”以及應對“首要威脅”，即便已識別並設定出這些確定性目標，特朗普政府仍麵對著實現目標的政策工具的重大選擇。在這個(ge) 選擇過程中，特朗普個(ge) 人的特質、偏好以及局限性再次構成了相對確定的框架，“商業(ye) 思維”下的“大交易”、青睞軍(jun) 事力量的“軍(jun) 人情結”、倚重核心小圈子決(jue) 策的“反建製派”傾(qing) 向以及必須經曆的漫長“學習(xi) ”或“適應”周期，共同決(jue) 定著特朗普政府的政策能力與(yu) 執政作為(wei) ，也為(wei) 其對外決(jue) 策過程中各方的博弈提供了必要的空間，進而製造了不確定性。

　　“在決(jue) 策過程中將一直存在黑暗、錯綜複雜的區域……即使對那些最直接的參與(yu) 者來說也是神秘的。”(56)可以肯定的是，特朗普政府目前的對外決(jue) 策也一定存在著“黑暗”且“錯綜複雜”的諸多隱患，需要全世界以“底線思維”做好一切準備。比如，跨度或規模過大的議題參與(yu) 的交易導致問題惡化與(yu) 複雜化，交易破局進而引發高烈度的軍(jun) 事衝(chong) 突，極端傾(qing) 向、毫無準備且稀缺專(zhuan) 業(ye) 度的突發事態回應導致不可逆的極端後果，激進派在核心決(jue) 策圈中的持續主導驅動特朗普政府對外決(jue) 策顯現出濃厚的民族主義(yi) 與(yu) 宗教價(jia) 值觀……這些可能或正在發生的負麵產(chan) 出，必然繼續加劇美國當前的內(nei) 外困境、侵蝕美國的世界領導地位、瓦解以美國為(wei) 主導的世界秩序。而如此世界級的不確定性，也成為(wei) 特朗普政府通向既定政策目標之路的最大障礙。換言之，特朗普政府在政策過程中表現出的不確定性超過了確定性，已逐漸顯露出特朗普政府“破而不立”的尷尬前景。

　　“越戰的失敗不在戰場上，不在《紐約時報》的頭條上或者校園的反戰抗議中。這是華府的失敗……並非人性的失敗，而是特定人群的失敗，總統(約翰遜)及其主要軍(jun) 事和文官顧問都要負責。失敗太多且相互強化：傲慢、軟弱、過於(yu) 追逐個(ge) 人利益，以及對美國民眾(zhong) 責任感的缺失。”(57)在其20年前出版的著作中，特朗普政府新任總統安全事務助理麥克馬斯特曾這樣反思約翰遜政府在越戰決(jue) 策上的失職與(yu) 失敗，而今天他本人已身在其中，不知曆史重演的大幕會(hui) 否被特朗普和他的小圈子徐徐拉開。

　　①"Joint Statement by President Trump and Prime Minister Abe of Japan",White House,February 11,2017,https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2017/02/11/joint-statement-president-trump-and-prime-minister-abe-japan.

　　②達巍：《特朗普政府的對華戰略前瞻：確定性與(yu) 不確定性》，《美國研究》，2016年第6期，第9—19頁。

　　③刁大明：《2016年大選：美國內(nei) 政外交風向標》，載鄭秉文、黃平主編：《美國研究報告(2016)》，社會(hui) 科學文獻出版社，2016年，第12-13頁。

　　④"President Obama and the Obama Administration",The Polling Report,https://www.pollingreport.com/obama_ad.htm.

　　⑤"Public Uncertain,Divided Over America's Place in the World",Pew Research Center,May 5,2016,https://www.people-pressorg/2016/05/05/public-uncertain-divided-over-americas-place-in-the-world/.

　　⑥Bruce Drake and Carroll Doherty,"Key Findings on How Americans View the U.S.Role in the World",Pew Research Center,May 5,2016,https://www.pewresearch.org/fact-tank/2016/05/05/key-findings-on-how-americans-view-the-u-s-role-in-the-world.

　　⑦刁大明：《“特朗普現象”探析》，《現代國際關(guan) 係》，2016年第4期，第31—39頁。

　　⑧"Problems and Priorities",The Polling Report,https://www.pollingreport.com/prioriti.htm.

　　⑨"The American Middle Class Is Losing Ground",Pew Research Center,December 9,2015,https://www.pewsocialtrends.org/2015/12/09/the-american-middle-class-is-losing-ground/.

　　⑩"Public Uncertain,Divided Over America's Place in the World",Pew Research Center,May 5,2016,https://www.people-pressorg/2016/05/05/public-uncertain-divided-over-americas-place-in-the-world/.

　　(11)刁大明：《2016年大選與(yu) 美國政治的未來走向》，《美國研究》，2016年第6期，第41—58頁。

　　(12)[美]理查德·哈斯：《外交政策始於(yu) 國內(nei) ：辦好美國國內(nei) 的事》，胡利平、王淮南譯，上海人民出版社，2015年，第1—6頁。

　　(13)樊吉社：《奧巴馬主義(yi) ：美國外交的戰略調適》，《外交評論》，2015年第1期，第69—86頁。

　　(14)Colin Dueck,The Obama Doctrine:American Grand Strategy Today,Oxford University Press,2015,p.2.

