黨(dang) 的十八屆三中全會(hui) 進一步明確了我國公有製經濟的主體(ti) 地位，即要求國有經濟起主導作用，不斷增強國有經濟活力、控製力、影響力。為(wei) 了落實十八屆三中全會(hui) 精神，從(cong) 中央到地方，陸續出台了國企改革的方案。新一輪國企改革的大幕逐步拉開，以上海、廣東(dong) 、重慶、貴州為(wei) 代表的多種形式的混合所有製改革各具特色，頗有啟發意義(yi) 。

　　國資委定位：企業(ye) 國有資本出資人

　　新一輪國有企業(ye) 改革的實質是確立了國有企業(ye) 市場化的改革方向。國企改革的市場化就是要解決(jue) 國企管理體(ti) 製和國企經營方式的市場化這兩(liang) 大問題。經過30年的改革，國企經營方式的市場化已經有了明顯改觀，但國有資產(chan) 和國有企業(ye) 管理體(ti) 製的市場化問題還遠未解決(jue) 。國企管理體(ti) 製的問題不解決(jue) ，直接影響到國有企業(ye) 經營的市場化，從(cong) 而導致國企經營效率無法得到根本的改善。筆者認為(wei) ，推進國有企業(ye) 股權多元化的市場化改革方向是正確的，但前提是國有資產(chan) 管理體(ti) 製的改革。

　　國有資產(chan) 管理體(ti) 製的改革涉及到方方麵麵。首先要解決(jue) 國資委的定位問題。國資委應定位為(wei) 企業(ye) 國有資本的出資人，應使其擁有完整的出資人權利，國家所有權職能應該包括決(jue) 策、執行和監督三個(ge) 方麵：製定國家所有權政策的職能、執行國家所有權政策的職能，以及對執行國家所有權政策的效果進行監督的職能。

　　在製定的所有權政策中，應該包括的內(nei) 容有：明確國家所有權的全部目標，包括國有經濟“有進有退”進行戰略性的布局調整，國家必須控製的重要行業(ye) 和關(guan) 鍵領域以及服務於(yu) 公共政策並提供公共產(chan) 品和服務的非商業(ye) 目標。列出這些目標的優(you) 先順序，提出目標的具體(ti) 指標，例如投資回報率和股利分配政策。在設置的目標裏可包括股東(dong) 價(jia) 值、公共服務甚至就業(ye) 保障之間的權衡，並明確平衡這些不同類別目標的方法。此外，還應包括所有權機構與(yu) 企業(ye) 的關(guan) 係以及如何實施所有權政策等內(nei) 容。

　　國資委應成為(wei) 經營性國有資產(chan) 的統一監管者，履行對全國經營且營利性國有資本的統一戰略規劃布局、統一國資預算編製、統一監督管理與(yu) 考核、統一國資基礎管理等重要職能。在國資委下麵設立行業(ye) 性國有資產(chan) (資本)經營公司。在監管方式上，國資委應從(cong) 過去的“國企監管”向“國資監管”轉變。國資委與(yu) 國企的關(guan) 係從(cong) “上級主管”與(yu) “所屬企業(ye) ”的關(guan) 係轉變為(wei) “股東(dong) ”與(yu) “董事會(hui) ”關(guan) 係，即完全通過董事會(hui) 履行責任，通過股份表決(jue) ，來實現股東(dong) 的三項權利：重大經營的決(jue) 策權，人事任免權和按股分紅的資本收益權。通過國有資本經營公司來實現國有資產(chan) 管理的優(you) 化。國有資本經營公司作為(wei) 連接國有資產(chan) 管理部門和國家出資企業(ye) 的中樞，在國有資產(chan) 管理中處於(yu) 一個(ge) 承上啟下的地位。一方麵接受國有資產(chan) 管理部門的委托保證國有資產(chan) 的保值增值，另一方麵作為(wei) 參股企業(ye) 國有股權的代表行使國有股東(dong) 的權利。

