平常心

　　曾經，一戶一宅的農(nong) 村住房政策有其合理性，但在城市化不斷推進的當下，大量農(nong) 村人口已經開始在城市就業(ye) ，早已不是“農(nong) 民”，如此，我們(men) 還有必要實行一戶一宅的法規嗎?

　　近日，“土地管理法”修訂征求意見稿(以下簡稱“意見稿”)發布以後，引起社會(hui) 熱議。近年來，我國社會(hui) 經濟發展迅速，“土地管理法”很多方麵已經不能適應發展需要，在這種情況下，啟動對該法的修訂很有積極意義(yi) 。但從(cong) 目前披露的多項修訂意見看，我認為(wei) 還有進一步改善的空間。

　　土地使用權有效期限需明確界定

　　我國需要一部規範土地利用基本行為(wei) 的法律，以提高土地資源利用效率，增進土地利用主體(ti) 之間的平等，體(ti) 現土地利用以人為(wei) 本的思想。但我國並沒有這樣一部基礎性法律。土地製度的某些原則性思想隻在憲法中有所反映。目前，“土地管理法”是涉及土地的階位最高的法律，但這部法律未能充分規範土地利用主體(ti) 之間的合理關(guan) 係。

　　舉(ju) 例來說，現行法律至今未對土地使用權有效期限做出合理規定。我國城市住宅用地使用權的70年期限早就飽受詬病，有關(guan) 管理部門也不得不給出一些說明，但語焉不詳，缺乏法律依據。農(nong) 村承包地的承包期限已經由官方重要紅頭文件給出了“長久不變”的說法，但究竟有多長，至今也沒有正式的說法。

　　類似這樣的問題，本來需要一部“土地基本法”來解決(jue) ，但在此法製定之前，“土地管理法”能不能給出一個(ge) 說法?

　　征地問題還得彌合農(nong) 民心理落差

　　“意見稿”有些修訂意見缺乏牢固的法理基礎，例如，“意見稿”提出：“征收土地的，按照被征收土地的原用途，兼顧國家、集體(ti) 、個(ge) 人合理分享土地增值收益，給予公平合理補償(chang) ，保障被征地農(nong) 民原有生活水平不降低、長遠生計有保障”。

　　這個(ge) 說法作為(wei) 一個(ge) 立法理念是有意義(yi) 的，但成為(wei) 法律條文卻有一定弊端。我國農(nong) 民數量多，土地相對較少，若不是近幾十年的城市化發展，不論農(nong) 業(ye) 現代化水平有多高，農(nong) 民整體(ti) 上逃不過貧窮的命運。如果離開勞動與(yu) 資本投入，農(nong) 民靠土地生活，本質上是靠地租生活。地價(jia) (或征地合理補償(chang) )充其量不過是地租的資本化。

　　在農(nong) 業(ye) 最發達的國家，地租是農(nong) 業(ye) 的一個(ge) 較小比例，地價(jia) 因此也不可能太高(通常是地租的8倍左右)，農(nong) 場主的收入來源主要也不靠這個(ge) 。我國小農(nong) 要致富，大部分也不能靠這個(ge) 。但農(nong) 民的小塊承包地被征收以後，若生活水平下降，他能拿著法律本本去找地方政府要錢嗎?地方政府掏這個(ge) 錢合理嗎?

　　其實，大部分農(nong) 戶在征地問題上要的是公正。政府從(cong) 農(nong) 民手裏征地是一個(ge) 價(jia) 格，轉手給開發商時是另一個(ge) 更高價(jia) 格。農(nong) 民盯的是這個(ge) 差價(jia) 。平心而論，與(yu) 發達國家相比，我國征地價(jia) 格不見得很低。實際情況是，我國住宅建設用地價(jia) 格畸高，而工業(ye) 用地價(jia) 格極低，導致城市居民補貼工業(ye) 資本，但農(nong) 民往往看到的是征地價(jia) 格與(yu) 住宅開發用地價(jia) 格之間的差異。如果我們(men) 盡可能推進各類土地入市的合理比價(jia) 關(guan) 係的建立，充分發揮市場調節作用，而政府用稅收彌補基礎設施建設費用，相信解除征地糾結也不是難事。這樣一來，也不需要通過立法來為(wei) “合理補償(chang) ”問題大費周章。

