導讀：東(dong) 北經濟症結何在?原國務院振興(xing) 東(dong) 北辦副主任宋曉梧認為(wei) 是國企改革、結構調整不到位。中國人民大學國家發展與(yu) 戰略研究院副院長聶輝華則認為(wei) 根源還是在曆史：主要是營商環境不好，表現為(wei) 計劃經濟和大國企思維嚴(yan) 重，官僚主義(yi) 和腐敗現象較多。

　　8月21日，著名經濟學家林毅夫的團隊，北京新結構經濟學研究中心與(yu) 吉林省發改委聯合課題組發布了《吉林省經濟結構轉型升級研究報告》(征求意見稿)(下簡稱《吉林報告》)。該報告提出，吉林未來經濟結構轉型升級，應該瞄準五大萬(wan) 億(yi) 量級的產(chan) 業(ye) 集群，即大農(nong) 業(ye) 產(chan) 業(ye) 、大健康產(chan) 業(ye) 、現代輕紡產(chan) 業(ye) 、現代裝備產(chan) 業(ye) ，新能源、新材料、新一代信息技術為(wei) 核心。

　　其中，關(guan) 於(yu) 東(dong) 北“該不該發展輕紡產(chan) 業(ye) ”，“‘補短’還是‘避短’”，“不解決(jue) 深層製度隻談產(chan) 業(ye) 政策是否可行”等問題引起巨大爭(zheng) 議。8月31日，北大新結構經濟學研究中心研究員、吉林課題研究執行負責人付才輝接受媒體(ti) 采訪，回應了質疑。但關(guan) 於(yu) 東(dong) 北經濟的問題爭(zheng) 議卻並未消弭。

　　從(cong) “重工業(ye) 搖籃”到2014年經濟出現“斷崖式下跌”，東(dong) 北經濟到底怎麽(me) 了?

　　9月5日，新京報邀請中國經濟改革研究基金會(hui) 理事長、原國務院振興(xing) 東(dong) 北辦副主任宋曉梧、上海財經大學經濟學院院長田國強、中國人民大學國家發展與(yu) 戰略研究院副院長聶輝華為(wei) 東(dong) 北經濟“把脈開方”，並對部分爭(zheng) 議焦點做出解讀。

　　焦點

　　1 “斷崖式下滑”，東(dong) 北經濟症結何在?

　　【林毅夫團隊】“發展戰略未遵從(cong) 比較優(you) 勢”

　　由於(yu) 曆史上的趕超戰略以及過去東(dong) 北振興(xing) 戰略的側(ce) 重問題所導致的輕工業(ye) 集群和相應商業(ye) 網絡的缺失是今後解決(jue) 東(dong) 北經濟發展問題的關(guan) 鍵。……吉林省經濟發展麵臨(lin) 的根本性問題與(yu) 東(dong) 北地區一樣，即發展戰略尚未根本上從(cong) 違背比較優(you) 勢型發展戰略轉型到遵循比較優(you) 勢發展戰略，這妨礙了對其經濟增長潛力的充分挖掘。——《吉林報告》

　　宋曉梧：國企改革、結構調整不到位

　　東(dong) 北十年的快速發展得益於(yu) 國內(nei) 外經濟大環境，正逢中國經濟高速增長，需要東(dong) 北的能源、原材料、裝備製造業(ye) 。

　　在經濟高速增長階段，“一白遮百醜(chou) ”掩蓋了東(dong) 北國有企業(ye) 改革不到位、結構調整不到位等問題。2004年，國務院專(zhuan) 門成立領導小組解決(jue) 廠辦大集體(ti) 的問題，減輕國企負擔。我當時作為(wei) 領導小組成員，到一些地方抓試點，有地方領導說，當前經濟形勢不錯，很多大集體(ti) 職工都外出打工，曆史欠賬問題不急，何必把睡著的孩子拍醒給糖吃。