　　(15)"Read Donald Trump's ‘America First’ Foreign Policy Speech",TIME,April 27,2015,https://time.com/4309786/read-donald-trumps-america-first-foreign-policy-speech/.

　　(16)[美]唐納德·特朗普、托尼·施瓦茨：《特朗普自傳(chuan) ：從(cong) 商人到參選總統》，尹瑞瑉譯，中國青年出版社，2011年，第41頁。

　　(17)在特朗普總統競選官方網站的“議題”欄中，曾設置有“中美經貿關(guan) 係”的專(zhuan) 題內(nei) 容，裏麵列出了包括對中國輸美產(chan) 品增收45%關(guan) 稅在內(nei) 的各種嚴(yan) 苛對策，其中最後一項對策就是聲稱將在南海議題上施壓，換取中國在經貿議題上的妥協。

　　(18)[美]特朗普、施瓦茨：《特朗普自傳(chuan) ：從(cong) 商人到參選總統》，第43頁。

　　(19)同上書(shu) ，第38、40、166頁。

　　(20)"Trump to Seek Bilateral Trade Deal with Japan after Rejecting Multilateral TPP",Newsweek,January 26,2017,https://www.newsweek.com/donald-trump-japan-tpp-trade-shinzo-abe-548932.

　　(21)Arthur Allen,"The Problem with Trump's Administration of General Patton",Politico,December 26,2016,https://www.politico.com/magazine/story/2016/12/trump-general-patton-admiration-214545.

　　(22)"Making Our Military Strong Again",White House,https://www.whitehouse.gov/making-our-military-strong-again.

　　(23)[美]特朗普、施瓦茨：《特朗普自傳(chuan) ：從(cong) 商人到參選總統》，第56頁。

　　(24)Michael E.Miller,"50 Years Later,Disagreements over Young Trump's Military Academy Record",The Washington Post,January 9,2016,https://www.washingtonpost.com/politics/decades-later-disagreement-over-young-trumps-military-academy-post/2016/01/09/907a67b2-b3e0-11e5-a842-0feb51d1d124_story.html?utm_term=.76b35d45b9ec.

　　(25)Michael Kranish and Marc Fisher,Trump Revealed:The Definitive Biography of the 45th President,Scribner,2016,pp.40-41.

　　(26)Richard Hofstadter,Anti-Intellectualism in American Life,Vintage Books,1962,p.7.

　　(27)[美]唐納德·特朗普、梅瑞迪絲(si) ·麥基沃：《永不放棄——特朗普自述》，蔣旭峰、劉佳譯，上海譯文出版社，2016年，第164頁。

　　(28)William B.Quandt,"The Electoral Cycle and the Conduct of Foreign Policy",Political Science Quarterly,Vol.101,No.5,1986,pp.825-837.

　　(29)Evan Osnos,"The Real Risk behind Trump's Taiwan Call",The New Yorker,December 3,2016,https://www.newyorker.com/news/news-desk/the-real-risk-behind-trumps-taiwan-call.

　　(30)"List of Executive Actions by Donald Trump",Wikipedia,https://en.wikipedia.org/wiki/List_of_executive_actions_by_Donald_Trump.

　　(31)Gabrielle Levy,"Lindsey Graham:Trump Budget ‘Dead on Arrival’ in Congress",US News,February 28,2017,https://www.usnews.com/news/politics/articles/2017-02-28/lindsey-graham-trump-budget-dead-on-arrival-in-congress.

　　(32)"A Better Way:Our Vision for a Confident America",June 24,2016,https://abetterway.speaker.gov/_assets/pdf/ABetterWay-Tax-PolicyPaper.pdf.

　　(33)Damian Paletta,"White House Split on Import Tax Puts Congress in Limbo",The Washington Post,March 3,2017,https://www.washingtonpost.com/business/economy/white-house-fight-on-importtax-puts-congress-in-limbo/2017/03/03/89ca2298-0044-11e7-8ebe-6e0dbe4f2bca_story.html?utm_term=.bd0fcb67e137.

　　(34)Hillary Rodham Clinton,Hard Choices:A Memoir,Simon and Schuster,2014,pp.339-340.

　　(35)Henry C.Jackson,Josh Dawsey,and Eliana Johnson,"ExxonMobil CEO Tillerson Emerging as Frontrunner for Secretary of State",Politico,December 9,2016,https://www.politico.com/blogs/donald-trump-administration/2016/12/rex-tillerson-exxonmobil-secretary-state-232455.

　　(36)Joshua Keating,"Trump's National Security Nominees Rejected His Most Extreme Positions.Don't Be Reassured",Slate,January 23,2017,https://www.slatecom/blogs/the_slatest/2017/01/23/tillerson_mattis_kelly_and_haley_rejected_trump_s_most_extreme_positions.html.

　　(37)Maggie Haberman,Jonathan Weisman,and Eric Lichtblau,"Trump Overrules Tillerson,Rejecting Elliott Abrams for Deputy Secretary of State",The New York Times,February 10,2017,https://www.nytimes.com/2017/02/10/us/politics/trump-wall-21-billion-dollars.html?_r=0.