　　規範國家土地收益轉變為(wei) 政府收入

　　“意見稿”提出的一個(ge) 修法意見是：“省、自治區、直轄市應當製訂並公布區片綜合地價(jia) ，確定征收農(nong) 用地的土地補償(chang) 費和安置補助費標準。”我認為(wei) 這個(ge) 意見有待改進。一些經濟發達國家也有類似土地片區綜合估價(jia) 的做法，但這個(ge) 估價(jia) 主要是為(wei) 征收不動產(chan) 稅服務，並不會(hui) 拿它來決(jue) 定土地交易價(jia) 格。政府根據市場交易價(jia) 格的綜合水平確定一個(ge) 片區土地的估價(jia) ，作為(wei) 一定時期征收不動產(chan) 稅的依據，蓋因為(wei) 稅收要有穩定性，不能隨行就市。

　　為(wei) 了完善土地市場，還有必要將土地的國家所有權與(yu) 政府的土地使用權分開。一個(ge) 具體(ti) 的地方政府不能借國家的土地所有權而隨意幹預市場。我國大量土地歸國家所有，但在多數情況下，地方政府在具體(ti) 使用一塊土地時，應與(yu) 其他主體(ti) 處於(yu) 平等地位，而不能徑直將自己的行為(wei) 等同於(yu) 國家行為(wei) 。

　　法律應該用枚舉(ju) 法確定極為(wei) 特殊的情況，而不應籠統地以公共利益之名行使優(you) 先用地權。國家的土地收益與(yu) 支出應該與(yu) 政府購買(mai) 土地行為(wei) 分開;國家的土地收益應通過更規範的途徑轉變為(wei) 政府收入。惟其如此，政府才不會(hui) 濫圈“公地”，損害其他主體(ti) 的土地使用權益。這一辦法有利於(yu) 土地更多地產(chan) 生稅收，也有利於(yu) 解決(jue) 所謂“土地財政”的某些弊端。

　　農(nong) 村宅基地問題難在立法思路

　　農(nong) 村宅基地管理是一個(ge) “老大難”問題，此次“意見稿”也未能解決(jue) 這個(ge) 問題。難題之難，其實出在立法思路上。

　　“意見稿”裏說，對於(yu) “人均土地少、不能保障一戶一宅的地區，縣級人民政府應當采取措施，保障農(nong) 村村民實現戶有所居的權利。”然而，我國大量農(nong) 村地區已經多年不給農(nong) 村居民批準新的宅基地使用權了，因為(wei) 現行體(ti) 製之下建設用地指標實在緊缺。如果要求保障農(nong) 村居民一戶一宅權利，不是給縣級人民政府出難題嗎?

　　在城市化水平很低的時候，農(nong) 民隻能在農(nong) 村生活，需要蓋房的時候，也隻能想辦法就近找土地蓋房。“住有所居”被看做人類文明的底線，於(yu) 是，一戶一宅的農(nong) 村住房政策就有了合理性。但是，在當今時代，滿足這個(ge) 群體(ti) 一戶一宅的要求而“免費”供應宅基地就有了大問題。有人認為(wei) “土地本來是農(nong) 民的，就應該讓農(nong) 民自由蓋房”，乍看有理，其實不然。當今時代，如果真要給農(nong) 民這種“自由”，其實農(nong) 民群體(ti) 也不見得會(hui) 在農(nong) 村選擇“一戶一宅”。道理並不複雜。

　　我國大量農(nong) 村人口已經開始在城市就業(ye) ，早已不是農(nong) 民。就居住來說，他們(men) 需要的是城市住房。這種趨勢還將延續。但是，現在我國農(nong) 村住房，新的加舊的，保守估計有2.5億(yi) 棟(院)。調查還表明，農(nong) 村空置房約在30%左右。東(dong) 中部地區的農(nong) 民約20%以上在城市買(mai) 了商品房，同時在村莊還擁有房屋，且還想繼續獲得宅基地。對已經穩定在城市就業(ye) 的“農(nong) 民”，我們(men) 還有必要實行一戶一宅的法規嗎?若對一切有過農(nong) 業(ye) 戶籍的人口都適用一戶一宅，土地的低效利用會(hui) 達到什麽(me) 樣的程度?這在立法或修法時應予以充分考量。

　　在我看來，隻要城市房價(jia) 能夠降到合理水平，同時進城農(nong) 民能保有並遺贈自己在農(nong) 村的土地權益，並且在非農(nong) 業(ye) 保護區內(nei) 有一個(ge) 宅基地開放的市場，在農(nong) 業(ye) 保護區內(nei) 有一個(ge) 宅基地退出補償(chang) 機製，取消“免費”的農(nong) 村一戶一宅政策，就不是難事。

　　總之，“土地管理法”能快速修訂當然再好不過，但最好是把一些重要問題想明白。這就需要進一步解放思想，遵循法理。