　　這幾年，中國經濟進入新常態，經濟增長速度下滑。在經濟下行階段時，因為(wei) 能源、原材料、裝備製造行業(ye) 在經濟結構中占比較大，所以東(dong) 北地區經濟下滑在全國尤其嚴(yan) 重。更深層次的困境是機製體(ti) 製問題、產(chan) 業(ye) 結構問題、經濟結構問題。

　　田國強：陷入路徑依賴，經濟結構失衡

　　東(dong) 北經濟出現“斷崖式下滑”，一個(ge) 不可忽視的背景是，在政府的大力扶持下，東(dong) 北此前曾高速增長。這個(ge) 經濟增長與(yu) 上屆政府尤其是世界經濟金融危機之後政府高度介入經濟活動、支持國有企業(ye) 擴張有關(guan) ，東(dong) 北經濟的一個(ge) 特征就是政府介入深、國企比重大。

　　觀察近些年來各省份經濟增長數據，發現凡是國有經濟比重越大、民營經濟越不發達的省份往往經濟增速越靠後，反之亦然。

　　上述現狀導致東(dong) 北經濟陷入了路徑依賴，未能在高速增長中主動進行經濟結構調整，難以從(cong) 要素驅動轉向效率驅動乃至創新驅動轉型，依然高度依賴傳(chuan) 統產(chan) 業(ye) (主要是資源能源型、重化工型產(chan) 業(ye) )、高度依賴國有經濟、高度依賴政策支持，市場製度環境沒有什麽(me) 大改善，能夠激發民營經濟發展的優(you) 良土壤沒有培植起來。由此導致，東(dong) 北經濟傳(chuan) 統的體(ti) 製結構和治理結構，難以適應中央的戰略轉變——充分發揮市場在資源配置中的決(jue) 定性作用和更好發揮政府的作用。

　　概言之，東(dong) 北經濟最大的問題還是經濟結構失衡，而經濟結構失衡的背後又是體(ti) 製結構失衡和治理結構失衡。

　　聶輝華：問題根源在計劃經濟、大國企思維嚴(yan) 重

　　東(dong) 北經濟形勢突然變差的直接原因，與(yu) 這幾年的宏觀經濟和政治環境有關(guan) ，但最主要是兩(liang) 點：

　　第一，東(dong) 北產(chan) 業(ye) 結構和企業(ye) 所有製結構比較單一，很容易受經濟周期衝(chong) 擊。我們(men) 團隊做了一些研究，發現東(dong) 北地區在產(chan) 業(ye) 結構上表現為(wei) 第二產(chan) 業(ye) 比重高於(yu) 全國均值，在第二產(chan) 業(ye) 中重工業(ye) 比重又偏高。

　　例如，2014年全國重工業(ye) 占第二產(chan) 業(ye) 比值平均為(wei) 70%，而黑龍江和遼寧省的這一比值高達約80%，並且集中在鋼鐵、煤炭、石油等當前產(chan) 能嚴(yan) 重過剩的“黑色產(chan) 業(ye) ”。

　　從(cong) 企業(ye) 所有製結構上看，東(dong) 北地區央企和國企比重高、規模大，民營企業(ye) 多依附於(yu) 它們(men) 。這種單一的產(chan) 業(ye) 結構和所有製結構決(jue) 定了，一旦資源型行業(ye) 出現產(chan) 能過剩，東(dong) 北經濟首當其衝(chong) ，而且短期內(nei) 難以緩解。

　　第二，東(dong) 北地區周邊國際形勢出現動蕩，影響了東(dong) 北經濟發展的國際環境。朝鮮問題危及周邊國家安全，與(yu) 俄羅斯的邊境貿易沒有大的突破，東(dong) 北缺少出海口，因此很多南方企業(ye) 或外資不太願意來東(dong) 北地區投資。

　　以上是直接原因，但我認為(wei) 東(dong) 北經濟這幾年出現的問題根源還是在曆史：主要是營商環境不好，表現為(wei) 計劃經濟和大國企思維嚴(yan) 重，官僚主義(yi) 和腐敗現象較多。

　　很多人抱怨過東(dong) 北營商環境差，政府竭澤而漁。這就形成了惡性循環：經濟形勢不好，地方政府過度攫取，企業(ye) 缺乏活力，經濟形勢更不好。

　　2 東(dong) 北的比較優(you) 勢在何處?