　　從(cong) 目前情況看，國資委的機構延續了過去行政職能設置，而缺乏按照國家股權所涉及領域作為(wei) 股東(dong) 機構的專(zhuan) 業(ye) 化股權管理設置。其管理方式主要是通過審批、會(hui) 議傳(chuan) 達，尚沒有向所持股的企業(ye) 派出國家股東(dong) 代表在國資委和企業(ye) 之間建立起及時溝通的橋梁，個(ge) 性化地對某個(ge) 企業(ye) 行使股東(dong) 權利和承擔股東(dong) 責任，這在大型國有企業(ye) 公司治理的委托代理鏈上是一個(ge) 重要的缺失。國資委作為(wei) 國家股東(dong) 機構應從(cong) 行政化管理方式轉變為(wei) 專(zhuan) 業(ye) 化股權管理方式。與(yu) 政府的其他職能部門相比，國資委應該擁有更大範圍的自主權：任期內(nei) 有相應的預算;擁有在外部、特別是在企業(ye) 界聘任國家股東(dong) 代表的權利;製定一項國家股東(dong) 代表的內(nei) 部規章，對其任命、使命、職能、任期、民事和刑事責任作出規定。

　　既然國資委清楚地定位“國有資本的出資人”，就應使其擁有完整的出資人權利。目前資質部門掌握的對一些重要國有企業(ye) 負責人的任免權，可以考慮逐步移交給國資委。組織部門可在國資委設立派出機構行使有關(guan) 管理權力，但不直接介入企業(ye) 內(nei) 部高管的任命。

　　國家應保持對關(guan) 係國計民生重要產(chan) 業(ye) 控製力

　　國資委定位明確後，第二步就要解決(jue) 國家對國有資產(chan) 的控製力問題。國家應保持對關(guan) 係國計民生的重要產(chan) 業(ye) 如能源、電力、鐵道、煙草、軍(jun) 工、通訊、礦產(chan) 等具有自然壟斷性的行業(ye) 保持直接的所有權和控製力。國資委應作為(wei) 一個(ge) 積極的所有者，在法律的框架內(nei) 行使所有權職責。主要職責包括四個(ge) 方麵：第一，委派代表出席股東(dong) 大會(hui) 並行使投票權;第二，建立規則透明的董事會(hui) 提名程序並積極參與(yu) 董事會(hui) 的提名;第三，定期對國有企業(ye) 的經營績效進行監督和評估，並與(yu) 國有企業(ye) 的外部審計機構和國家監察機構保持溝通;第四，確保國企高管薪酬激勵符合公司發展的長期利益，並能吸引和留住合格人才。

　　從(cong) 西方國家管理國有企業(ye) 的經驗和實踐看，主要是通過製定明確的所有權政策體(ti) 係，明確國家所有權政策目標及實現途徑，政府對國有企業(ye) 的管理政策和要求。挪威、瑞典、加拿大、法國、澳大利亞(ya) 、新西蘭(lan) 、英國等都製定了明確的國家所有權政策。例如，瑞典政府的國家所有權總體(ti) 目標是“為(wei) 全體(ti) 所有者創造價(jia) 值”。英國股東(dong) 執委會(hui) 的所有權總體(ti) 目標是“扮演有效而明智的股東(dong) 角色，在政府設定的政策、監管規劃和客戶參數框架內(nei) ，確保政府持股能帶來可持續的正回報，並隨著時間推移，彌補資本成本。”法國國家參股局(APE)作為(wei) 法國政府的所有權機構，製定了《國有企業(ye) 與(yu) 國有股東(dong) 關(guan) 係的章程》。該部門通過委派到國有企業(ye) 董事會(hui) 的代表，每年對企業(ye) 執行該《章程》的有效性進行專(zhuan) 門評價(jia) ，國家參股局根據評價(jia) 結果形成年度報告。

　　製定和公布國家所有權政策報告，是世界各國實現對國有企業(ye) 控製的重要手段。它主要起兩(liang) 方麵的作用，一是明確國家對國有企業(ye) 的政策和要求;二是使社會(hui) 各方了解政府對國有企業(ye) 管理的邊界，實現社會(hui) 對政府權力的監督。

