2016年無疑是深化財稅體(ti) 製改革的攻堅之年。2014年6月30日，中共中央政治局會(hui) 議審議通過的《深化財稅體(ti) 製改革總體(ti) 方案》，提出到2016年基本完成新一輪財稅體(ti) 製改革的重點工作和任務，到2020年基本建立現代財政製度。如何評價(jia) 兩(liang) 年來的改革進程?改革的下一步應當如何走?《中國發展觀察》記者專(zhuan) 訪了中國財政科學研究院院長、研究員劉尚希。

　　不應過高估計通過個(ge) 稅調節貧富差距的作用

　　中國發展觀察：隨著全社會(hui) 對收入分配製度改革的期待日益增強，個(ge) 稅改革也備受關(guan) 注。有人說，我國個(ge) 稅稅製存在的最大問題，就是工薪階層擔當了納稅主體(ti) 。目前，公民個(ge) 人收入的渠道已多元化，但由於(yu) 技術原因，稅務部門難以在貨幣流通過程中設崗收稅，稅收大量流失。您認為(wei) 應如何解決(jue) 這一問題?

　　劉尚希：首先，這涉及如何界定工薪階層的範圍。過去，工薪階層僅(jin) 限於(yu) 在國營企業(ye) 或集體(ti) 企業(ye) 裏工作的人員。現在，隨著市場經濟的發展，工薪階層的範圍也逐漸擴大，他們(men) 的勞動收入從(cong) 幾千元到幾百萬(wan) 元不等。從(cong) 最基本的概念上看，無論你的工作收入有多高、福利有多好，隻要你是領取工資而非自己擁有實體(ti) 公司、企業(ye) 之類的人員，都屬於(yu) 工薪階層。此話背後的含義(yi) 就是，工薪階層拿到的是勞動所得，而不是資本所得。

　　從(cong) 全世界來看，除了20多個(ge) 國家實行單一稅，不論是發達國家還是發展中國家，普遍針對勞動所得和資本所得實行分類稅製，按照不同的征稅原則來處理，勞動所得基本上實行累進稅率，資本所得實行比例稅率。但具體(ti) 來說，不同國家在具體(ti) 的稅製內(nei) 容上有區別。

　　在美國，因為(wei) 個(ge) 人收入來源的多元化，勞動所得采取綜合稅製，勞動者可以自行選擇將家庭或個(ge) 人作為(wei) 納稅單位。這樣的規定也在一定程度上把征稅對社會(hui) 產(chan) 生的負麵影響降到最低，避免征稅對婚姻的懲罰。

　　我國是實行分類稅製的國家之一。我國的工薪所得采用累進稅率，大部分勞動者是不交稅的，納稅勞動者占就業(ye) 人數的比重不到10%，月收入達到3500元以上的勞動者才需要繳稅。而資本所得有些甚至不征稅，如股票交易所得、證券資本所得、利息收入等，即使是股權、財產(chan) 轉讓所得稅也是采用不高的比例稅率。不難看出，勞動所得稅負較重，而對資本所得稅負偏輕。從(cong) 世界範圍看，這是普遍現象，這是有著深層的政治經濟學原因。

　　個(ge) 稅稅收流失的問題，其實在很多國家普遍存在。在發達國家，個(ge) 稅的征收率如果能達到80%，就已經算不錯了。而在個(ge) 稅征收方麵，我國與(yu) 發達國家相比還存在很大差距。當然，征管能力並不僅(jin) 僅(jin) 是稅務部門的問題，而是涉及整個(ge) 社會(hui) 環境的法治觀念，如依法納稅、依法征稅的理念，甚至還包括整個(ge) 社會(hui) 的文化、心理、倫(lun) 理等，都會(hui) 對稅收的征管產(chan) 生影響。

　　此外，還有對涉稅信息的整合處理問題。如何將各個(ge) 部門、領域的涉稅信息統一集中起來，也遇到體(ti) 製上的難題，而這些難題並不是發個(ge) 文件就可以解決(jue) 的。如果不能全麵、係統地掌握涉稅信息，想做到在個(ge) 人、家庭收入上全麵真實及時地了解是很困難的。而對個(ge) 人的財產(chan) 和收入不甚了了，流失稅收就難以避免，無法征收到位。

　　中國發展觀察：此次個(ge) 稅改革應該說是被寄予厚望的。您認為(wei) ，個(ge) 稅是否可以作為(wei) 調節貧富差距的工具?未來如何提高稅收的調節能力?

