現代社會(hui) 是多元的社會(hui) ，普通公民、組織之間會(hui) 產(chan) 生糾紛和爭(zheng) 議，即民事糾紛;政府或者行政機關(guan) 與(yu) 公民、組織之間也會(hui) 發生糾紛和爭(zheng) 議，即行政爭(zheng) 議。糾紛和爭(zheng) 議是不可避免的，重要的是要有公正而有效的解決(jue) 爭(zheng) 議的渠道和方式，使社會(hui) 和諧穩定。對於(yu) 民事糾紛，已存在多元的解決(jue) 渠道;對於(yu) 行政爭(zheng) 議，由於(yu) 爭(zheng) 議者一方是掌握行政權力的行政機關(guan) ，就多了作為(wei) 行政爭(zheng) 議一方的行政機關(guan) 依法設置解決(jue) 爭(zheng) 議的組織和途徑，直接解決(jue) 行政爭(zheng) 議。這是世界各國都有的製度，在我國稱為(wei) 行政複議。

　　行政訴訟與(yu) 行政複議是我國兩(liang) 種正式解決(jue) 行政爭(zheng) 議的途徑。行政訴訟由法院解決(jue) ，適用司法程序;行政複議通常由上一級行政機關(guan) 解決(jue) ，適用相對簡單程序。兩(liang) 種途徑各有自己的優(you) 勢，兩(liang) 種途徑並存，既在於(yu) 更快更好地解決(jue) 現代社會(hui) 中日益增多的行政爭(zheng) 議，並為(wei) 爭(zheng) 議的當事人，特別是普通公民、組織提供可資選擇的渠道，也在於(yu) 通過雙管齊下發揮各自解決(jue) 糾紛的優(you) 勢。

　　行政訴訟由行政機關(guan) 之外的第三方解決(jue) ，較為(wei) 中立客觀，司法程序以公正為(wei) 導向，較為(wei) 嚴(yan) 格。同時，司法被公認為(wei) 公正的代表，因而各國都賦予司法以最終裁決(jue) 行政爭(zheng) 議的功能。這樣，行政複議與(yu) 行政訴訟就成為(wei) 解決(jue) 行政爭(zheng) 議的兩(liang) 個(ge) 階段。

　　但行政複議具有自身的優(you) 勢：一是專(zhuan) 業(ye) 性。行政複議機關(guan) 仍是行政機關(guan) ，本身擁有各行各業(ye) 的專(zhuan) 家，具有解決(jue) 相關(guan) 行政爭(zheng) 議的專(zhuan) 業(ye) 性和技術性的經驗和條件;二是便捷性。程序相對簡便快速;三是低廉性。行政複議不收費;四是範圍較寬。行政訴訟的司法審查以合法性審查為(wei) 限。行政複議的審查既可以審查合法性，也可以審查合理性，對當事人保護的範圍更寬。

　　因此，把行政複議放在行政爭(zheng) 議解決(jue) 的大語境，特別是與(yu) 行政訴訟相比較中進行分析，行政複議應當成為(wei) 普通公民、組織遇有對行政機關(guan) 的決(jue) 定不滿產(chan) 生爭(zheng) 議時的優(you) 先選擇的解決(jue) 渠道。大量的行政爭(zheng) 議可以通過行政複議加以解決(jue) ，為(wei) 行政訴訟起到過濾器、替代者的作用，讓司法能專(zhuan) 注於(yu) 複雜、疑難、爭(zheng) 議大等重大行政爭(zheng) 議案件，實現行政複議與(yu) 行政訴訟功能的合理配置。

　　正是基於(yu) 上述考慮，改革開放後行政訴訟與(yu) 行政複議在我國幾乎同步發展，在行政訴訟法於(yu) 1990年實施後不久即頒布行政複議條例，1999年上升為(wei) 現行的行政複議法。此後，國務院又製定了行政複議法實施條例。在20多年的改革發展過程中，行政複議範圍有所擴大，行政複議組織和行政複議程序有所變化，具體(ti) 製度有所創新，經過調整、完善的行政複議製度解決(jue) 了大量行政爭(zheng) 議，在監督政府行政、保障公民權益和解決(jue) 行政糾紛方麵發揮了重要作用。

　　不過，伴隨著我國經濟轉軌和社會(hui) 轉型，近十年來包括行政爭(zheng) 議在內(nei) 的社會(hui) 矛盾糾紛增多，人民群眾(zhong) 對公正要求提高，行政訴訟和行政複議均麵臨(lin) 著挑戰。麵對此種局麵，行政訴訟率先求變，2014年底，行政訴訟法迎來第一次修訂，致力於(yu) 解決(jue) “立案難、審理難和執行難”。在司法體(ti) 製改革的大勢下，行政訴訟製度改革帶來了許多積極變化，行政訴訟案件數量上升，已領先於(yu) 行政複議案件數量。相反，行政複議委員會(hui) 試點和行政複議權相對集中改革，在實踐中雖有進展，但未實現實質性突破，行政複議法修改遲遲不能進入修訂議程。行政複議製度改革迫在眉睫，必須采取切實舉(ju) 措，才能把行政複議建設成解決(jue) 行政爭(zheng) 議的主渠道。

　　第一，著力於(yu) 解決(jue) 行政複議的公正問題。公正是爭(zheng) 議解決(jue) 的靈魂和生命線，但卻是行政複議存在的先天性問題。行政複議機關(guan) 雖原則上是爭(zheng) 議一方的行政機關(guan) 的上級機關(guan) ，但畢竟仍屬行政係統，必然帶有“官官相護”或各種幹預過多之嫌，至少普通公民、組織會(hui) 有這樣的疑慮和擔心。不消除這樣的疑慮和擔心，行政複議就不能充分發揮作用，就無法成為(wei) 解決(jue) 行政爭(zheng) 議的主渠道。如何解決(jue) 行政複議的公正性問題，是世界各地都力爭(zheng) 解決(jue) 的問題。近年來，我國一些地方推行的行政複議委員會(hui) 試點和行政複議機構相對集中、獨立的改革，就是為(wei) 了解決(jue) 這一問題，也取得了一定成效，應當在評估完善後加以推行。

　　第二，明確行政複議的目標和功能。行政複議首先是為(wei) 了解決(jue) 行政爭(zheng) 議，促進社會(hui) 和諧，在此基礎上，保護公民權益，監督行政機關(guan) 依法行政。對目標和功能的明確，將直接影響具體(ti) 製度的設計。

　　第三，完善行政複議程序。應當設置多元的行政複議程序以滿足不同的需求，充分發揮行政複議的特點和優(you) 勢。總體(ti) 而言，行政複議程序應當親(qin) 民、便民和利民，在此基礎上對占多數的行政複議案件采取更靈活、簡捷的程序加以解決(jue) 。但是，對複雜的行政複議案件應設置更嚴(yan) 格、更公開的程序，以保證其公正性。

　　第四，加快行政複議法修訂。修訂行政複議法，既是完善行政複議製度的過程，也是不同意見紛呈並達成共識的過程。行政複議法修訂不能進入議事日程，導致問題探討不能聚焦、試點不能深入和公眾(zhong) 預期不能實現等，急需改變。應當通過行政複議法的修訂，帶動相關(guan) 問題的探討，推進相關(guan) 問題的解決(jue) 。■