　　【林毅夫團隊】“勞動密集型產(chan) 業(ye) ”

　　吉林省目前的經濟體(ti) 量與(yu) 新西蘭(lan) 旗鼓相當但人均收入水平隻與(yu) 非洲加蓬相當，遠離世界前沿。……吉林省2016年末有2700萬(wan) 人口，其中16-59歲的適齡勞動人口占68.65%，農(nong) 村人口占44.03%。因此，吉林省過去以及現階段主導型的比較優(you) 勢產(chan) 業(ye) 應該是勞動力密集型產(chan) 業(ye) 。——《吉林報告》

　　宋曉梧：不是增加行業(ye) 數量而是提高效益

　　東(dong) 北地區的比較優(you) 勢產(chan) 業(ye) 有裝備製造業(ye) 、能源、原材料以及糧食產(chan) 業(ye) 。在新一輪的東(dong) 北振興(xing) 中，根據市場需求不是重點增加這些行業(ye) 數量，而是提高效益。比如，有些地方雖然能源枯竭，但是可以延長產(chan) 業(ye) 鏈提升效益，進一步挖掘潛力。

　　目前東(dong) 北地區非常倚重能源、原材料、裝備製造業(ye) ，這些行業(ye) 的改造分離和信息產(chan) 業(ye) 進一步的融合以及新技術的武裝是東(dong) 北地區未來發展的重頭戲。

　　農(nong) 業(ye) 上，東(dong) 北地區有著天然的優(you) 勢。這裏擁有中國最大的商品糧基地，發展糧食深加工、食品工業(ye) 是大自然賦予東(dong) 北的責任。此外，東(dong) 北地區在發展康養(yang) 產(chan) 業(ye) 上有獨特自然優(you) 勢，小興(xing) 安嶺、長白山這些地方自然條件很好。現在很多人冬天去海南養(yang) 老，同樣可以夏天到東(dong) 北避暑。

　　田國強：市場是決(jue) 定因素，要以製度環境為(wei) 基礎

　　首先，我重申非常不同意報告中的說法：“在新結構經濟學看來，外商投資較低的根本原因不是營商環境差而是違背比較優(you) 勢的產(chan) 業(ye) 結構導致的投資回報率低。”我對投資回報率低原因的看法正好相反，更重要的原因是營商環境差。如果不深化改革，是很難讓經濟得到可持續發展的;不解決(jue) 並建設一個(ge) 基本、基礎的製度環境，是很難產(chan) 生出工業(ye) 革命、企業(ye) 家精神和毀滅式創新的。

　　東(dong) 北經濟的農(nong) 業(ye) 基礎好、生態環境優(you) 、人文底蘊厚、資源成本低、裝備製造強等等，這些都是比較優(you) 勢，優(you) 質農(nong) 產(chan) 品、現代醫藥健康、紅色生態旅遊、人工智能製造等都很有發展前景，當然市場是最終的決(jue) 定因素。但是，如果製度軟環境不好，不能激發創新創業(ye) 的激情和想法，這些比較優(you) 勢可能也無法轉化為(wei) 差異化的競爭(zheng) 優(you) 勢。

　　聶輝華：離開營商環境談比較優(you) 勢意義(yi) 不大

　　比較優(you) 勢是兩(liang) 個(ge) 經濟體(ti) 貿易的基本原則，未必適合分析經濟發展或經濟增長。我們(men) 看到很多地方沒有所謂的比較優(you) 勢，也實現了經濟發展。因此，比較優(you) 勢隻是發展經濟的一個(ge) 考量因素。