　　劉尚希：毫無疑問，要考慮發揮個(ge) 稅調節分配的作用是一個(ge) 明顯的悖論。因為(wei) 拉大收入分配差距的主要是資本所得，而不是勞動所得。目前，幾乎全世界都傾(qing) 向於(yu) 對資本所得采取輕稅政策，造成貧富差距逐漸拉大。所以對於(yu) 通過個(ge) 稅來調節貧富差距的作用不能估計得太高。

　　誠然，美國的個(ge) 稅稅製，不論是稅法和征管均相當完善，成為(wei) 許多國家學習(xi) 的樣板，但其占比高、征管嚴(yan) ，也並沒有遏製美國貧富差距擴大的趨勢。從(cong) 這一點也可以看出，個(ge) 稅在調節貧富差距方麵的作用並非想象的那麽(me) 大。對於(yu) 個(ge) 稅改革，要用全麵綜合動態的觀點來看問題，而不能局限於(yu) 某一點。與(yu) 此同時，要結合我國現階段的發展情況和現實條件，不能一廂情願地去考慮個(ge) 稅的改革，否則，隻能是畫餅充饑。

　　關(guan) 於(yu) 稅收的調節能力，尤其是調節收入分配方麵的能力強弱是與(yu) 稅種的收入規模密切關(guan) 聯的。例如，我國個(ge) 稅大概占全部稅收收入的6%，在占比如此低的情況下，個(ge) 稅在調節收入方麵的能力比較弱。而發達國家的個(ge) 稅占比約為(wei) 40%，甚至更高，從(cong) 理論上看，其調節收入分配的能力要強很多。這其中主要與(yu) 一個(ge) 國家的發展階段密切相關(guan) 。目前，我國人均GDP約為(wei) 8000美元，發達國家則達到幾萬(wan) 美元，完全不在一個(ge) 層次上。從(cong) 這個(ge) 角度看，發達國家的人均收入水平高，個(ge) 稅在整個(ge) 稅收收入的占比也就高。反之，我國的人均收入比較低，個(ge) 稅在整個(ge) 稅收收入的占比也就比較低，相應的調節收入方麵的能力就比較弱。這裏我要強調的是，個(ge) 稅如何改革是非常複雜的，並非想象的那麽(me) 簡單，其涉及經濟、社會(hui) 、政治、地區之間的協調，以及中央和地方事權的劃分等問題。

　　財稅體(ti) 製改革三大重點任務的進展與(yu) 不足

　　中國發展觀察：2014年，中央政治局審議通過了《深化財稅體(ti) 製改革總體(ti) 方案》，提出重點推進“改進預算管理製度、深化稅收製度改革、調整中央與(yu) 地方政府間財政關(guan) 係”這三方麵的改革任務。您認為(wei) ，目前改革取得了哪些進展，還存在哪些不足?

　　劉尚希：財稅體(ti) 製改革取得的成績是顯而易見的。首先，預算管理製度改革最重要的成績體(ti) 現在新的《預算法》出台。但是，預算管理製度改革非常複雜，涉及各級政府職能的轉變，政府各個(ge) 部門間的關(guan) 係，以及財政資金在各個(ge) 部門間的分配權。具體(ti) 來說，現在政府所有的收支需要全麵、規範地納入預算。此外，還要向社會(hui) 公開透明。以上這些工作都處在推進的過程中。但一些改革勢必涉及深層次的問題，如財權在政府各個(ge) 部門之間進行配置的問題尚未形成共識，長期積累下來的問題也難以得到解決(jue) 。

　　除了大的部門有預算權，小的部門也有預算權。預算的二次分配權就涉及政府各個(ge) 部門間的財權問題。政府在公共事務和公共服務中，一是涉及“事”，二是涉及“錢”，而“事”和“錢”如何有效地匹配，應該說通過新《預算法》的實施，得到了很大改進。但現在還很難說通過新的預算管理製度可以做到全麵規範政府的活動範圍和活動方向。如何使預算管理從(cong) 一個(ge) “分錢工具”轉變為(wei) “約束政府活動範圍和活動方式”的製度，還任重而道遠。此次改革向建立現代預算製度邁出了一大步，並在理念上也發生了根本性的轉變，但要真正做到位還需要時間，更需要在政府各個(ge) 部門間取得新的共識。