　　以挪威為(wei) 例。挪威政府希望保持強大的國家所有權，以確保重要的國家資源和企業(ye) 掌握在政府手中。截止2012年底，挪威政府持有的股份占奧斯陸證券交易所上市股份的35%以上。出於(yu) 戰略性的考慮，由挪威各部委共直接持有約70家公司的股份，總市值約8000億(yi) 歐元。雖然為(wei) 便於(yu) 行業(ye) 管理，不同的國有企業(ye) 由不同的政府部門管理，但實行統一的國有所有權政策目標和要求。國家持股是為(wei) 了達到4個(ge) 方麵的目的：即對重點企業(ye) 的國家控製;國家對重要自然資源的控製;保證穩定的所有權，以促進實現長期的經濟增長和工業(ye) 發展;實現產(chan) 業(ye) 政策目標。

　　國家是挪威工商業(ye) 的主要所有者。國家所有權保證了國家對資源的控製，保證了收入可以用於(yu) 社會(hui) 福利。國家所有權是保證挪威所有權的決(jue) 定性因素，是未來挪威關(guan) 鍵企業(ye) 的基石。當然，國家對挪威工商業(ye) 的控製也采取多種形式，有獨資也有合資。挪威政府在其政綱Soria Moria聲明中稱：“在獲得資金及專(zhuan) 業(ye) 技術方麵，多元化的所有權是挪威工商業(ye) 的重要力量。多元化的所有權是必要的，包括私人和公共所有權、國家和國際的所有權。挪威的國家所有權是確保公司的總部和研究活動在挪威的重要手段。另一方麵，外資所有權有助於(yu) 確保發展和能力建設。”

　　國家作為(wei) 股東(dong) ，以促進長遠發展以及國有企業(ye) 的產(chan) 業(ye) 發展為(wei) 己任，這就要求一個(ge) 積極的所有權政策。由挪威貿易與(yu) 工業(ye) 部一年發布兩(liang) 次的所有權政策報告，集中反映挪威政府的國家所有權目標、對所屬國有企業(ye) 的要求和監管部門的管理框架。

　　從(cong) 國家對國有企業(ye) 的期望和要求看，無論是何種類別的國有企業(ye) ，挪威政府都要求國有企業(ye) 的董事會(hui) 必須充分考慮一些重要的因素，如良好的環境、重組、多樣性、道德以及研發，來促進公司長遠的發展。政府強調國有企業(ye) 的公司社會(hui) 責任，其含義(yi) 是國有企業(ye) 必須爭(zheng) 取向所有利益相關(guan) 者表現一貫的良好實踐，致力於(yu) 公司社會(hui) 責任不應該被視為(wei) 一個(ge) 無關(guan) 業(ye) 務戰略和業(ye) 務發展的獨特的元素。

　　挪威的國家的所有權政策還體(ti) 現在企業(ye) 經營的導向方麵，並非隻關(guan) 注資本回報。例如，在企業(ye) 重組方麵，作為(wei) 所有者，國家希望國有企業(ye) 在重組過程中表現負責，並采取長遠的觀點。在重組過程中，國家也發揮了製定商業(ye) 和產(chan) 業(ye) 政策以及區域政策的作用。重組方案的實行應促進發展，而不是僅(jin) 僅(jin) 關(guan) 閉運營操作。在企業(ye) 的研究與(yu) 發展和能力建設方麵，國家作為(wei) 所有者，希望國有企業(ye) 製定積極的研究與(yu) 開發戰略，促進企業(ye) 間的廣泛交流與(yu) 合作。在環境、健康和安全生產(chan) 方麵，挪威政府作為(wei) 所有者對國有企業(ye) 的明確要求是：長期的價(jia) 值創造要求有效利用資源，最小化對自然環境的負麵影響。公司對於(yu) 環境問題的工作必須是係統的，必須包括公司的整個(ge) 價(jia) 值鏈。公司必須作出積極努力來提高認識，並讓組織及個(ge) 人參與(yu) 到環境問題中。客戶、合作夥(huo) 伴和供應商必須在環境和安全問題上合作達到可能的最環保的解決(jue) 方案。公司產(chan) 品的產(chan) 品開發、生產(chan) ，分配以及再使用，必須相適應，從(cong) 而使它們(men) 進一步負責長期社會(hui) 發展，最小化對環境造成的負麵影響。