　　從(cong) 比較優(you) 勢角度講，東(dong) 北發展大農(nong) 業(ye) 、大健康產(chan) 業(ye) 和重工業(ye) 是可以的，但這不是充分條件。你有比較優(you) 勢，但未必能發揮競爭(zheng) 優(you) 勢。東(dong) 北有那麽(me) 多豐(feng) 富的農(nong) 產(chan) 品，但是為(wei) 什麽(me) 很少有國際知名品牌?比較優(you) 勢隻是基礎，要發揮競爭(zheng) 優(you) 勢，就必須在降低成本、提高品質和提高服務等方麵下工夫，而這些都依賴於(yu) 製度質量和營商環境。因此，離開營商環境談比較優(you) 勢，我認為(wei) 意義(yi) 不大。

　　3 輕工業(ye) 是否是東(dong) 北發展的必經之路?

　　【林毅夫團隊】“吉林適合發展輕紡工業(ye) ”

　　近20年來與(yu) 湖北省和重慶市的比較可以一目了然地看到吉林省工業(ye) 的內(nei) 部結構明顯存在“斷層缺位”：以紡織服裝、家電與(yu) 消費電子為(wei) 核心的輕工業(ye) 產(chan) 品產(chan) 量幾乎一片空白。……吉林省目前的製造業(ye) 結構對就業(ye) 的吸納能力非常弱，勞動力密集型輕工業(ye) 正好可以補上這個(ge) 短板，是破除目前東(dong) 北勞動力外流的根本之策。——付才輝於(yu) 《21世紀經濟報道》回應

　　宋曉梧：不認為(wei) 哪個(ge) 產(chan) 業(ye) 是必經之路

　　輕化工業(ye) 、紡織工業(ye) 是否應該成為(wei) 東(dong) 北地區未來發展的重點，我沒有實際調研，不好說。如果有條件，不是不能發展輕紡工業(ye) ，但我覺得由政府提出將輕紡工業(ye) 作為(wei) 重點發展方向欠妥當。

　　我不認為(wei) 輕紡或者哪個(ge) 產(chan) 業(ye) 是振興(xing) 東(dong) 北經濟的必經之路。市場在資源配置中起著決(jue) 定作用，市場會(hui) 根據供需情況而自發調節，我不讚成政府用行政手段搞輕紡。

　　政府也不要直接幹預企業(ye) 經營，直接指揮企業(ye) 投資。政府可以根據當地的自然條件和整個(ge) 國家產(chan) 業(ye) 狀況提出一定的導向性意見，但更重要的是不要幹預企業(ye) 的資源配置。

　　政府應該是為(wei) 企業(ye) 創造公平競爭(zheng) 環境，讓企業(ye) 有序競爭(zheng) 。與(yu) 產(chan) 業(ye) 政策相比，營商環境的改善對於(yu) 發展東(dong) 北經濟更重要一點。

　　田國強：資源如何配置應讓市場決(jue) 定

　　吉林該不該發展輕紡產(chan) 業(ye) ，對這樣一個(ge) 競爭(zheng) 性的行業(ye) ，發不發展和資源如何配置應該主要是由市場來決(jue) 定，而不是由政府來決(jue) 定。如果營商環境好，有競爭(zheng) 力或差異化競爭(zheng) 優(you) 勢的任何行業(ye) 都可能發展起來。政府要有所為(wei) ，有所不為(wei) ：在維護市場秩序和提供公共服務方麵，政府要大大有能、有為(wei) ;而在具體(ti) 經濟活動方麵，特別是競爭(zheng) 性行業(ye) 方麵，要大大地無為(wei) ，要無為(wei) 而治。

　　關(guan) 於(yu) 輕紡產(chan) 業(ye) ，東(dong) 北曆史上不是沒有過，但主要是由國有企業(ye) 來主導的，其結果是虧(kui) 損、倒閉，沒有發展起來。輕紡工業(ye) 基本是一個(ge) 競爭(zheng) 性行業(ye) ，應該讓市場發揮決(jue) 定性作用。關(guan) 於(yu) 東(dong) 北適合什麽(me) 樣的產(chan) 業(ye) ，在我沒有深入研究，實地考察過之前，還沒有這麽(me) 自信和自負給出這方麵的建議。