　　第二，稅收製度改革也取得了重大進展，主要表現在“營改增”。從(cong) 這個(ge) 稅種來看，它不僅(jin) 僅(jin) 對服務業(ye) 、製造業(ye) ，乃至對國民經濟的各行各業(ye) 都帶來了深刻的影響。這體(ti) 現了稅收的中性原則，使得整個(ge) 稅收製度的中性色彩增強了。在原有的二元稅製中，製造業(ye) 是交增值稅，服務業(ye) 是交營業(ye) 稅。通過“營改增”，二元稅製消失了，這對於(yu) 製造業(ye) 與(yu) 服務業(ye) 的融合，分工分業(ye) 的發展，乃至產(chan) 業(ye) 結構的調整和轉型升級，創造了更好的稅收環境。所以，這項改革的意義(yi) 不僅(jin) 僅(jin) 是在經濟方麵，在社會(hui) 層麵上，對於(yu) 促進就業(ye) 創業(ye) ，甚至通過創業(ye) 帶動就業(ye) ，都具有積極的意義(yi) 。

　　同時，“營改增”也牽動了中央與(yu) 地方財政體(ti) 製的改革。今年4月30日，國務院印發了《全麵推開營改增試點後調整中央與(yu) 地方增值稅收入劃分過渡方案》。方案指出，5月1日後，增值稅央地分配比例從(cong) 原來的75:25調整為(wei) 50:50。這將在很大程度上緩解“營改增”之後地方政府大幅減收的困境。

　　理念上的轉變也是稅製改革取得的成績之一。十八屆三中全會(hui) 明確提出要依法改革，就是政策的出台與(yu) 實施，稅種的增加或減少都要於(yu) 法有據，並且稅收法定原則就是要在2020年把所有的稅種都變為(wei) 法律，這就要求用法治思維和法治方式來推進稅改。

　　第三，由稅製改革也引發了中央與(yu) 地方財政體(ti) 製的改革。除了財政收入的重新劃分，中央與(yu) 地方在事權、財權上也需要作出調整，重新進行匹配和組合。在2014年《深化財稅體(ti) 製改革總體(ti) 方案》出台時，習(xi) 近平總書(shu) 記講，深化財稅體(ti) 製改革不是政策上的修修補補，而是一個(ge) 從(cong) 長遠角度的體(ti) 製機製重構，要著眼於(yu) 長遠的、係統性的重構，是一場關(guan) 係國家治理現代化的深刻變革。

　　改革時既要討論“應該怎樣”，更要考慮“能夠怎樣”

　　中國發展觀察：正如您所提到的，深化財稅體(ti) 製改革取得了一定進展，同時也有許多問題需要進一步解決(jue) 。在全球化的背景下，麵對日益激烈的全球稅收競爭(zheng) ，我們(men) 該如何應對呢?

　　劉尚希：解決(jue) 分配差距擴大的問題，需要對資本征重稅，而應對資本全球流動，吸引資本又要征輕稅。在這個(ge) 焦點上就形成了衝(chong) 突，那麽(me) 如何去權衡?我認為(wei) ，麵臨(lin) 全球經濟一體(ti) 化，資本在全球流動的情況，首先要考慮稅基的全球化。因為(wei) 資本沒有國界，意味著稅基也在全球化。例如，中國對外投資，按居民原則要交稅，但稅基已經跑到國外，如何征收是問題。又如，外國的資本流入中國，按照地域原則我國也要征稅，而有些跨國公司通過轉移定價(jia) 把利潤縮小，甚至變成虧(kui) 損，從(cong) 而逃稅。這個(ge) 問題已經引起國際社會(hui) 的高度重視，特別是歐盟，就稅基侵蝕、利潤跨國轉移正在努力進行國際協調，中國也在積極參與(yu) 。世界各國在相互配合，相互提供涉稅信息。而美國已經製定了《海外賬戶納稅法案》，即單方麵要求世界各國就涉及美國資本、美國居民的稅收信息都要向美國稅務局提供，若不配合要采取懲罰措施。所以，國際社會(hui) 也是叢(cong) 林原則，有實力才有可能說了算。在全球化的背景下，稅基的跨國轉移越來越頻繁，如何去維護本國的稅收主權是一項新的挑戰，更是一個(ge) 難題。

　　中國發展觀察：麵對這樣的難題，繼續深化財稅體(ti) 製改革顯然是我們(men) 必須要做的，請問有哪些國家的經驗值得借鑒呢?