　　(38)Barbara Starr,"Mattis,Trump Team Clashed over Pentagon Appointment",CNN Politics,January 7,2017,https://www.cnn.com/2017/01/06/politics/mattis-trump-transition-clash-pentagon-pick/.

　　(39)Eliana Johnson,"White House Pushing Back against Mattis Appointment",Politico,March 2,2017,https://www.politico.com/story/2017/03/jim-mattis-appointment-white-house-pushback-anne-patterson-235633.

　　(40)[美]歐文·L.賈尼斯：《小集團思維：決(jue) 策及其失敗的心理學研究》，張清敏、孫天旭、王姝奇譯，中央編譯出版社，2016年，第192頁。

　　(41)David Von Drehle,"The Second Most Powerful Man in the World? Steve Bannon Has the President's Ear,But He Wants More",TIME,February 13,2017,pp.25-31.

　　(42)J.Lester Feder,"This is How Steve Bannon Sees the Entire World",Buzz Feed,November 17,2016,https://www.buzzfeed.com/lesterfeder/this-is-how-steve-bannon-sees-the-entire-world?utm_term=.eumzk0Bom#.mbQW5ya9g.

　　(43)Ibid.

　　(44)"Sources:Pence,Priebus Closely Involved in Flynn Resignation",Fox News,February 14,2017,https://www.foxnewscom/politics/2017/02/14/sources-pence-priebus-closely-involved-in-flynn-resignation.html.

　　(45)Tara Palmeri,"Scaramucci Fights to Stay in the White House",Politico,February 1,2017,https://www.politico.com/story/2017/01/scaramucci-trump-white-house-234462.

　　(46)Peter Baker,"McMaster May Reorganize Trump's Foreign Policy Team Once Again",The New York Times,February 22,2017,https://www.nytimes.com/2017/02/22/us/politics/hr-mcmaster-trump-foreign-policy.html.

　　(47)[美]特朗普、施瓦茨：《特朗普自傳(chuan) ：從(cong) 商人到參選總統》，第138頁。

　　(48)Alexander Grey and Peter Navarro,"Donald Trump's Peace Through Strength Vision for the Asia-Pacific",Foreign Policy,November 7,2016,https://foreignpolicy.com/2016/11/07/donald-trumps-peace-through-strength-vision-for-the-asia-pacific/.

　　(49)Benjamin Haas,"Steve Bannon:‘We're Going to War in the South China Sea’",The Guardian,February 1,2017,https://www.theguardian.com/us-news/2017/feb/02/steve-bannon-donald-trump-warsouth-china-sea-no-doubt.

　　(50)Richard Hofstadter,The Paranoid Style in American Politics,Vintage Books,1952,p.29.

　　(51)Anne Gearan,Philip Rucker and Simon Denyer,"Trump's Taiwan phones Call was Long Planned,Say People Who were Involved",The Washington Post,December 4,2016,https://www.washingtonpost.com/politics/trumps-taiwan-phones-call-was-weeks-in-the-planning-say-people-who-were-involved/2016/12/04/f8be4b0c-ba4e-11e6-94ac-3d324840106c_story.html?utm_term=.5fae0212447f; Susan Crabtree,"Ex-Cheney Aide Denies Arranging Trump Call with Taiwan President",Washington Examiner,December 2,2016,https://www.washingtonexaminer.com/ex-cheney-aide-denies-arranging-trump-call-with-taiwan-president/article/2608779.

　　(52)Sarah N.Lynch and Julia Harte,"Reince Priebus Plays Down Prospect of Upending ‘One China’ Policy",Huffington Post,December 18,2016,https://www.huffingtonpost.com/entry/renice-priebusplays-down-prospect-of-upending-one-china-policy_us_585737a6e4b08debb789a832.

　　(53)"Readout from a Treasury Spokesperson of Secretary Mnuchin's Call with Chinese Counterparts",U.S.Department of The Treasury,February 17,2017,https://www.treasury.gov/press-center/press-releases/Pages/sm0008.aspx.

　　(54)Marianne Schneider-Petsinger,"Wilbur Ross Is in the Driver's Seat on US Trade Policy-For Now",Chatham House,March 2,2017,https://www.chathamhouse.org/expert/comment/wilbur-ross-driver-sseat-us-trade-policy-now.

　　(55)Matthew P.Goodman and Daniel Remler,"A Revealing Look into Trump Trade Policymaking",CSIS,March 2,2017,https://www.csis.org/analysis/revealing-look-trump-trade-policymaking/?block4.=&from=singlemessage&isappinstalled=0.

　　(56)[美]格雷厄姆·艾利森、菲利普·澤利科：《決(jue) 策的本質：還原古巴導彈危機的真相》，王偉(wei) 光、王雲(yun) 萍譯，商務印書(shu) 館，2016年，第11—12頁。

　　(57)H.R.McMaster,Dereliction of Duty:Lyndon Johnson,Robert McNamara,the Joint of Chiefs of Staff,and the Lies that Led to Vietnam,Harper Perennial,1997,pp.333-334.