　　此外，挪威政府還對所屬企業(ye) 在道德標準、反腐敗等都有明確的指導意見和要求。通過嚴(yan) 格要求透明度和公開披露是挪威政府打擊國有企業(ye) 腐敗的有效手段。在挪威，公共管理法和信息自由法給予普通公民獲得公共管理決(jue) 策信息的權利。增加國有企業(ye) 的透明度，有助於(yu) 社會(hui) 的公共監督。

　　挪威政府製定的所有權政策，不僅(jin) 對國有企業(ye) 有明確的要求和政策導向，對政府自身的定位和角色也做了明確劃分，並采取公開透明的方式，希望受到社會(hui) 各界的監督，這一做法值得我們(men) 借鑒。

　　國家主要通過參與(yu) 股東(dong) 大會(hui) 對公司施加影響

　　挪威所有權政策報告顯示，政府的職能主要有三個(ge) 方麵，即決(jue) 策者、市場調節者和公共財產(chan) 管理者。為(wei) 了保障這些角色的合法性並建立對國有控股者的信任，政府作為(wei) 所有者的角色必須與(yu) 作為(wei) 決(jue) 策者和市場調節者的角色分開。挪威工業(ye) 貿易部管理著20家公司的國有股權。該部設立國有股權管理經營部門，成員由企業(ye) 家、經濟學家和律師組成，監管活動根據公司管理的需要，提名董事會(hui) 委員及提名委員會(hui) 成員，監督和跟進公司的財務表現，並關(guan) 注公司的決(jue) 策。國家股東(dong) ，也必須按照《公司法》的要求參與(yu) 股東(dong) 大會(hui) 、董事會(hui) 。政府監管部門不能直接幹預公司的決(jue) 策和日程經營管理。國家作為(wei) 所有者對公司運作主要通過參與(yu) 股東(dong) 大會(hui) 對公司董事、高管的提名和選舉(ju) ，以及公司章程規定的股東(dong) 權利的行使對公司施加影響。

　　從(cong) 挪威等國家管理國有企業(ye) 的經驗看，我們(men) 獲得如下啟示：

　　第一，應確保國家所有權的到位和不越位。

　　所謂國家所有權的到位是指國家作為(wei) 一個(ge) 積極的所有者在法律框架內(nei) 行使其所有者權利，主要職責包括四個(ge) 方麵：委派代表出席股東(dong) 大會(hui) 並行使投票權;建立規則透明的董事會(hui) 提名程序並積極參與(yu) 董事會(hui) 的提名;國資委作為(wei) 國有控股股東(dong) 代表應定期對國有企業(ye) 的經營績效進行監督和評估，並與(yu) 國有企業(ye) 的外部審計機構和國家監察機構保持溝通;確保國企高管薪酬激勵符合公司發展的長期利益，並能吸引和留住合格人才。國家所有權不越位是指政府在明確的所有權政策下，避免幹預國有企業(ye) 具體(ti) 的運營事務，允許國有企業(ye) 在董事會(hui) 的直接領導下享有充分的經營自主權。國有資產(chan) 管理部門應尊重董事會(hui) 的獨立性。

　　第二，應在國企分類管理的前提下，確保國企董事會(hui) 授權明確，承擔全部受托責任。

　　自2004年6月國資委開始進行國有獨資企業(ye) 董事會(hui) 試點工作以來已近10年的時間，仍有相當一批國有企業(ye) 沒完成公司化改造的任務。從(cong) 已建立董事會(hui) 的52家央企來看，在規範建設國企董事會(hui) 方麵取得了初步的進展。主要表現在建立了外部董事製度，實現決(jue) 策層和執行層分開;董事長與(yu) 總經理分設，並明確規範兩(liang) 者的職責;建立國有企業(ye) 外派監事會(hui) 製度，對董事會(hui) 進行評價(jia) 等。