　　劉尚希：成功的經驗由很多因素組合而成，很難借鑒照搬。其實最值得我們(men) 學習(xi) 借鑒的，是國外在財稅體(ti) 製改革方麵的教訓，要研究發現其為(wei) 何失敗。在推進財稅體(ti) 製改革時，如何避免稅改失敗和遇到的阻力，是更應該關(guan) 注的。所以，在改革的道路上，最應該學習(xi) 教訓，而不是所謂成功的經驗，改革中的教訓對於(yu) 我們(men) 有更多參考價(jia) 值。

　　我們(men) 現在在討論改革麵臨(lin) 的問題時，隻是在討論“應該怎麽(me) 樣”，而“能夠怎麽(me) 樣”則考慮得太少，甚至根本就沒有考慮。當然，在信息不對稱、知識分工的條件下，沒有全知全能的人，有可能是大家對具體(ti) 情況和現實狀況並不很了解。例如，征稅是一個(ge) 專(zhuan) 業(ye) 性很強的問題，很多人不了解，包括不少專(zhuan) 門研究稅收的專(zhuan) 家。一些研究總是在潛意識中假設，無論稅製如何設計都是可以有效實施的，然而實際上並非如此。所以，必須把稅收的征管製度和稅收的收入製度兩(liang) 者綜合起來考慮。也就是說，在設計稅製、完善稅製，甚至對某一個(ge) 稅種進行改革的時候，都需要考慮能做到哪一步。如果做不到，設計出來也是白搭。所以不能隻考慮“應該如何”，還要考慮實際上能夠做到哪一步。這一點是非常重要的，兩(liang) 者相匹配，設計出來的稅收製度才可能是合適的。所謂最佳的稅收製度，就是最符合本國國情的，與(yu) 現實最吻合的稅收製度。抽象地、空洞地與(yu) 國外的稅收製度相比較，是毫無意義(yi) 的。

　　整體(ti) 推進財稅體(ti) 製改革，夯實國家治理的基礎

　　中國發展觀察：確實如此，失敗的教訓比成功的經驗更值得我們(men) 深入思考。那麽(me) ，未來繼續深化財稅改革的方向是什麽(me) ?我們(men) 還需要做什麽(me) ?

　　劉尚希：按照十八屆三中全會(hui) 明確提出的要求，繼續推進改進預算管理製度、深化稅收製度改革、以及調整中央與(yu) 地方財政體(ti) 製，這三大改革任務是互動的，相互關(guan) 聯的。從(cong) 具體(ti) 實施過程來看，從(cong) 預算起步，稅收緊跟其後，在這兩(liang) 大改革的基礎上推動中央與(yu) 地方財政體(ti) 製的改革，要建立支出責任與(yu) 事權相適應的財政體(ti) 製。

　　財政是國家治理的基礎，預算管理製度、稅收製度、中央與(yu) 地方的財政體(ti) 製都涉及國家治理的問題。按照當前改革的總目標，即國家治理體(ti) 係和治理能力的現代化，實際上就是國家治理體(ti) 係如何重構的問題，隻有係統性重構國家的治理結構，國家治理能力才能真正實現現代化。所以財稅體(ti) 製改革不是修修補補，國家治理的改革很顯然也不是修修補補，而需要一個(ge) 著眼於(yu) 長遠的係統性重構。從(cong) 這一點來看，財稅體(ti) 製改革需要總體(ti) 推進而不是局限於(yu) 某一方麵，就是要圍繞預算管理製度、稅收製度及中央與(yu) 地方的財政體(ti) 製這三個(ge) 方麵來整體(ti) 推進財稅體(ti) 製改革，由此夯實國家治理的基礎，這同時也構成了國家治理改革的核心內(nei) 容。■