　　需要說明的是，解決(jue) 東(dong) 北經濟問題，並不是不需要產(chan) 業(ye) 政策，任何國家和地方都需要有產(chan) 業(ye) 政策，尤其是在一些具有很強外部性的行業(ye) 或新興(xing) 戰略性行業(ye) ，市場往往失靈，需要有產(chan) 業(ye) 政策的引導和扶持。但是，不能過度，歸根結底產(chan) 業(ye) 發展要落實到企業(ye) 的自生能力、盈利能力，讓市場配置資源。

　　聶輝華：發展大農(nong) 業(ye) 、大健康業(ye)

　　我對東(dong) 北地區的具體(ti) 情況不是很了解，不敢隨便下判斷是否要發展輕工業(ye) 。但據我自己在東(dong) 北地區的調研以及與(yu) 東(dong) 北地區專(zhuan) 家學者的交流，大家比較一致的看法是，東(dong) 北地區應大力發展大農(nong) 業(ye) 、大健康產(chan) 業(ye) 。

　　東(dong) 北地區農(nong) 業(ye) 基礎好，有天然優(you) 勢。現在全國都有食品安全問題，這不是給東(dong) 北地區很好的機遇嗎?東(dong) 北地區應該有很多著名的農(nong) 業(ye) 品牌，但是我們(men) 看到的不多。當然，東(dong) 北地區的重工業(ye) 有很好的基礎，如果在產(chan) 業(ye) 結構和所有製結構方麵進行優(you) 化，仍然有很好的發展前景。

　　事實上，發展東(dong) 北經濟不要寄希望於(yu) 某個(ge) 產(chan) 業(ye) 政策就把一個(ge) 產(chan) 業(ye) 帶動起來，要寄希望於(yu) 通過培養(yang) 一些有競爭(zheng) 力的、遵循市場經濟原則的優(you) 勢企業(ye) 把某個(ge) 地區或產(chan) 業(ye) 帶動起來。在不改變營商環境的前提下，除了國企和央企，恐怕民企和外企是不太願意去投資的。即便是國企，從(cong) 機會(hui) 成本角度講，也難以實現較好經濟效益。因為(wei) 國企有軟預算約束等問題，如果隻有國企和央企，這種情況下模仿型產(chan) 業(ye) 政策也許有效，但是探索型、創新型產(chan) 業(ye) 政策幾乎難以有效。

　　4 政府、市場誰應主導?

　　【林毅夫團隊】“照比較優(you) 勢發展，前提是有效的市場”

　　我們(men) 報告確實不是從(cong) 體(ti) 製論出發，而是從(cong) 由稟賦結構決(jue) 定的產(chan) 業(ye) 結構出發。我認為(wei) 體(ti) 製不是第一位的，因為(wei) 體(ti) 製是內(nei) 生的而且是需要在發展中解決(jue) 的，不是解決(jue) 了體(ti) 製問題產(chan) 業(ye) 發展就會(hui) 自發產(chan) 生，也不是隻發展不需要解決(jue) 體(ti) 製問題。

　　——付才輝於(yu) 《21世紀經濟報道》回應

　　宋曉梧：政府要給企業(ye) 公平、平等競爭(zheng) 空間

　　市場要在資源配置中起決(jue) 定作用，但全國都存在市場機製發揮不夠的問題，東(dong) 北問題尤其突出。我在之前工作調研中發現，地方要上什麽(me) 項目、要投資哪裏都是由政府決(jue) 定，而不是由市場配置。比如投資項目方麵，東(dong) 北實行層層壓投資指標的做法，實際是地方政府在配置資源。