　　但現有的國企董事會(hui) 建設缺乏分類管理的基礎，不同類型的企業(ye) 使用同一治理標準和考核，使國有企業(ye) 公司治理缺乏針對性，也有失公平，董事會(hui) 的受托責任無法真正到位。

　　國有企業(ye) 因其職能的複雜性，除實現經營業(ye) 績的目標以外，還根據政府的需要承擔公共服務和特殊職能。應將不同職能類型的國企分別對待，製定不同的治理評價(jia) 體(ti) 係。挪威政府將國有企業(ye) 分類管理的做法值得我們(men) 借鑒。挪威政府目前控製著約5萬(wan) 億(yi) 人民幣的國有資產(chan) ，將所有國有企業(ye) 分為(wei) 四類：(1)具有商業(ye) 目標的國有企業(ye) ;(2)具有商業(ye) 目標和全國總部的企業(ye) ;(3)具有商業(ye) 目標和其他具體(ti) 目標的企業(ye) ;(4)具有產(chan) 業(ye) 政策目標的企業(ye) 。挪威政府根據四種不同類型的國企製定不同的所有權政策目標。意大利的國有企業(ye) 有服務公眾(zhong) 的特殊職責，這些職責內(nei) 容明確記錄在企業(ye) 與(yu) 政府簽訂的《公共服務協議》中，並以透明的形式向社會(hui) 公布。協議明確規定了國有企業(ye) 承擔公共服務的標準，如服務的特性和質量、收費標準、生產(chan) 率、每單位生產(chan) 成本等，以利於(yu) 管理部門和社會(hui) 的監督。從(cong) 實施的效果看，《公共服務協議》的簽署有利於(yu) 國企運行效率的提高。

　　第三，提高國有企業(ye) 信息披露的透明度是改善國企公司治理的關(guan) 鍵手段。

　　我國國有資產(chan) 管理和國有企業(ye) 運行的薄弱環節是缺乏國企信息披露的透明度，不利於(yu) 廣大民眾(zhong) 和高層權力機關(guan) 對國有企業(ye) 的監督。世界各國國有企業(ye) 管理和運行的經驗表明，確保企業(ye) 層麵充分的信息披露和透明度是改善國有企業(ye) 治理和運行效率的必要手段。提高國有企業(ye) 信息披露的透明度有利於(yu) 公眾(zhong) 清楚了解國企經營業(ye) 績的運營情況，喚起民眾(zhong) 和媒體(ti) 對國企的關(guan) 注和監督，有利於(yu) 全國人民代表大會(hui) 有效行使所有權職責。《OECD國有企業(ye) 公司治理指引》提出“國有企業(ye) 應遵循高標準的透明度”。為(wei) 貫徹這一原則，國有企業(ye) 應製定有效的內(nei) 部審計程序和外部獨立審計製度。國有企業(ye) 的會(hui) 計和審計標準應比照上市公司的相應標準。大型國有企業(ye) 應按照高標準披露財務和非財務方麵的信息。挪威主管國有企業(ye) 的貿易與(yu) 工業(ye) 部每年向社會(hui) 發布《所有權年度報告》，按照國有企業(ye) 的四種不同類別，闡述所屬國有企業(ye) 的戰略目標、執行情況、財務績效、關(guan) 聯交易、公司治理和高管薪酬等信息，使公眾(zhong) 對國有企業(ye) 的運行情況一目了然。

　　總之，國有企業(ye) 因其在經濟社會(hui) 中的特殊地位和重要性，受到世界各國政府的普遍重視。由於(yu) 國家所有權的存在使國有企業(ye) 公司治理更加複雜、更具難度。在我國，國有企業(ye) 改革一直是整個(ge) 改革開放戰略的重要環節，如何在國有企業(ye) 引入恰當的問責機製並提高信息披露的透明度是政府在改善國有企業(ye) 公司治理方麵的關(guan) 鍵挑戰，希望相關(guan) 部門重視並製定相應措施。

　　(作者係中國社科院世界經濟與(yu) 政治所研究員、公司治理研究中心主任)