　　東(dong) 北地區關(guan) 門打狗現象很嚴(yan) 重。在調研過程中，有民營企業(ye) 訴苦說，地方政府要求企業(ye) 必須增加多少份額的投資。我很詫異，政府讓你投資你就投?民營企業(ye) 家反映，雖然產(chan) 權屬於(yu) 企業(ye) 家，但是衛生、消防、交通、環保等審批在政府手中，如果政府挑毛病，企業(ye) 很難生存。政府配置資源的做法容易形成產(chan) 能過剩，在這方麵東(dong) 北尤其要啟動改革。

　　要理順政府和市場的關(guan) 係，重要的是要端正政府的行為(wei) 。如果理不順兩(liang) 者的關(guan) 係，產(chan) 業(ye) 政策就成為(wei) 了政府直接配置資源的辦法，政府要給企業(ye) 創造公平、平等的競爭(zheng) 空間。

　　田國強：政府產(chan) 業(ye) 政策隻是催化劑

　　十八屆三中全會(hui) 提出，要充分發揮市場在資源配置中的決(jue) 定性作用和更好發揮政府的作用。需要注意的是，這裏是“更好”發揮政府作用，而不是“更多”。

　　東(dong) 北經濟的問題恰恰在於(yu) (政府)在不該發揮作用的地方發揮“更多”，在應該發揮作用的地方沒有“更好”發揮，表現為(wei) 政府角色的越位、錯位和缺位。東(dong) 北地區政府在行政審批方麵做得太多，這就是吃拿卡要盛行的根源，後果是經濟活動體(ti) 製性成本過大。

　　產(chan) 業(ye) 的發展、經濟的振興(xing) ，政府產(chan) 業(ye) 政策主要起到催化劑的作用，但從(cong) 根本上來說，靠的是市場製度環境的改善、富於(yu) 創造性的顛覆才能的企業(ye) 家而不是政策製定者、追求生活改善的億(yi) 萬(wan) 大眾(zhong) 的積極性。

　　中國作為(wei) 一個(ge) 轉型加轉軌的經濟體(ti) ，地方政府更值得做的事情是進一步改革開放，進行體(ti) 製機製方麵的改革和創新。地方政府應該為(wei) 個(ge) 體(ti) 和市場提供公平公正競爭(zheng) 的起點及秩序的維護，產(chan) 權的保護，合同和法律的嚴(yan) 格執行。

　　聶輝華：政府負責營商環境，其他交給市場

　　東(dong) 北地區政府要做的主要是一件事情：營造良好的營商環境，其他的事情都盡量交給市場去辦。

　　長期以來，由於(yu) 實行高度集中的計劃經濟體(ti) 製以及以國企為(wei) 主導的所有製基礎，東(dong) 北營商環境很差。另外，東(dong) 北地區礦產(chan) 資源豐(feng) 富，“靠山吃山”容易養(yang) 成一種惰性，一旦麵對市場衝(chong) 擊，就很容易失去調整和創新動力。加之資源型行業(ye) 一般都是管製行業(ye) ，這就容易導致尋租和腐敗。

　　對於(yu) 政府，首先要減少對企業(ye) 的幹預，讓企業(ye) 遵循市場原則去經營。其次，不能竭澤而漁。據說東(dong) 北一些地方眼看經濟形勢變差，居然向企業(ye) 提前收稅。另外，要鼓勵民企發展，民企具有天生市場嗅覺，更能適應經濟結構調整。同時，不要寄希望於(yu) 某個(ge) 產(chan) 業(ye) 政策就把一個(ge) 產(chan) 業(ye) 帶動起來，要通過培養(yang) 有競爭(zheng) 力的、遵循市場經濟原則的優(you) 勢企業(ye) 把某個(ge) 地區或產(chan) 業(ye) 帶動起來。最後，要宣傳(chuan) 市場經濟文化，鼓勵職工和市民創新創業(ye) 。

　　新京報記者 侯潤芳 實習(xi) 生 彭婧如